土壤污染防治專門立法概述

馬紹峰

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

土壤污染防治專門立法概述

馬紹峰

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

當(dāng)前，我國土壤污染形勢嚴(yán)峻，但尚欠缺專門立法，進(jìn)行土壤污染防治立法迫在眉睫，勢在必行?？稍诒容^借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從總則、土壤污染防治的監(jiān)督管理、各種防治措施、應(yīng)急處置、嚴(yán)格的法律責(zé)任等方面對土壤污染防治進(jìn)行規(guī)制。

土壤污染；土壤污染防治；專門立法；立法結(jié)構(gòu)；主要內(nèi)容

目前，我國土壤污染的形勢非常嚴(yán)峻，土壤污染危害嚴(yán)重，“癌癥村”，有毒大米、含毒蔬菜等農(nóng)作物致人傷亡事件，“有毒建筑物”等屢見報端，反響強(qiáng)烈。痛定思痛，我國多次在重要會議、文件中提到要加強(qiáng)土壤污染防治立法。目前，我國環(huán)境保護(hù)法律體系基本完備，但恰恰欠缺土壤保護(hù)專門立法。當(dāng)務(wù)之急，是整合、協(xié)調(diào)有關(guān)立法，進(jìn)行土壤污染防治綜合立法、專門立法。在十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃表中，土壤污染防治法（草案） 排在第一位。[1]2017年將展開土壤污染防治法的編制[2]。

當(dāng)前，我國對制定《土壤污染防治法》已基本達(dá)成共識，但對其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容仍見仁見智。筆者擬結(jié)合我國最新修訂實施的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和2015年最新修訂的《大氣污染防治法》等的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，在借鑒國外有關(guān)立法經(jīng)驗及我國地方有關(guān)土壤污染防治規(guī)范的基礎(chǔ)上，概括提出我國《土壤污染防治法》的立法結(jié)構(gòu)及其主要內(nèi)容（鑒于污染土壤的有關(guān)立法已多分布于我國《水污染防治法》 《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《放射性污染防治法》 《大氣污染防治法》等法律法規(guī)中，較多體現(xiàn)了“防”的意旨，故本研究立意主要針對如何“治”），希望對我國及我國有關(guān)省份，尤其是河北省土壤污染防治立法提供參考和借鑒。

1 總則

該部分可包括如下主要內(nèi)容：

1.1 立法目的

為防治我國土壤污染，保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量，保障公眾健康，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

1.2 適用范圍

本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的地表土壤和地下土壤。

1.3 基本原則與適用對象

防治土壤污染，應(yīng)當(dāng)堅持全面預(yù)防、協(xié)調(diào)發(fā)展、綜合治理、公眾參與的原則，預(yù)防、控制和減少農(nóng)村和城鎮(zhèn)土壤污染、農(nóng)業(yè)和工業(yè)土壤污染等和生態(tài)破壞。

1.4 管理部門

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，加大對土壤污染防治的財政投入。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治規(guī)劃納入本行政區(qū)域的的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，實行土壤保護(hù)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，具體內(nèi)容另行制定。

縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國土壤污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上人民政府有關(guān)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對土壤污染防治工作實施監(jiān)督管理。

1.5 公眾參與

一切單位和公民應(yīng)采取有效措施，防止、減少對土壤造成的污染和破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。

國家鼓勵和支持一切單位和公民對污染損害土壤環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉，接受檢舉的機(jī)關(guān)應(yīng)對檢舉信息予以重視并及時作出反應(yīng)，對舉報人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)檢舉人的合法權(quán)益。檢舉信息一經(jīng)查實，應(yīng)對舉報人予以物質(zhì)、精神獎勵。

1.6 科技扶持

國家大力鼓勵、支持土壤污染防治科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用。

1.7 教育與宣傳

國家應(yīng)將土壤污染防治教育納入國民教育系列，從學(xué)齡前兒童教育抓起，在大學(xué)中設(shè)置土壤污染防治課程或?qū)I(yè)。

縣級以上人民政府及環(huán)境保護(hù)管理部門應(yīng)利用各種媒體、媒介，加強(qiáng)對土壤環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，及時表彰、獎勵對土壤污染防治作出貢獻(xiàn)的各種主體。

2 土壤污染防治的監(jiān)督管理

該部分可包括如下主要內(nèi)容：

2.1 土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國家土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對國家環(huán)境土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。

凡國家和地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并存時，應(yīng)執(zhí)行更嚴(yán)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 公眾參與

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門網(wǎng)站進(jìn)行公開，一切單位和公民可免費(fèi)查詢、下載并提出質(zhì)詢，接受質(zhì)詢的有關(guān)部門必須及時作出答復(fù)。

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定期進(jìn)行修訂，最長五年修訂一次。

組織制定、修改土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)以聽證會、咨詢會、問卷調(diào)查等多種形式征求有關(guān)部門、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見，并應(yīng)確保利害關(guān)系人的參與廣度與力度。

2.3 不達(dá)標(biāo)公開與改進(jìn)

縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)對未達(dá)到國家或地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的下級人民政府予以公開，相應(yīng)人民政府應(yīng)當(dāng)編制土壤環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向社會公開，并按照國務(wù)院或者省級人民政府規(guī)定的期限（最長不得超過兩年），采取有力措施，限期達(dá)標(biāo)。

已達(dá)到國家或地方土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，鞏固及持續(xù)改善本行政區(qū)域的土壤環(huán)境質(zhì)量。

2.4 環(huán)境影響評價

編制及建設(shè)對土壤環(huán)境質(zhì)量有影響的規(guī)劃及項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。

未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的有關(guān)規(guī)劃，不得組織實施，有關(guān)建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。具體規(guī)定，依照我國《環(huán)境影響評價法》執(zhí)行。

2.5 現(xiàn)場檢查權(quán)

可借鑒我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》等法律，規(guī)定執(zhí)法者對排放土壤污染物的有關(guān)主體的現(xiàn)場檢查權(quán)。

2.6 查封、扣押權(quán)

可借鑒我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》等法律，規(guī)定執(zhí)法者對非法排放土壤污染物，造成或者可能造成土壤污染的有關(guān)主體的排污設(shè)施、設(shè)備的查封、扣押權(quán)。

3 土壤污染防治措施

該部分為立法重點(diǎn)，可包括如下主要內(nèi)容：

3.1 土壤修復(fù)責(zé)任

經(jīng)營者應(yīng)按照法律規(guī)定盡力避免、減少對土壤造成污染。如造成污染，應(yīng)負(fù)責(zé)修復(fù)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)并承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。經(jīng)營者確實無力進(jìn)行修復(fù)或完全修復(fù)的，國家應(yīng)承擔(dān)最終修復(fù)責(zé)任。

3.2 分類修復(fù)

縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)被污染的土壤的程度，確定其屬于重度污染土壤、中度污染土壤或輕度污染土壤并予以標(biāo)識，對重金屬、放射性等無機(jī)污染土壤和農(nóng)藥、石油等有機(jī)污染土壤因地制宜采取土壤置換、化學(xué)治理、種植可吸收土壤污染物植物進(jìn)行生物治理等治理對策。被污染的土壤在修復(fù)并驗收之前，不得投入使用。

3.3 居民住宅建設(shè)用地土壤檢測與使用

居民住宅建設(shè)用地在開發(fā)之前必須進(jìn)行土壤污染檢測，如被確認(rèn)受到污染的，修復(fù)之前，不得用于住宅建設(shè)。

3.4 農(nóng)業(yè)土壤檢測與使用

國家農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)對農(nóng)業(yè)土壤定期進(jìn)行檢測，被確認(rèn)為受到污染的，不得用于種植，已生產(chǎn)、收割、收獲、銷售的農(nóng)林作物應(yīng)及時回收、銷毀，由此造成的損失由污染者負(fù)責(zé)賠償、補(bǔ)償或自行承擔(dān)。

3.5 “高危”企業(yè)搬遷與檢測

國家鼓勵化工、冶金、制革、造紙、油漆、從事放射性工作等易造成土壤污染的企業(yè)遷離市區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。企業(yè)搬遷時應(yīng)委托專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)對廠區(qū)及附近土壤質(zhì)量狀況進(jìn)行檢測、評估并報告所在地環(huán)境保護(hù)主管部門。

3.6 土壤污染修復(fù)基金的設(shè)置及用途

國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門設(shè)置土壤污染修復(fù)基金，基金來自國家財政撥款、經(jīng)營者所繳納的排污費(fèi)、社會贊助及捐贈等。該基金主要用于彌補(bǔ)經(jīng)營者修復(fù)被污染土地資金的不足部分、土壤污染防治技術(shù)的扶持、土壤修復(fù)示范區(qū)的設(shè)立等，?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門另行規(guī)定。

3.7 土壤修復(fù)合同

國家鼓勵、支持國內(nèi)外專業(yè)組織、其他社會組織、個人等積極參與土壤修復(fù)，與其簽訂土壤修復(fù)合同，不得無故提前中止合同，保障其合法權(quán)益。

3.8 國家扶持措施

國家采取財政、稅收、信貸、補(bǔ)貼、價格、押金、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持土壤污染修復(fù)合同的履行、土壤污染修復(fù)技術(shù)裝備和土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.9 土壤污染責(zé)任保險

國家鼓勵經(jīng)營者投保土壤污染責(zé)任保險，具備條件的地方可試點(diǎn)要求可能造成土壤污染的經(jīng)營者強(qiáng)制投保土壤污染責(zé)任保險。

4 土壤污染防治應(yīng)急處置

該部分內(nèi)容可主要規(guī)定發(fā)生或可能發(fā)生土壤污染事件時，有關(guān)主體應(yīng)依照或參照我國《環(huán)境保護(hù)法》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》 《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》 《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》等規(guī)定，及時啟動應(yīng)急反應(yīng)，做好應(yīng)急處置工作等。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)土壤污染環(huán)境事件時，企業(yè)事業(yè)單位首先應(yīng)當(dāng)立即啟動本單位的應(yīng)急方案，采取應(yīng)急措施，并應(yīng)以人為本，在發(fā)現(xiàn)、發(fā)生突發(fā)土壤污染環(huán)境事件一小時內(nèi)，優(yōu)先通報可能受到危害的居民和單位，以最大限度地避免、減少損害的發(fā)生。同時還應(yīng)規(guī)定，有關(guān)組織和公民等發(fā)現(xiàn)發(fā)生或可能發(fā)生突發(fā)土壤污染事件時，可向所在地環(huán)境保護(hù)主管部門、政府有關(guān)部門、企事業(yè)單位等報告，提請采取應(yīng)急措施。一經(jīng)查實，應(yīng)給予舉報者相應(yīng)獎勵。

5 法律責(zé)任

該部分主要規(guī)定各種有關(guān)主體違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。刑事責(zé)任統(tǒng)一由刑法規(guī)定，自不必贅述；民事責(zé)任大多可根據(jù)民法通則、物權(quán)法、侵權(quán)行為法、合同法、民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律執(zhí)行即可；該部分宜主要重點(diǎn)規(guī)定有關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。除對應(yīng)規(guī)定具體違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任外，需要著重指出的是：對有關(guān)經(jīng)營主體宜規(guī)定有違法行為即處罰款（而非僅規(guī)定限期改正，對個人違法者可酌情先警告，令其改過），情節(jié)嚴(yán)重的可加大處罰力度，且應(yīng)注意自由裁量權(quán)不宜過大；拒不改正的，實施按日處罰。并且在處以罰款時，除處罰經(jīng)營者外，還可考慮同時對經(jīng)營者直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以相應(yīng)罰款，使其引以為戒，以督促其加強(qiáng)管理，起到更好的作用（我國《水污染防治法》第83條和新修訂的《大氣污染防治法》第122條規(guī)定了“雙罰制”，甚有道理，但這兩部法律僅將“雙罰制”適用于造成污染事故的場合，適用范圍明顯過小，應(yīng)予擴(kuò)大）。同時，違法經(jīng)營者拒不改正或無力改正時，可由主管機(jī)關(guān)委托或招標(biāo)有執(zhí)行能力的第三者代為執(zhí)行，由違法經(jīng)營者承擔(dān)費(fèi)用。

此外，宜加大對造成土壤污染事故的處罰力度，現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定力度太弱，僅區(qū)分規(guī)定對造成一般或較大水污染事故、重大或者特大水污染事故的，分別按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十和百分之三十計算罰款，這樣的處罰力度起不到重大威懾和引以為戒的作用，不如借鑒2015年新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定：對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按照污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計算罰款。該條規(guī)定大大提升了對造成污染事故的肇事者的處罰力度，具有震撼性、強(qiáng)力性，殊值稱贊，可資借鑒。但為進(jìn)一步加大懲戒力度，提升預(yù)防性，并與事實相符，可將“直接損失”改成“損失”，以涵蓋“間接損失”，令肇事者對其造成的所有損失全面負(fù)責(zé)。

6 附則

依我國立法慣例，該部分除規(guī)定本法的生效時間外，主要規(guī)定本法所涉及的有關(guān)法律術(shù)語，如土壤、土壤污染、重金屬污染、直接損失等，凡本法出現(xiàn)的新鮮名詞或需作特別說明的術(shù)語均需作出解釋。另外，國際條約及國外許多國家立法（如德國、印度等）將名詞解釋部分往往規(guī)定在條約或法律除立法目的以外的第2條，且數(shù)量不厭其煩。筆者贊同此種立法體例，位置突出，一目了然，先入為主，便于掌握本法內(nèi)容之大概和利于檢索。

鑒于篇幅及當(dāng)前思考范圍所限，本研究未對土壤污染防治的有關(guān)概念、特征、土壤污染的危害、國外及我國臺灣地區(qū)有關(guān)立法、土壤污染防治立法的必要性、可行性、指導(dǎo)思想、基本原則等進(jìn)行詳細(xì)介紹，而主要是以我國最新修訂實施的《環(huán)境保護(hù)法》 《水污染防治法》和2015年最新修訂的《大氣污染防治法》等的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容為參照標(biāo)準(zhǔn)，從實務(wù)角度概述我國擬訂的《土壤污染防治法》的結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容。至于具體闡述，留待日后思考成熟后再予進(jìn)行。

[1]靳穎姝.土壤污染防治法有望3年內(nèi)出臺[EB/OL].（2015-09-06）. http：//news.solidwaste.com.cn/view/id_57740.

[2]環(huán)保部：明后年重點(diǎn)展開水、土壤污染防治法修訂[EB/OL].（2015 -10-20）.http：//money.163.com/15/0604/13/AR95IO0U00253B0H. html?frp21.

（編輯：周利海）

A Summary of Special Legislation on Prevention and Control of Soil Contamination

Ma Shaofeng
（School of Law and Politics,Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang Hebei 050031,China）

At present the situation of soil contamination in China is very severe,and still lack of the special legislation,so it is imperative to legislate on prevention and control of soil contamination.The regulation on soil contamination should be conducted from general rules,supervision and administration,all kinds of controlling measures,emergency disposal and strict legal liability,etc., on the basis of comparison and learning from home and abroad.

soil contamination，the prevention and control of soil contamination，the special legislation，the structure of legislation，the main content

D992.6

A

1008-813X（2015）06-0007-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.02

2015-11-12

河北省社會科學(xué)聯(lián)合會2014年度重點(diǎn)課題《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律問題研究》（2014020103）

馬紹峰（1974-），男，河北邯鄲人，畢業(yè)于中國人民大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，博士，副教授，主要從事環(huán)境法研究。