海南野生稻保護(hù)法律制度建設(shè)初探

孫倩倩

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海口 570228)

野生稻主要生長(zhǎng)在人口眾多的地區(qū)。由于人類(lèi)活動(dòng)頻繁，野生稻的生境受到嚴(yán)重干擾。我們國(guó)家的水稻產(chǎn)量位居世界前列，作為重要遺傳資源的野生稻資源的喪失將對(duì)我國(guó)糧食產(chǎn)量造成深遠(yuǎn)的影響。因此，對(duì)野生稻遺傳多樣性的保護(hù)應(yīng)得到我們足夠的重視。有兩個(gè)主要原因?qū)е潞Ｄ弦吧旧锒鄻有試?yán)重?fù)p害:一是自然因素導(dǎo)致的滅絕，二是人類(lèi)活動(dòng)的影響。

1 海南野生稻瀕危的原因

第一，生存環(huán)境損害。海南建省以來(lái)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，修建了大量的工廠、道路，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大面積毀林開(kāi)荒使野生稻的棲生地大面積減少。海南省崖縣、樂(lè)東、白沙、陵水等幾個(gè)縣的藥用野生稻資源已經(jīng)消失了95%，嚴(yán)重瀕臨滅絕［1］。第二，生存環(huán)境質(zhì)量惡化。海南省四面環(huán)海，氣候濕潤(rùn)，水資源豐富，農(nóng)民主要靠水產(chǎn)養(yǎng)殖和種植水稻為生，沼澤、池塘、水溝等野生稻生長(zhǎng)地區(qū)被建成養(yǎng)魚(yú)池或開(kāi)墾成稻田。野生稻資源生長(zhǎng)地區(qū)的水分條件的劇烈變化以及人為因素的強(qiáng)干擾，造成野生稻大量減少甚至瀕臨滅絕。2011年，在調(diào)查濕地野生動(dòng)植物時(shí)，在?？诶@城高速公路邊的濕地里，嘉道里中國(guó)保育海南項(xiàng)目專(zhuān)家曾發(fā)現(xiàn)了大面積的野生稻，當(dāng)時(shí)這片野生稻正揚(yáng)花灌漿。一段時(shí)間后，專(zhuān)家再次來(lái)到這片濕地時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)將這片野生稻作為牛的飼料收割了，只剩下了密密麻麻的稻茬。第三，外來(lái)物種入侵、人工種植蓮藕等活動(dòng)改變了野生稻所在群落的生活環(huán)境、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，同樣致使它在群落中的優(yōu)勢(shì)度下降而逐漸衰落。上世紀(jì)90年代中期，中國(guó)科學(xué)院植物研究所工作人員在對(duì)野生稻資源進(jìn)行普查時(shí)發(fā)現(xiàn)，外來(lái)物種的入侵，如水葫蘆、茭白、蓮藕等，導(dǎo)致野生稻的生長(zhǎng)點(diǎn)大量消失，只剩下了不到20%［2］。

2 海南野生稻保護(hù)存在的問(wèn)題

2．1 海南沒(méi)有野生稻保護(hù)的專(zhuān)門(mén)地方性法規(guī)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，現(xiàn)行的野生植物保護(hù)的法律、法規(guī)和政府決策已經(jīng)跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐，無(wú)法滿(mǎn)足野生稻資源保護(hù)的需求。雖然有關(guān)部門(mén)對(duì)于現(xiàn)行的野生植物保護(hù)法律、法規(guī)進(jìn)行了多次的解釋補(bǔ)充，但是對(duì)于野生稻資源的保護(hù)規(guī)定仍然不夠細(xì)致，可操作性不強(qiáng)。目前，我國(guó)仍然沒(méi)有頒布野生稻資源保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)法律、法規(guī)，并且對(duì)一些嚴(yán)重毀壞野生稻資源的案件處罰較輕，對(duì)違法行為沒(méi)有起到震懾作用，已經(jīng)頒布的條例形同虛設(shè)，某種程度上放縱了破壞野生稻資源活動(dòng)的發(fā)生，從而大大降低了野生稻資源的保護(hù)力度。

同時(shí)，由于野生稻的生長(zhǎng)特點(diǎn)和性質(zhì)較其他野生植物具有重大區(qū)別，因此對(duì)于國(guó)家及有關(guān)部門(mén)制定的針對(duì)大多數(shù)野生植物保護(hù)的法律法規(guī)，并不能充分有效地適用于野生稻的保護(hù)，并且海南野生稻的特點(diǎn)較其他省區(qū)野生稻的生長(zhǎng)特點(diǎn)以及地理環(huán)境差異巨大，因此，制定《海南省野生稻保護(hù)條例》迫在眉睫。

2．2 海南野生稻保護(hù)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障

由于對(duì)野生稻資源研究的資料較少，大多數(shù)人并不知道野生稻大面積消失乃至滅絕的危險(xiǎn)現(xiàn)狀，因此，一直沒(méi)有引起政府和民眾的重視。資金投入少導(dǎo)致了野生稻資源保護(hù)的科研項(xiàng)目少，技術(shù)發(fā)展緩慢，再加上野生稻資源的保護(hù)在短期內(nèi)產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益不明顯，因此，野生稻資源的保護(hù)一直未受重視［3］。

到目前為止，中央財(cái)政只對(duì)作為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的野生稻自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行撥款，地方各級(jí)政府列入財(cái)政計(jì)劃的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)很少，海南各市縣基本還沒(méi)有將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。沒(méi)有劃為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的海南野生稻資源保護(hù)點(diǎn)，資金投入很少，并且缺乏持續(xù)性。非國(guó)家級(jí)的野生稻自然保護(hù)區(qū)投入資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及日常監(jiān)督管理嚴(yán)重滯后，給野生稻資源的保護(hù)帶來(lái)了極大的困難。同時(shí)，中央和地方政府部門(mén)雖在野生稻保護(hù)某些方向設(shè)立一些項(xiàng)目，但仍缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)性，項(xiàng)目開(kāi)展也多與管理脫節(jié)，未能有效地起到支持野生稻保護(hù)的效果。目前，農(nóng)業(yè)部在海南建立了6 個(gè)野生稻自然保護(hù)區(qū)，投入了400 萬(wàn)元，這些資金一般是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對(duì)于保障野生稻資源的可持續(xù)發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的［4］。另外，至今仍沒(méi)有在野生稻研究利用方面的資金技術(shù)投入。

2．3 管理職責(zé)交叉，多部門(mén)各自為政

我國(guó)《野生植物保護(hù)條例》第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)林業(yè)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹(shù)木的監(jiān)督管理工作;國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)主管全國(guó)其他野生植物的監(jiān)督管理工作;國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)城市園林、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野生植物的監(jiān)督管理工作;國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)野生植物環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與監(jiān)督;國(guó)務(wù)院其他部門(mén)依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)野生植物的保護(hù)管理工作。區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)野生植物監(jiān)督管理工作的部門(mén)及其職責(zé)由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況規(guī)定。由此可見(jiàn)，中央和地方并沒(méi)有對(duì)野生植物乃至野生稻的保護(hù)在職能上進(jìn)行劃分，只有行政隸屬關(guān)系和效力上的層級(jí)遞減關(guān)系;對(duì)野生稻的保護(hù)在職能上沒(méi)有確定，只是地域上進(jìn)行了分工。我國(guó)對(duì)野生稻資源的保護(hù)與管理并沒(méi)有特別指定機(jī)構(gòu)，管理和保護(hù)野生稻，只是林業(yè)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)眾多管理職能的其中一項(xiàng)，由此造成野生稻資源保護(hù)管理職責(zé)交叉、管理目標(biāo)不明確及管理不到位等問(wèn)題的出現(xiàn)。

野生稻資源大多生長(zhǎng)在濕地，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等多個(gè)部門(mén)都對(duì)其有管理權(quán)，因此，大部分海南野生稻保護(hù)區(qū)的管理存在交叉，存在利益沖突，如果出現(xiàn)問(wèn)題，都推脫責(zé)任，影響了野生稻資源的保護(hù)。

現(xiàn)在，主要是農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)了野生稻的保護(hù)和管理工作，其他部門(mén)很少有參與，這給野生稻資源的保護(hù)帶來(lái)了很大的困難。特別是縣級(jí)政府缺少有力的野生稻保護(hù)力量，因體制機(jī)制的變化，管理能力不適應(yīng)野生稻保護(hù)，造成野生稻在局部地區(qū)的嚴(yán)重毀損。眾所周知，只有通過(guò)農(nóng)業(yè)部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)，才能促使野生稻自然保護(hù)區(qū)的建立。另外，很多情況下，還存在政府、村民等多個(gè)群體的利益沖突，因此，單一部門(mén)無(wú)法推動(dòng)野生稻資源自然保護(hù)區(qū)的建立。

2．4 海南野生稻資源保護(hù)方式單一

目前為止，海南省主要是通過(guò)建立野生稻原生境自然保護(hù)區(qū)對(duì)野生稻資源進(jìn)行保護(hù)。海南省野生稻DNA 種質(zhì)資源庫(kù)的建立非常緩慢，異位保存的苗圃規(guī)模也相當(dāng)小。坐落于海南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院糧食作物所永發(fā)試驗(yàn)基地的海南野生稻異位保存圃只有0．67hm2［2］，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足海南省3 種野生稻資源的保存。目前法律規(guī)定的單一的野生稻保護(hù)方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足野生稻多元化的保護(hù)方式的要求。

近幾年，海南省相關(guān)部門(mén)雖然采取了一些相關(guān)措施，相繼建立了海南保亭、瓊海等6 個(gè)野生稻自然保護(hù)區(qū)，但是，自然保護(hù)區(qū)體系尚未完善。已經(jīng)建成的野生稻自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，在管理過(guò)程中存在重大問(wèn)題。包括野生稻自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的整個(gè)海南還有1/4 的自然保護(hù)區(qū)尚未建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，野生稻的保護(hù)情況依然不容樂(lè)觀。此外，野生稻自然保護(hù)區(qū)建立以后能否得到有效的管理和保護(hù)，依然是野生稻保護(hù)所面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。例如，2010年10月，海南瓊海國(guó)家級(jí)野生稻原生境保護(hù)區(qū)遭遇洪災(zāi)，2 000畝野生稻被淹，損失慘重，令人扼腕嘆息［5］。這個(gè)慘痛的教訓(xùn)警示我們野生稻保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)對(duì)于野生稻的保護(hù)也非常重要。野生稻保護(hù)是環(huán)環(huán)相扣的，少了任何一個(gè)環(huán)節(jié)、步驟都不行。對(duì)海南野生稻自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該建立齊備的水利設(shè)施，加強(qiáng)野生稻保護(hù)區(qū)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力，既要防止因水患災(zāi)害，又要防止因水源短缺而使野生稻生長(zhǎng)遭受破壞的情況。

3 完善海南野生稻保護(hù)制度的建議

3．1 盡早制定《海南省野生稻保護(hù)條例》

從國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)野生植物保護(hù)的相關(guān)法律不難看出，對(duì)于野生稻的保護(hù)多是些原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。例如，如果有人破壞了野生稻資源，應(yīng)當(dāng)采取哪種處罰措施，由何種部門(mén)進(jìn)行管理，管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行懲處等都缺乏明確規(guī)定。針對(duì)這些問(wèn)題亟需制定《海南省野生稻保護(hù)條例》地方性法規(guī)，并細(xì)化到根據(jù)毀壞野生稻的數(shù)量，規(guī)定罰款的數(shù)額;對(duì)日常管理獎(jiǎng)懲、費(fèi)用等也應(yīng)作出明確規(guī)定。

條例應(yīng)全面系統(tǒng)規(guī)定海南野生稻種質(zhì)資源的收集、野生稻種質(zhì)資源的鑒定、登記和保存、野生稻種質(zhì)資源的繁殖和利用、野生稻資源保護(hù)和利用的國(guó)際技術(shù)交流、野生稻種質(zhì)資源的信息管理以及罰則。加大對(duì)野生稻資源的保護(hù)力度，禁止在野生稻生長(zhǎng)區(qū)域放養(yǎng)牲畜禽和隨意收割野生稻谷及其種苗;禁止隨意踩踏野生稻。在野生稻生長(zhǎng)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行取土、挖塘、挖溝等人為破壞活動(dòng)。對(duì)破壞野生稻資源者，根據(jù)毀壞野生稻的數(shù)量，明確規(guī)定罰款的數(shù)額以及處罰的幅度等。

3．2 建立野生稻經(jīng)費(fèi)保障制度，加大資金投入

應(yīng)當(dāng)加大對(duì)野生稻保護(hù)的資金投入。首先，應(yīng)當(dāng)建立由中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)野生稻資源保護(hù)固定撥款的資金投入機(jī)制;其次，銀行應(yīng)當(dāng)給予用于野生稻保護(hù)貸款以較低利息或貼息優(yōu)惠;最后，募集社會(huì)捐贈(zèng)款建立野生稻保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金。上述款項(xiàng)主要用于野生稻種植的生產(chǎn)性支出，以及用于獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)野生稻的合理費(fèi)用支出。

3．3 明確管理部門(mén)，成立專(zhuān)門(mén)的野生稻保護(hù)委員會(huì)

在野生稻保護(hù)的具體運(yùn)行體制上需要理順政府環(huán)境資源主管部門(mén)與其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)之間權(quán)限關(guān)系，以明確管理權(quán)的劃分。為此，應(yīng)出臺(tái)具體的管理辦法，將海南野生稻資源的保護(hù)開(kāi)發(fā)利用列為海南省工作規(guī)劃，成立海南野生稻保護(hù)委員會(huì)，由海南省政府組織農(nóng)業(yè)廳、國(guó)土資源廳、財(cái)稅廳、林業(yè)廳等部門(mén)抽調(diào)人員組成。保護(hù)委員會(huì)下設(shè)具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)宣傳野生稻資源保護(hù)的制度和相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)民眾對(duì)野生稻資源的保護(hù)意識(shí);負(fù)責(zé)野生稻資源保護(hù)的規(guī)章制度以及相關(guān)獎(jiǎng)懲制度的制定;對(duì)野生稻資源保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管;成立專(zhuān)門(mén)的科研機(jī)構(gòu)觀察記載野生稻居群、環(huán)境和氣候因子的變化;積極應(yīng)對(duì)野生稻資源突發(fā)事件;對(duì)外來(lái)考察人員考察手續(xù)進(jìn)行審核、登記并對(duì)其考察活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督;建立野生稻種質(zhì)資源制度。

3．4 健全海南野生稻的保護(hù)方式

我國(guó)野生稻保護(hù)主體、程序和保護(hù)方式比較單一。當(dāng)?shù)鼐用裆钌a(chǎn)與野生稻保護(hù)的沖突、野生稻保護(hù)公眾參與機(jī)制的缺乏、對(duì)政府和企業(yè)事業(yè)單位破壞野生稻的行為缺乏監(jiān)管處罰機(jī)制導(dǎo)致了野生稻法律保護(hù)主體多元性的缺失。

第一，應(yīng)對(duì)野生稻保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理進(jìn)行具體規(guī)定。建立種質(zhì)庫(kù)、種質(zhì)圃，構(gòu)建野生稻資源從DNA 分子、細(xì)胞、植株、種子到原生地、異地集中的保存網(wǎng);明確對(duì)科研人員和野生稻種質(zhì)庫(kù)、種質(zhì)圃工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)對(duì)野生稻種質(zhì)資源的研究和創(chuàng)新，提高海南水稻優(yōu)質(zhì)的新品種的研發(fā)水平。

第二，完善野生稻保護(hù)公眾參與機(jī)制，建立政府開(kāi)發(fā)項(xiàng)目磋商程序。健全公民和民間組織參與野生稻保護(hù)的程序性法律規(guī)則。地方政府建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能破壞野生稻的，項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)與上一級(jí)政府林業(yè)、環(huán)保部門(mén)磋商;國(guó)家建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目應(yīng)與國(guó)家林業(yè)部、環(huán)保部進(jìn)行磋商。林業(yè)、環(huán)保部門(mén)應(yīng)提出野生稻及其生長(zhǎng)地的保護(hù)建議，項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)該采取相應(yīng)措施。

第三，健全自然保護(hù)區(qū)制度。目前，海南一些有重要遺傳價(jià)值的野生稻生長(zhǎng)區(qū)沒(méi)有設(shè)立自然保護(hù)區(qū)。搶救性的野生稻自然保護(hù)區(qū)還應(yīng)建立5—10 個(gè)，并且應(yīng)該改變以往只建不管的投入方式。加強(qiáng)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，進(jìn)一步加強(qiáng)陵水、瓊海、萬(wàn)寧、保亭、儋州和文昌6 個(gè)保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中保亭作為唯一的藥用野生稻自然保護(hù)區(qū)需要重點(diǎn)保護(hù)。重點(diǎn)保護(hù)面積較大、生存環(huán)境特殊并且具有遺傳多樣性的野生稻生長(zhǎng)區(qū)域，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)立野生稻自然保護(hù)區(qū)。

［1］施濟(jì)普．加強(qiáng)對(duì)野生稻的保護(hù)刻不容緩［J］． 園藝園林，2013，(12) ．

［2］龐漢華．建立野生稻原地自然保護(hù)點(diǎn)已刻不容緩［J］．作物品種資源，2005，(4) :22—24．

［3］羅偉． 保護(hù)野生植物的重要性及措施［J］． 城市地理，2014，(12) ．

［4］趙傳彬． 淺談野生植物的保護(hù)途徑［J］． 商情，2014，(38) ．

［5］毛雷．瓊海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被淹沒(méi)［J/OL］．人民網(wǎng)海南視窗，2010，(10) ．