城鎮(zhèn)化背景下征地拆遷工作的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策探究

劉慶斌

(中共山東省青州市委黨校，山東 青州 262550)

城鎮(zhèn)化背景下征地拆遷工作的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策探究

劉慶斌

(中共山東省青州市委黨校，山東 青州 262550)

近年來(lái)，一些地方在征地拆遷過(guò)程中，一方面由于存在決策信息不對(duì)稱(chēng)，市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制不落實(shí)，群眾訴求表達(dá)渠道不暢通等問(wèn)題，另一方面因?yàn)楫惖匕仓?、違建認(rèn)定、群眾工作等方面做得不夠好，導(dǎo)致被征拆群眾有抵觸，不滿意，增加了征地拆遷難度。在現(xiàn)有體制機(jī)制和法治環(huán)境下，有效做好征地拆遷工作，必須堅(jiān)持以人為本，提高群眾認(rèn)可度；必須做到讓利于民，提高群眾滿意度；必須實(shí)行政府主導(dǎo)，提高群眾信任度；必須嚴(yán)格陽(yáng)光操作，提高征拆透明度；必須暢通訴求渠道，提高征拆和諧度。

城鎮(zhèn)化；征地拆遷；現(xiàn)實(shí)困境；對(duì)策

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路，是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段。有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，是我國(guó)的一項(xiàng)戰(zhàn)略國(guó)策，是全面建成小康社會(huì)的重要抓手，也是擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的巨大引擎。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，征地拆遷是其中社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)不可回避和逾越的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在新的時(shí)代條件下，做好征地拆遷工作，需要各級(jí)政府認(rèn)真查找存在的問(wèn)題，深入分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，著力研究解決問(wèn)題的辦法和措施，尤其要探索走運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的路徑。

一、當(dāng)前城鎮(zhèn)征地拆遷中存在的主要問(wèn)題

由于體制機(jī)制等原因，各地違法違規(guī)征地拆遷問(wèn)題比較嚴(yán)重，已成為當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。一些地方在征地拆遷過(guò)程中，由于存在決策信息不對(duì)稱(chēng)，市場(chǎng)化補(bǔ)償不落實(shí)，群眾訴求表達(dá)渠道不暢通等問(wèn)題，不僅沒(méi)有很好地解決被征拆群眾的補(bǔ)償、安置、居住、就業(yè)、子女上學(xué)、社會(huì)保障等問(wèn)題，而且脅迫民意或侵害被征拆群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象大量存在，由此引發(fā)的集體、越級(jí)上訪事件頻繁發(fā)生，特別是因“強(qiáng)制征拆、暴力征拆”而導(dǎo)致的死人、傷人事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致這些地方干群矛盾激化，危及社會(huì)穩(wěn)定。征地拆遷問(wèn)題，已成為我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題，也日益成為群眾關(guān)切、社會(huì)關(guān)注、黨和政府關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)前在城鎮(zhèn)征地拆遷中主要存在以下問(wèn)題：

1.征地拆遷決策過(guò)程不對(duì)稱(chēng)。從征地拆遷決策程序上看，絕大多數(shù)征地拆遷決定的作出都是地方政府單方面行政行為，政府想拆哪里就拆哪里，想怎么拆就怎么拆，而且在正式作出拆遷決定之前，很少聽(tīng)取被征拆群眾的意見(jiàn)，即使有也大多流于形式?，F(xiàn)實(shí)中還有一些地方政府不僅將被征拆群眾排除在拆遷決策之外，而且還以“公共利益”、“重點(diǎn)工程”等為幌子，脅迫群眾進(jìn)行征拆，被征拆群眾如果不同意，就是不識(shí)大體，不顧大局，在各方壓力下不得不同意征地拆遷。

2.市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制不落實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。但在目前的征地拆遷中，地方政府仍起著決定性作用，市場(chǎng)作用發(fā)揮明顯不夠。在實(shí)際征地拆遷中，征拆方都想以最少代價(jià)和最小投資換取最大收獲和利益，被征拆方則希望獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償越多越好，安置房越近越好，因而始終存在利益上的博弈，而這種博弈應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。雖然國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，土地征收和房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格確定，但現(xiàn)實(shí)中地方政府大都根據(jù)本地情況自行制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格，不僅不能體現(xiàn)市場(chǎng)變化和價(jià)格漲落因素，而且損害了被征拆群眾利益，實(shí)際上法律規(guī)定的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制成了紙上談兵。

3.群眾訴求渠道不暢通。征地拆遷是對(duì)被征拆群眾長(zhǎng)期居住環(huán)境的一種強(qiáng)制改變，是對(duì)鄰里關(guān)系和社區(qū)情結(jié)的一次被動(dòng)終結(jié)，一般情況下被征拆群眾都會(huì)有抵觸或不滿意。主要原因是：一方面征拆雙方缺少應(yīng)有的博弈平臺(tái)，即使有，被征拆群眾也是弱勢(shì)方，缺乏應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)；另一方面群眾利益訴求表達(dá)渠道不夠暢通，當(dāng)被征拆群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、房屋安置以及房產(chǎn)評(píng)估不滿意時(shí)，只有向征地拆遷指揮部或項(xiàng)目組反映，而指揮部或項(xiàng)目組決定權(quán)有限，有些問(wèn)題不能解決，如向上反映又往往再把問(wèn)題下轉(zhuǎn)給指揮部或項(xiàng)目組，造成上推下卸，問(wèn)題累積，容易引發(fā)群體性事件。

4.征拆責(zé)任主體不明晰。長(zhǎng)期以來(lái)，征地拆遷發(fā)生惡性事件時(shí)，往往難以追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，這是因?yàn)檎鞯夭疬w決定的作出多是集體行為，因而在責(zé)任認(rèn)定上很難操作，導(dǎo)致征地拆遷發(fā)生問(wèn)題時(shí)，在處罰和追責(zé)上難以落實(shí)。一方面，征地拆遷決策程序是否違規(guī)，決策過(guò)程以及強(qiáng)制征拆行為是否合法，其責(zé)任應(yīng)由作出決策的地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)；另一方面，參與實(shí)際征地拆遷人員因?yàn)楣ぷ鞣绞椒椒▎?wèn)題或者在黨委政府強(qiáng)大壓力下采取的強(qiáng)制征拆行為，其責(zé)任應(yīng)由當(dāng)事人或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。但在實(shí)際追責(zé)時(shí)，往往追究的是一線工作人員，而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究偏少偏輕。

5.強(qiáng)制征拆主體不規(guī)范。在實(shí)際征地拆遷中，由于各方利益不同，訴求各不一樣，當(dāng)個(gè)別被征拆群眾因?yàn)閭€(gè)人利益達(dá)不到預(yù)期要求，或者相關(guān)問(wèn)題未得到有效解決時(shí)，就會(huì)對(duì)征地拆遷持反對(duì)和不配合態(tài)度，在這種情況下，為了維護(hù)絕大多數(shù)被征拆群眾的利益，必然會(huì)強(qiáng)制征拆。2011年1月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》[1]，把依法強(qiáng)制拆遷的職能賦予了地方人民法院。但現(xiàn)實(shí)中，人民法院都不愿受理此類(lèi)案件，實(shí)際上目前多數(shù)強(qiáng)制征拆仍由地方政府裁決，由政府部門(mén)組織實(shí)施。人民法院不愿意受理此類(lèi)案件的原因，主要是征地拆遷涉及到?jīng)Q策的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性以及社會(huì)公平、民情民意等多個(gè)方面，如果作出有利于地方政府的判決，就可能侵害被征拆群眾的合法權(quán)益，甚至引發(fā)惡性事件；如果作出不利于地方政府的判決，就會(huì)損害政府的公信力，更重要的是直接影響到相關(guān)征地拆遷工作的開(kāi)展。所以，人民法院處于兩難境地，都不愿意受理此類(lèi)案件。

二、對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)征地拆遷難的原因分析

征地拆遷是一項(xiàng)涉及面廣，政策性強(qiáng)，利益調(diào)整層次深，容易引發(fā)社會(huì)矛盾的重要工作。當(dāng)前城鎮(zhèn)征地拆遷之所以成為難題，筆者調(diào)研認(rèn)為，不外乎以下幾個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是造成征地拆遷難的首要問(wèn)題。征地拆遷之所以難，往往都是因?yàn)楸徽鞑鹑罕妼?duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿意所致。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展以及物價(jià)水平的不斷上漲，特別是與大幅度上漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格相比，征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，尤其是一些農(nóng)戶(hù)家庭負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，且正處在贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)孩子的關(guān)鍵階段，加之自身就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力差，較少的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)短期內(nèi)還能夠應(yīng)付，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無(wú)法確定未來(lái)預(yù)期，因此這些農(nóng)戶(hù)就會(huì)左右衡量，不僅反對(duì)拆遷，更反對(duì)征地；不僅自己反對(duì)，而且還串聯(lián)親朋好友、家族進(jìn)行反對(duì)。另一方面，一些被征拆群眾期望值過(guò)高，將征地拆遷補(bǔ)償作為發(fā)家致富的途徑，進(jìn)而漫天要價(jià)；有的不僅要求解決住房安置問(wèn)題，還要求解決諸如就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列問(wèn)題；有的在較短時(shí)間內(nèi)采取協(xié)議離婚、家庭成員分家等方式，人為將一家人分為兩戶(hù)或多戶(hù)，以獲取更多的安置補(bǔ)償?shù)?，而且征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)與被征拆群眾的期望值差距越大，其征地拆遷難度就會(huì)越大。

2.拆遷安置問(wèn)題。拆遷安置是造成征地拆遷難的關(guān)鍵問(wèn)題。凡是在征地拆遷中安置政策好，安置房設(shè)計(jì)合理，安置區(qū)域離原拆遷地近，搬入安置房時(shí)間短的，被征拆群眾意見(jiàn)少，支持率高，則征地拆遷難度??；反之，凡是在征地拆遷中安置政策相對(duì)不好，安置房設(shè)計(jì)不夠合理，實(shí)行異地安置且離原拆遷地較遠(yuǎn)，采取先拆遷后建安置房的，被征拆群眾往往意見(jiàn)大，支持率低，而且安置房離原拆遷地越遠(yuǎn)，周?chē)鷮W(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施越不配套，被征拆群眾越不滿意，抵觸情緒越大，征地拆遷難度也就越大。現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為了獲取征地拆遷的最大收益，一般都會(huì)將開(kāi)發(fā)價(jià)值高的拆遷區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，而對(duì)拆遷戶(hù)往往采取異地安置方式，從城市中心遷到城郊，又往往因?yàn)檫@些區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施不配套，特別是商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施缺乏，被征拆群眾大都不愿意，不支持。在這種情況下，如果征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，群眾的一些利益訴求得不到有效解決，征地拆遷難就無(wú)法避免。

3.違建認(rèn)定問(wèn)題。對(duì)違法違規(guī)建筑的認(rèn)定是造成征地拆遷難的重要問(wèn)題，也是當(dāng)前導(dǎo)致征地拆遷越來(lái)越難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于征地拆遷潛規(guī)則盛行，長(zhǎng)期以來(lái)一些地方對(duì)違法建筑、違章建設(shè)和違規(guī)新栽樹(shù)木等，采取睜一只眼、閉一只眼的做法，且在征地拆遷中對(duì)此認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一般情況下被征拆群眾都會(huì)從中獲取不菲的補(bǔ)償費(fèi)，因而只要是城市老舊社區(qū)或城中村、城郊村的居民群眾都會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行違章建設(shè)，違規(guī)栽植樹(shù)木，以便征地拆遷時(shí)增加安置面積，獲取巨額補(bǔ)償。在當(dāng)前缺乏法律支持的環(huán)境下，如果對(duì)征拆區(qū)域內(nèi)以騙取拆遷費(fèi)用為目的的違章建筑、違規(guī)新栽樹(shù)木等認(rèn)定寬泛，且補(bǔ)償費(fèi)明顯高于原投資額的，被征拆群眾易于配合征拆；相反，如果對(duì)違章建筑、違規(guī)新栽樹(shù)木等認(rèn)定嚴(yán)格，且補(bǔ)償費(fèi)小于原投資額的，被征拆群眾往往不滿意，不配合，勢(shì)必增加征地拆遷難度。

4.群眾訴求解決問(wèn)題。對(duì)群眾訴求問(wèn)題不能及時(shí)有效解決是造成征地拆遷難的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。征地拆遷必然涉及不同群體，其利益訴求各不相同，如有的家庭租房困難，希望先安置，后拆遷；有的家庭有高齡老人，要求底層安置；有的社區(qū)或村莊遺留問(wèn)題較多，需要先理順解決，后進(jìn)行征拆；有的對(duì)房產(chǎn)及違建認(rèn)定有疑問(wèn)，須先做好解釋和糾正工作，等等。如果被征拆群眾的利益訴求沒(méi)有得到及時(shí)有效解決，這些居民戶(hù)就會(huì)成為征拆的“釘子戶(hù)”，就會(huì)增加征地拆遷難度。另外，地方政府不按承諾兌付補(bǔ)償款現(xiàn)象的發(fā)生，也會(huì)造成被征拆群眾不滿，導(dǎo)致被征拆群眾不相信指揮部或工作組。一些城中村或城郊村的被征拆群眾還要求分配集體補(bǔ)償利益，而基層村(居)委對(duì)集體利益分配無(wú)法可依，如外嫁女、入贅婿等是否享有分配權(quán)，享有多大分配權(quán)，各地各村規(guī)定差別很大，個(gè)別被征拆群眾就會(huì)以享有村民待遇為由，挑撥是非，煽動(dòng)鬧事，阻礙征地拆遷。

5.群眾工作問(wèn)題。正常的征地拆遷是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，是建設(shè)美麗城鎮(zhèn)，改善人民群眾居住環(huán)境的好事，是符合絕大多數(shù)群眾根本利益的。但在征地拆遷中沒(méi)有很好地貫徹群眾路線，是造成當(dāng)前征地拆遷難的重要因素。應(yīng)該說(shuō)，目前有相當(dāng)多的征地拆遷項(xiàng)目沒(méi)有站在被征拆群眾立場(chǎng)上考慮，更沒(méi)有堅(jiān)持群眾利益導(dǎo)向，決策不對(duì)稱(chēng)，信息不公開(kāi)，一味靠行政命令，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到有效落實(shí)，導(dǎo)致一些被征拆群眾不支持，不滿意。另外有的工作人員方法簡(jiǎn)單，如在拆遷之前不進(jìn)行必要的公示，甚至不簽訂拆遷協(xié)議，就停水?dāng)嚯?，上房揭瓦；有的工作人員態(tài)度粗暴，做群眾工作完全是走形式，不愿意聽(tīng)取被征拆群眾的意見(jiàn)，也不愿意向被征拆群眾做說(shuō)服解釋工作。凡此種種，都是群眾工作不到位的體現(xiàn)，直接影響到征地拆遷工作的開(kāi)展。

三、新形勢(shì)下做好城鎮(zhèn)征地拆遷工作的對(duì)策探究

征地拆遷既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)民生問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是利益問(wèn)題，如果利益問(wèn)題解決不好，就會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而演變?yōu)槊裆鷨?wèn)題。因此，在城鎮(zhèn)征地拆遷中，如果不注重征求民意，不堅(jiān)持群眾利益導(dǎo)向，不重視解決群眾訴求，不把群眾工作抓實(shí)做細(xì)，就很容易遭到被征拆群眾有形或無(wú)形的抵觸，也必然會(huì)增加征地拆遷難度。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，征地拆遷范圍必然會(huì)越來(lái)越大，數(shù)量會(huì)越來(lái)越多，這也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)過(guò)程。在現(xiàn)有體制機(jī)制和法治環(huán)境下，如何使征地拆遷既能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，又能維護(hù)好群眾利益，是各級(jí)黨委政府亟需研究解決的一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，要有效破解這個(gè)難題，關(guān)鍵在于以保障民生為本，堅(jiān)持群眾利益優(yōu)先導(dǎo)向，統(tǒng)籌解決被征拆群眾的安置、生活、出路和發(fā)展問(wèn)題。具體在實(shí)際工作中，要在以下幾個(gè)方面狠下功夫：

1.必須堅(jiān)持以人為本，努力提高群眾認(rèn)可度。征地拆遷的難易，與是否得到被征拆群眾的廣泛認(rèn)同和大力支持密切相關(guān)。被征拆群眾認(rèn)可度和支持率高，則征地拆遷相對(duì)順利，相反征地拆遷難度就會(huì)增大。分析其影響因素主要有兩個(gè)：第一，從征地拆遷行為來(lái)說(shuō)，任何征地拆遷都是對(duì)被征拆群眾長(zhǎng)期有記憶居住環(huán)境的一次強(qiáng)制改變，是對(duì)原有鄰里關(guān)系和社區(qū)情結(jié)的一次被動(dòng)終結(jié)，也是對(duì)被征拆群眾長(zhǎng)時(shí)間形成的朋友圈、生活圈、社交圈的一次被動(dòng)調(diào)整，其本身就具有一定強(qiáng)制性和不對(duì)等性，所以必須站在被征拆群眾立場(chǎng)上進(jìn)行通盤(pán)考慮。第二，從征地拆遷實(shí)踐來(lái)看，任何征地拆遷都會(huì)面對(duì)多個(gè)家庭、企業(yè)和社會(huì)組織等構(gòu)成的復(fù)雜群體，因其各自的利益訴求和實(shí)際困難各不相同，其思想認(rèn)識(shí)和政策認(rèn)同很難達(dá)成一致。鑒于此，在征地拆遷過(guò)程中必須牢牢把握好以下幾點(diǎn)：一是要堅(jiān)持把做好征地拆遷工作與實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益統(tǒng)一起來(lái)，準(zhǔn)確了解和把握基本民意，在充分保障被征拆群眾知情權(quán)、參與權(quán)的基礎(chǔ)上，給被征拆群眾應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)，堅(jiān)決防止民意被異化。對(duì)被征拆群眾意見(jiàn)大，有明顯抵觸情緒的，應(yīng)慎重實(shí)施。二是要堅(jiān)持公平公正原則，妥善處理好各方面利益關(guān)系，努力滿足被征拆群眾的現(xiàn)實(shí)利益需求，讓各方面的合法利益都能得到充分保障。三是要用發(fā)展的眼光看待群眾利益，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，努力滿足被征拆群眾的生存和發(fā)展需求。四是要把被征拆群眾贊成不贊成、愿意不愿意作為做好征地拆遷工作的第一信號(hào)、第一標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)滿足他們的知情權(quán)，發(fā)揮他們的參與權(quán)，保障他們的話語(yǔ)權(quán)，擴(kuò)大他們的監(jiān)督權(quán)，切實(shí)維護(hù)好被征拆群眾的合法權(quán)益。五是要加大對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置法律政策的宣傳力度。如在征地拆遷正式啟動(dòng)前，應(yīng)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，同時(shí)向被征拆戶(hù)和群眾發(fā)放宣傳資料，使征地拆遷政策家喻戶(hù)曉；在實(shí)施征地拆遷之前，要利用政府網(wǎng)站、宣傳欄、宣傳標(biāo)語(yǔ)和印發(fā)資料、開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，面對(duì)面地做好群眾工作，向群眾詳細(xì)講解征地拆遷所涉及的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、住房安置等相關(guān)政策。無(wú)論是公益性征地拆遷還是商業(yè)性征地拆遷，地方政府都要嚴(yán)格履行程序，進(jìn)行廣泛論證，讓被征拆群眾自始至終參與到征地拆遷全過(guò)程。嚴(yán)禁打著以落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目、加快建設(shè)進(jìn)度等旗號(hào)，弄虛作假，未批先征先拆。

2.必須做到讓利于民，努力提高群眾滿意度。征地拆遷的實(shí)質(zhì)是群眾利益問(wèn)題，是對(duì)群眾利益的重構(gòu)。毋庸置疑，任何形式的征地拆遷，都會(huì)涉及到被征拆群眾的切身利益，而影響征地拆遷難易的根本問(wèn)題是對(duì)征拆利益的再分配，其關(guān)鍵在于是否貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)，是否維護(hù)被征拆群眾的利益。每一起“強(qiáng)制征拆、暴力征拆”事件的背后，實(shí)質(zhì)上都是被征拆群眾對(duì)補(bǔ)償安置政策的不滿意或者群眾工作不到位所致。實(shí)踐表明，堅(jiān)持群眾利益導(dǎo)向，統(tǒng)籌利益分享機(jī)制，優(yōu)先保障被征拆群眾的合法利益，是做好征地拆遷工作的關(guān)鍵所在。但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府往往首先考慮的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)而非民生改善，是政府利益而非群眾利益，是自身政績(jī)而非民生需求。要做好征地拆遷工作，地方政府就必須站在被征拆群眾立場(chǎng)上，不折不扣地貫徹落實(shí)國(guó)家的安置補(bǔ)償政策；必須“去利益化”，不能借征地拆遷尋租政府利益，更不能為了政府利益和開(kāi)發(fā)商利益而侵害群眾利益。一是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)。堅(jiān)決根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，研究制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策，切實(shí)做到讓利于民，讓被征拆群眾真正享受到征地拆遷所帶來(lái)的成果和實(shí)惠。二是牢固樹(shù)立正確的“政績(jī)觀”。在新常態(tài)下，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部絕不能把大拆大建作為GDP增長(zhǎng)和創(chuàng)造政績(jī)的重要途徑，也不能把征地拆遷作為增加地方財(cái)政收入的重要手段，更不能在征地拆遷中“與民爭(zhēng)利”，做有愧于被征拆群眾的事情。[2]三是進(jìn)一步提高征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征用土地補(bǔ)償應(yīng)綜合考慮地理位置、人均占地、原有用途、升值空間等多方面因素，以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平公正補(bǔ)償。對(duì)地上附著物及房屋建筑等補(bǔ)償，應(yīng)參照同一區(qū)位的市場(chǎng)價(jià)格確定。[3]四是建立征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定期調(diào)整機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和物價(jià)上漲水平，應(yīng)每1-2年對(duì)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整一次。在房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中，應(yīng)充分考慮近年來(lái)房?jī)r(jià)大幅上漲的實(shí)際情況；在土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)調(diào)整中，應(yīng)堅(jiān)持“就高不就低”原則，盡可能地提高被征地農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償收入。同時(shí)，探索解決好同一區(qū)域同類(lèi)地段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題，盡可能地縮小相鄰地區(qū)的補(bǔ)償差距，減少征地補(bǔ)償中的矛盾。五是探索創(chuàng)新征地拆遷方式方法。經(jīng)過(guò)征地拆遷后被征拆群眾的原有權(quán)益得到保障，新的征地拆遷成果得到共享，是保障被征拆群眾利益的最理想結(jié)果。在新的形勢(shì)下，應(yīng)積極探索做好征地拆遷工作的新思路新辦法，如以社會(huì)治理制度和社會(huì)福利制度的配套改革為動(dòng)力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度、住房保障體系、社會(huì)救助政策、義務(wù)教育政策、醫(yī)療保障制度、征地拆遷補(bǔ)償政策，等等。總之，就是要在堅(jiān)持民主、公開(kāi)、法治的原則下，找到最合適的安置補(bǔ)償方案和解決辦法，以實(shí)現(xiàn)各方利益的共贏。

3.必須實(shí)行政府主導(dǎo)，努力提高群眾信任度。征地拆遷是一種社會(huì)行為，更是一種政府行為。在某種程度上，是由地方政府還是由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)征拆，關(guān)系到被征拆群眾的心理接受程度。國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，地方政府是實(shí)施征地拆遷的主體。但目前多數(shù)地方仍圍繞著開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也大都考慮了開(kāi)發(fā)商的意見(jiàn)，而且仍有不少地方實(shí)行誰(shuí)用地、誰(shuí)拆遷、誰(shuí)安置的模式，客觀上造成了拆遷安置主體多元化，政策多樣化，方式方法簡(jiǎn)單化以及拆遷雙方信任上的缺失，是造成征地拆遷難中諸多問(wèn)題的體制性因素。即使有些由政府組織實(shí)施的征地拆遷項(xiàng)目，一般事先也大都與開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議，并預(yù)付一定的拆遷費(fèi)用；有的地方政府還基于“利益最大化”的考慮，與開(kāi)發(fā)商結(jié)成利益聯(lián)盟，盡可能地壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低安置條件。征地拆遷完全由政府主導(dǎo)，不僅是在征拆理念上發(fā)生重要變化，而且在管理層次和科學(xué)性上也有質(zhì)的飛躍；不僅在政策法律范圍內(nèi)能夠更好地維護(hù)被征拆群眾的合法利益，而且有利于減少征拆糾紛，實(shí)現(xiàn)政府兜底的要求，是政府權(quán)力與行為的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格界定政府的征地拆遷行為，原則上只限于公益性用地范圍，即使屬于公益性質(zhì)的征地拆遷，也應(yīng)在法律上明確給予合情合理的補(bǔ)償；如果被征拆群眾對(duì)補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議，在人民法院未作出最終裁決之前，不得實(shí)施征地拆遷，真正依法規(guī)范征地拆遷行為。對(duì)此，地方政府必須把所有征地拆遷項(xiàng)目都納入政府主導(dǎo)范圍，而且要全面推行先安置后拆遷、先拆遷后出讓制度，最大限度提高被征拆群眾信任度。

4.必須嚴(yán)格陽(yáng)光操作，努力提高征拆透明度。實(shí)行全過(guò)程公開(kāi)是做好征地拆遷工作的重要舉措，也是接受公眾監(jiān)督的必然要求。如果征地拆遷信息不公開(kāi)，過(guò)程不透明，被征拆群眾就會(huì)質(zhì)疑，就可能存在暗箱操作、弄虛作假、人情補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。因此，征地拆遷必須實(shí)行陽(yáng)光操作，全過(guò)程公開(kāi)，引入公眾監(jiān)督。比如在項(xiàng)目動(dòng)遷之前，應(yīng)將征地拆遷決定以及緣由，通過(guò)報(bào)紙電視等渠道向社會(huì)公告；對(duì)涉及的有關(guān)政策規(guī)定、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)通過(guò)召開(kāi)群眾大會(huì)等及時(shí)向被征拆群眾說(shuō)明；在進(jìn)行調(diào)查登記時(shí)，應(yīng)將被征收土地和被拆遷房屋的區(qū)位、現(xiàn)狀等逐一照相存檔；對(duì)涉及被征收土地和被拆遷房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)等，應(yīng)全部采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公示；對(duì)涉及征地拆遷的相關(guān)環(huán)節(jié)，應(yīng)全部進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，特別是對(duì)個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行二榜公示，全面接受群眾、媒體和社會(huì)的監(jiān)督，使整個(gè)征地拆遷過(guò)程都嚴(yán)格處在陽(yáng)光下。另外，應(yīng)允許對(duì)土地與房屋征收拆遷決定提起行政訴訟，不論是國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償，還是農(nóng)村集體土地的征收與房屋補(bǔ)償，都應(yīng)賦予被征收人以及與征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)土地與房屋征收決定依法提起行政訴訟的權(quán)利，以緩和群眾不滿情緒[4]，促進(jìn)和諧征拆。

5.必須暢通訴求渠道，努力提高征拆和諧度。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和民生改善是當(dāng)今征地拆遷的三個(gè)主要目標(biāo)，而在這三個(gè)目標(biāo)中，促進(jìn)民生改善是終極目標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，多數(shù)情況下征地拆遷的目的是為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和水平，改善城鄉(xiāng)居民的居住條件。作為地方政府，如果在征地拆遷中回避矛盾，不及時(shí)解決被征拆群眾最關(guān)心、最關(guān)注、最直接的利益問(wèn)題，仍堅(jiān)持在利益驅(qū)動(dòng)下的“強(qiáng)制征拆、暴力征拆”，被征拆群眾就會(huì)有抵觸情緒，而且還極易引發(fā)大規(guī)模群體性事件。對(duì)此，在工作中必須牢牢把握好以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)化群眾觀念，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)。地方政府在征地拆遷中應(yīng)建立完善群眾利益保障機(jī)制，通過(guò)建立健全群眾利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障等機(jī)制來(lái)更好地維護(hù)被征拆群眾的合法權(quán)益。一方面要把建立群眾利益糾紛調(diào)處機(jī)制作為重點(diǎn)，暢通反映渠道，及時(shí)受理和解決被征拆群眾的利益訴求；另一方面應(yīng)正確處理好政府、開(kāi)發(fā)商和被征拆群眾之間的利益關(guān)系，著重解除被征拆群眾關(guān)注關(guān)心的補(bǔ)償、安置、居住、生活、子女上學(xué)之憂，保證被征拆群眾的生活水平和質(zhì)量有所提高，共享征地拆遷的利益成果。二是扎實(shí)做好被征拆群眾的工作。牢固樹(shù)立“群眾工作無(wú)小事”觀念，始終高度重視每一項(xiàng)群眾工作，處理好每一件事情。在實(shí)際征地拆遷中，要全面摸清被征拆戶(hù)家庭及社會(huì)關(guān)系，想方設(shè)法做通其家人及親友的思想工作。對(duì)征拆中的難點(diǎn)問(wèn)題，工作不能簡(jiǎn)單、粗暴，要反復(fù)、耐心、細(xì)致地做好群眾工作，要登門(mén)入戶(hù)宣傳政策，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議，有針對(duì)性地解決群眾訴求。同時(shí)，要實(shí)行人性化拆遷、有情拆遷，向拆遷戶(hù)耐心宣講拆遷政策，給予人性化關(guān)愛(ài)，注重及時(shí)研究解決他們的實(shí)際困難。三是高度重視并及時(shí)解決群眾信訪問(wèn)題。凡是涉及征地拆遷的信訪問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部要以高度的政治責(zé)任感，及時(shí)了解民情，充分考慮民意，努力解決群眾訴求。四是建立完善責(zé)任追究機(jī)制。既要明確和落實(shí)政府主體責(zé)任和部門(mén)監(jiān)督責(zé)任，又要明確和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，無(wú)論何種理由、何種情形，對(duì)違法違規(guī)征拆行為，必須從嚴(yán)問(wèn)責(zé)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，做到以儆效尤。

[1] 國(guó)務(wù)院.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例[N].人民日?qǐng)?bào)， 2011-01-22(7).

[2] 劉慶斌.當(dāng)前城市征地拆遷存在的主要問(wèn)題及對(duì)策[J].城市，2012(4)：32.

[3] 黃輝.建立“人性化”機(jī)制 維護(hù)群眾切身利益[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)， 2011-03-09(4).

[4] 王瑩.對(duì)征地拆遷應(yīng)建立司法審查制度[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)， 2010-03-15(3).

(責(zé)任編輯：胡先硯)

Realistic Predicaments and Countermeasures of Land Acquisition and Demolition from the Perspective of Urbanization

Liu Qingbin

(QingzhouMunicipalPartySchool,Qingzhou,Shandong262550,China)

In recent years, due to the asymmetric policy-making, marketing compensation mechanism not implemented, the unimpeded expression of appeal channels, and also the relocation, illegal cognizance, etc., the removed masses are not satisfied, and even conflicts arise, which increases the difficulty of the relocation. In the existing system and mechanism and the rule of law environment, to ensure the high efficiency of the land demolition work in urban areas, it is a must to adhere to the people-oriented principle, to increase the mass recognition and satisfaction, surrender part of profits to them, implement the government leadership, strictly practice sunshine operation, ensure the smooth demand channels and improve the harmony of demolition.

urbanization; land acquisition and demolition; realistic predicaments; countermeasures

2015-03-11

劉慶斌(1962- )，男，山東臨朐人，中共山東省青州市委黨校副校長(zhǎng)。

D632.4

A

2095-4824(2015)04-0114-06