依法治國(guó)背景下公眾參與地方立法制度的思考

殷躍飛

(寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

我國(guó)《立法法》明確規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主精神，體現(xiàn)人民的意志，保障人民可以通過(guò)多種方式參與立法活動(dòng)。在依法治國(guó)的背景下，公眾參與立法活動(dòng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。地方立法立足于地方和基層，是我國(guó)立法體系中的重要組成部分，在法治國(guó)家的建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是我國(guó)公眾參與地方立法的制度仍存在缺陷，需要我們進(jìn)一步地探討和研究。

1 公眾參與地方立法體制的必要性分析

1．1 公眾參與地方立法體制的相關(guān)概念分析

1．1．1 地方立法

我國(guó)立法體制中的地方立法是相對(duì)于中央立法而言的，但是，我國(guó)的相關(guān)法律中并未對(duì)地方立法做出一個(gè)規(guī)范性的定義。在法學(xué)界，因?yàn)閭€(gè)人的學(xué)術(shù)理念、認(rèn)知程度、理解深度等方面的不同，不同的人對(duì)地方立法有不同的定義表述。本文所探討的地方立法，是指由法律授予地方立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方政府在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依據(jù)法律規(guī)定的程序制定、修改、廢止符合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的活動(dòng)。

1．1．2 公眾參與體制

從政治學(xué)上講，公眾的概念常與公民等同適用。但在法理學(xué)的層面上講，公眾的概念不局限于公民。為了避免將公眾主體身份與立法權(quán)的行使者相混淆，本文所探討的公眾主體包含著將立法機(jī)關(guān)排除在外的以下幾方面:一是公民。在我國(guó)，公民指的是擁有我國(guó)國(guó)籍的人。二是法人。是指依法具有獨(dú)立民事能力并承擔(dān)民事責(zé)任的在法律上人格化了的主體，它在公眾主體中占據(jù)重要比例，主要包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人等。三是其他社會(huì)團(tuán)體組織，如紅十字會(huì)和一些社會(huì)慈善組織等。

從法理學(xué)層面上講，公眾參與多是指社會(huì)公眾主體在法律所允許的范圍內(nèi)有序地參與管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利。因此，本文認(rèn)為公眾參與就是指社會(huì)公眾通過(guò)各種符合法律規(guī)定的途徑和方式參與國(guó)家政治法律的活動(dòng)。公眾參與地方立法制度就是指普通公民、法人和其他社會(huì)團(tuán)體組織在符合法律規(guī)范的前提下，以直接或間接的方式影響地方立法機(jī)關(guān)的立法過(guò)程和結(jié)果的體系和制度規(guī)范。

1．2 公眾參與地方立法體制的必要性分析

1．2．1 公眾參與地方立法有利于加強(qiáng)地方立法的正當(dāng)性和民主性

公眾參與可以約束公共權(quán)力對(duì)自身利益的片面追求，建立健全公眾參與地方立法的制度，實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)力的實(shí)質(zhì)性共享，可以有效地約束地方立法機(jī)關(guān)的自身利益訴求。因此，要避免地方立法機(jī)關(guān)過(guò)分追求自身利益的行為，就必須使公眾參與地方立法的權(quán)利得以保障。

1．2．2 公眾參與地方立法有利于加強(qiáng)地方立法的區(qū)域適應(yīng)性，促進(jìn)其有效實(shí)施

社會(huì)公眾是地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化的直接創(chuàng)造者、實(shí)踐者、體驗(yàn)者，社會(huì)公眾的思維模式不同于立法機(jī)關(guān)。社會(huì)公眾以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，更希望其實(shí)際生活可以通過(guò)地方立法達(dá)到一定的期望效果。社會(huì)公眾參與地方立法活動(dòng)，可以增強(qiáng)地方立法的主動(dòng)性和實(shí)效性，從而幫助地方立法機(jī)關(guān)制定出符合地方實(shí)際情況的地方性法規(guī)。

1．2．3 公眾參與地方立法有利于推進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)

公眾參與地方立法實(shí)際上是一個(gè)地方立法權(quán)力共享的科學(xué)化過(guò)程。隨著科學(xué)技術(shù)條件的日益完善，立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法信息公開(kāi)的途徑也不斷增加，為公民更為廣泛地參與地方立法提供了更為方便的途徑。這種與立法機(jī)關(guān)直接面對(duì)面的參與方式，有利于構(gòu)建良好的法治運(yùn)行環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)依法治國(guó)的順利實(shí)施。

2 公眾參與地方立法所面臨的相關(guān)問(wèn)題

2．1 公眾參與地方立法的制度缺失

2．1．1 地方立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位過(guò)于絕對(duì)

在我國(guó)，各個(gè)地方的地方立法過(guò)程中，地方立法機(jī)關(guān)毫無(wú)疑問(wèn)地處于整個(gè)立法過(guò)程的主導(dǎo)和核心位置。目前，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)主要存在于以下幾個(gè)方面:第一，地方立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中處于絕對(duì)性的主導(dǎo)地位。大多數(shù)地方都是以政府議案的形式提出地方性法規(guī)的提案的，而且絕大多數(shù)的地方性法規(guī)的起草工作也是由地方政府的相關(guān)職能部門完成的，地方政府規(guī)章也是由地方政府直接制定。第二，社會(huì)公眾是否可以參與某一地方性法規(guī)的制定過(guò)程，以及以哪種途徑和形式參與其中等問(wèn)題，都由地方立法機(jī)關(guān)直接決定。第三，社會(huì)公眾的立法建議是否被采納由地方立法機(jī)關(guān)直接決定。

2．1．2 公眾參與地方立法的途徑和形式較為單一

在我國(guó)，社會(huì)公眾參與地方立法的途徑和形式并不豐富，且沒(méi)有形成系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。目前由法律明確規(guī)定了公眾參與地方立法的程序和規(guī)則的途徑主要有以下幾種:第一，通過(guò)選舉產(chǎn)生的人大代表和政協(xié)委員代表社會(huì)公眾參與地方性法規(guī)的制定過(guò)程，這是公眾參與地方立法的主要途徑，但普通公民可以直接參與的機(jī)會(huì)很少。第二，黨和政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等，則是公眾參與地方立法的輔助途徑，這種途徑很大程度上密切了立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的關(guān)系。第三，部分地方政府制定的立法聽(tīng)證規(guī)則。但是否進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)是由地方立法機(jī)關(guān)決定的，而且這種形式在當(dāng)下地方立法過(guò)程中適用的比例很小。

2．1．3 地方立法過(guò)程不透明，信息公開(kāi)制度不完善

就整個(gè)地方立法過(guò)程而言，地方立法過(guò)程仍然是以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，缺乏立法的透明度。第一，絕大多數(shù)的地方性法規(guī)草案都是由政府的職能部門來(lái)起草的。第二，在立法規(guī)劃的編制過(guò)程中，人大有關(guān)立法機(jī)構(gòu)主要聽(tīng)取政府部門的立法意見(jiàn)和建議，并不注重收集社會(huì)公眾對(duì)草案的有關(guān)建議。第三，地方性法規(guī)草案的審議過(guò)程和草案的內(nèi)容大多是不公開(kāi)的。在依法治國(guó)的背景下，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法背景、立法依據(jù)、立法程序、草案內(nèi)容等通過(guò)各種媒介途徑盡可能地告知社會(huì)公眾，這樣才能制定出更加符合區(qū)域?qū)嶋H情況的地方性法規(guī)，促進(jìn)法治國(guó)家的全面建設(shè)。

2．2 公眾參與地方立法的意識(shí)和積極性不足

在我國(guó)，社會(huì)公眾參與地方立法的意識(shí)和能力受到了政治、經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)觀念等諸多因素的影響和制約。盡管有一部分公民對(duì)參與地方立法懷有較高的熱情，但由于公眾參與地方立法制度的缺失，他們并不太清楚自己在整個(gè)立法過(guò)程中享有什么樣的權(quán)利，如何有效地參與地方立法活動(dòng)。除此之外，就公眾參與地方立法的主體范圍而言，專家學(xué)者和城市居民較多，而占全國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民幾乎沒(méi)人參與。而且，公眾參與地方立法是需要精力、時(shí)間等成本的投入的，社會(huì)公眾不僅要花費(fèi)時(shí)間精力熟悉草案的內(nèi)容，還要通過(guò)一定的方式將其建議反饋給立法機(jī)關(guān)，但是公眾的立法建議被立法機(jī)關(guān)采納的可能性又很小，或者完全不被立法機(jī)關(guān)所重視，這樣就會(huì)削減社會(huì)公眾參與地方立法的熱情度。

2．3 公眾參與地方立法制度的經(jīng)費(fèi)保障不足

經(jīng)過(guò)幾十年的改革開(kāi)放，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)在整體上取得了輝煌的成就，但仍存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題。由于我國(guó)正處在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各個(gè)方面都需要財(cái)力的投入，因此，在地方立法的經(jīng)費(fèi)方面更是捉襟見(jiàn)肘，這就導(dǎo)致了地方立法經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題。由于公眾參與地方立法活動(dòng)是一種以立法機(jī)關(guān)為主要承擔(dān)者的社會(huì)公共管理活動(dòng)，因此，要想保證公眾參與地方立法制度的順利實(shí)施和有效運(yùn)行，就必須有一定的資金經(jīng)費(fèi)作為保障。從當(dāng)前各地舉行立法聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際情況來(lái)看，一次立法聽(tīng)證會(huì)的各項(xiàng)費(fèi)用至少需要兩三萬(wàn)元，多則需要四五萬(wàn)元。如果大多數(shù)的地方性法規(guī)的制定都舉行立法聽(tīng)證會(huì)，這項(xiàng)支出對(duì)于許多財(cái)力緊張的地方顯然是比較困難的。

3 公眾參與地方立法制度的法治要求

3．1 進(jìn)一步建立健全地方立法過(guò)程的信息公開(kāi)制度

地方立法信息公開(kāi)是指與地方立法有關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)容，包含立法背景、立法依據(jù)、立法程序以及草案內(nèi)容等在內(nèi)的各種信息通過(guò)法律允許的途徑向社會(huì)公眾進(jìn)行公告和公示。為了進(jìn)一步規(guī)范地方性法規(guī)的制定過(guò)程和行為，必須建立完善地方立法信息公開(kāi)制度，使廣大社會(huì)公眾真正了解立法機(jī)關(guān)正在制定的法規(guī)，進(jìn)而提高地方性法規(guī)在社會(huì)公眾中的公信力和威信力。地方立法信息公開(kāi)不僅是地方立法正當(dāng)性的要求，更是依法治國(guó)的重要要求，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞信息公開(kāi)的內(nèi)容、途徑、方式等進(jìn)一步建立和完善地方立法信息公開(kāi)制度。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以適當(dāng)組織一定規(guī)模的新聞發(fā)布會(huì)，通過(guò)各種媒體媒介向社會(huì)公眾及時(shí)地公開(kāi)立法信息，并且公民可以通過(guò)合法的方式查閱、復(fù)制法律所允許的有關(guān)地方立法的文件和資料，而不被收取任何費(fèi)用。

3．2 進(jìn)一步提升公眾參與地方立法的積極性

面對(duì)我國(guó)社會(huì)公眾參與地方立法積極性不高的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn):第一，保障社會(huì)公眾參與地方立法活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支出，為公眾參與地方立法活動(dòng)創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。第二，增強(qiáng)公眾法治意識(shí)。要進(jìn)一步加大宣傳力度，在全社會(huì)廣泛宣傳憲法和法律，增強(qiáng)公眾的法治意識(shí)，并重點(diǎn)著力提高社會(huì)公眾的立法參與意識(shí)，為依法治國(guó)創(chuàng)造良好的群眾氛圍。

3．3 進(jìn)一步完善地方立法的聽(tīng)證制度

立法聽(tīng)證制度是在立法過(guò)程中，為了方便立法機(jī)關(guān)更好地收集、獲取與所立法規(guī)有關(guān)的意見(jiàn)和建議，組織有利害關(guān)系的公民、法人或其他社會(huì)團(tuán)體組織進(jìn)行討論發(fā)言，為立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)的法律法規(guī)提供合理性的建議或者意見(jiàn)。聽(tīng)證制度不僅是保障地方立法民主性和正當(dāng)性的重要方式，更是直接反映社會(huì)公眾對(duì)地方立法建議的有效渠道。按照當(dāng)前依法治國(guó)理念的要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步積極推行立法聽(tīng)證制度，并不斷地拓展聽(tīng)證制度的形式。進(jìn)一步建立完善地方立法聽(tīng)證制度可以保證相關(guān)利害關(guān)系人能夠直接地面向地方立法機(jī)關(guān)陳述自己的利益訴求，增強(qiáng)地方立法的透明度，提高地方立法的質(zhì)量，全面體現(xiàn)依法治國(guó)的基本要求。

［1］馮傳林．芻議我國(guó)地方立法公眾參與機(jī)制［J］．法制與經(jīng)濟(jì)，2013，(3) ．

［2］饒世權(quán)，饒艾． 地方立法公眾參與的概念、主體與價(jià)值［J］．西北大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008，(1) ．

［3］佟吉清．論我國(guó)立法公眾參與的法理基礎(chǔ)［J］．河北法學(xué)，2002，(9) ．

［4］宋萬(wàn)青．地方立法中公眾參與的困境與出路［J］． 法學(xué)，2009，(12) ．

［5］劉華． 公眾參與政府立法的若干問(wèn)題［J］． 東方法學(xué)，2009，(6) ．

［6］宋小濤．論地方立法中公眾參與制度的完善［J］． 發(fā)展，2010，(9) ．