“省管縣”能提高縣域經濟績效嗎？——基于湖北省的實證研究

劉遠征

（北京航空航天大學 人文社會科學學院，北京100191）

一、研究背景

縮減政府機構層級，提高行政效率，一直是我國行政管理體制改革的重要議題。［1］其中對省直管縣的論述最多，國務院和一些省政府也逐步開始推行這一改革。2005年1月，財政部制定《關于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》，要求各省區(qū)積極推行省對縣財政管理方式改革試點。2010年6月，時任財政部長指出，全國已經在27個省份970個縣推行省直管縣財政管理體制。

2004年前后，廣東、河南、湖北、遼寧等省份先后推出財政省直管縣試點，以期通過改革來激活縣域經濟發(fā)展。2004年4月，湖北省人民政府決定，從2004年起改革原來省管市、市管縣的財政管理體制，在全省范圍內試行省管縣的財政管理體制。在省級財政并不寬裕的情況下，省委、省政府提出“財力下移、困難上移”，加大省對縣的轉移支付力度，以期強有力地支持縣域經濟發(fā)展。［2］

隨著省直管縣改革的推行，學術界對這一政策措施也展開了積極的討論。賈康等人最先對這一議題進行研究，2002年，賈康首先提出將市級財政虛化，以與現(xiàn)行的分稅制相配套，并解決省以下理不清的財政體制難題，提高縣鄉(xiāng)財政實力。［3］關于省直管縣有兩種不同觀點：孫長玉、劉長功等認為實行省直管縣的財政體制可以有效地減少市級政府對縣級財政的截留，增加對縣級財政轉移支付，并擴大縣級政府發(fā)展經濟的權限，以此來激活縣域經濟。還有一部分學者對財政省管縣改革的目的和效果持質疑態(tài)度。如龐明禮、湯伶俐等人認為，實行財政省管縣的體制只是增加了省級政府對縣級政府財政轉移支付的力度，只能是給縣域經濟輸血，而無法為縣域經濟的發(fā)展造血，因此無法從根本上促進地方經濟的發(fā)展。［4－5］

本文通過對湖北省財政省管縣體制改革之后，各直管縣的縣域經濟發(fā)展狀況進行測量和評價，來分析財政省管縣體制改革對湖北省縣域經濟發(fā)展的作用。

二、省管縣改革及其經濟績效

1.省管縣體制在全國及湖北省的實施狀況。1982年，中共中央發(fā)出《關于改革地區(qū)體制，實行市管縣的通知》，市管縣體制開始在全國范圍內推行，即在省、縣之間增加一級行政區(qū)，實行四級制。市級行政區(qū)的設立原本是想打破行政壁壘和城鄉(xiāng)分割，發(fā)揮中心城市對農村經濟的帶動作用，但在實行分稅制的情況下，市級政府往往為了中心城市的發(fā)展，截留所轄縣的資金，造成城鄉(xiāng)差距越來越大。加上地級市的設立降低了行政效率等原因，省直管縣重新提上議事日程。

從全國范圍來看，省直管縣體制的推行可以劃分為三個階段：第一階段是財政省管縣改革的推行。浙江和海南兩省一直實行省直管縣的財政管理體制，2004年前后，湖北、河南、山東、安徽等省市也相繼推出省管縣的財政管理體制。推行省管縣的財政管理體制是省直管縣改革的第一步。第二階段是擴權強縣。在推行省管縣財政體制之后的3－5年左右的時間，各省相繼出臺政策，在不涉及行政區(qū)劃調整的情況下，將部分地級市的經濟管理權限和社會管理權限直接賦予縣和縣級市。第三步，全面試行省直管縣。2010年，中央機構編制委員會辦公室發(fā)出《關于開展省直管縣體制改革試點的通知》，指導各地依法進行省直管縣體制改革試點。河南、河北、遼寧等省出臺政策，賦予試點縣市與省轄市同樣的經濟社會管理權限。

湖北省位于我國中部地區(qū)，2014年，湖北GDP達到27367.04億元，在全國排名第18位，但湖北省的縣域經濟發(fā)展水平一直處于全國平均水平以下。2004年，在全國百強縣的評比中，湖北省76個縣無一入圍。這說明從縣域經濟發(fā)展來說，湖北省與浙江等省還有不小的差距。

2003年，湖北省委、省政府決定擴大大冶市、棗陽市、監(jiān)利縣等20個縣市的經濟和社會發(fā)展管理權限。2004年4月，湖北省委、省政府決定除恩施州下轄的8個縣市由于經濟發(fā)展狀況過于落后未實行省直管縣的體制外，其他52個縣市全部實行省直管縣財政體制。2005年和2006年又相繼擴大了22個縣市的經濟管理權限。但相對于河南等已經全面試行省直管縣的省份來說，湖北省在省管縣改革上有些滯后。

2.財政省管縣體制改革后湖北省縣域經濟績效分析。

（1）財政收入。財政收入是衡量一級政府收入能力的重要指標，也是衡量一個地區(qū)經濟發(fā)展狀況的重要標志。因此，本文選取財政收入作為視角之一來分析湖北省財政省管縣實施后對縣域經濟績效的影響。如圖1所示：

圖1 財政收入對比圖

圖片的數據來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014），縣級財政收入是綜合湖北省所轄直管縣的52個縣的數據而得來的。湖北省財政收入同樣是來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014）

在實施省管縣之前的2000－2004年期間，湖北省財政收入年均增長速度是11%，各縣財政收入年均增長速度也是10%；2005－2014年期間，湖北省財政收入年均增長速度是23%，而各縣財政收入年均增長速度是26%。由此可見，實施財政省管縣體制之后，湖北省直轄各縣的財政收入年均增長速度明顯快于湖北全省的平均水平。對此，比較合理的推論是：第一，實施財政省管縣體制之后，各縣與省級政府直接進行財政結算。由于減少了市一級的財政截留，湖北省各縣的財政收入有所增加。第二，實施財政省管縣體制后，湖北省所轄各縣擴大了經濟發(fā)展和社會管理權限 ，使得縣級政府有更強的動力發(fā)展經濟，縣域經濟狀況好轉，使得財政收入增加。

（2）地區(qū)生產總值。地區(qū)生產總值（GDP）是指一個國家（或地區(qū)）所有常住單位在一定時期內生產活動的最終成果，是衡量一個國家或地區(qū)總體經濟狀況的重要指標。

圖2 地區(qū)生產總值對比圖

圖片的數據來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014），各縣區(qū)生產總值是綜合湖北省所轄直管縣中52個縣數據而得來的。湖北省地區(qū)生產總值同樣來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2011）。

在實施省管縣之前的2000－2004年期間，湖北省GDP的年均增長速度是10%，各縣GDP年均增長速度是11%；在2005年－2014年期間，湖北省GDP年均增長速度是16%，湖北省所轄各縣GDP年均增長速度是18%。由此可見，在實施財政省管縣體制后，湖北省所轄各縣GDP的增長速度略快于湖北省評價水平。在經歷了財政省管縣、擴權強縣等一系列政策之后，湖北省所轄各縣的經濟發(fā)展和社會管理權限有較大增加?？h級政府在促進經濟發(fā)展方面有更多的空間，縣級政府可以根據各縣的具體狀況制定更為多樣化的政策。并且，在不向市政府繳納財政收入的情況下，各縣也就有了更加充足的動力去發(fā)展本區(qū)域的經濟。

（3）固定資產投資額。固定資產投資是以貨幣表現(xiàn)的建造和購置固定資產活動的工作量，它是反映固定資產投資規(guī)模、速度、比例關系和使用方向的綜合性指標。固定資產投資是社會固定資產再生產的主要手段，顯示了一個地區(qū)的經濟發(fā)展?jié)摿Α?/p>

圖3 固定資產投資對比圖

圖片的數據來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014），各縣區(qū)固定資產投資額是綜合湖北省所轄直管縣中52個縣數據而得來的。湖北省地區(qū)固定資產投資額同樣是來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014）。

從圖3可以發(fā)現(xiàn)，自2004年以來，湖北省全省和湖北省所轄各縣區(qū)的固定資產投資都經歷了一個快速增長的過程。在實施財政省管縣之前的2000－2004年，湖北省全省固定資產投資年均增長速度是13%，湖北省所轄各縣的固定資產投資年均增長速度是12%；但在實施財政省管縣之后的2005－2014年間，湖北省全省的固定資產投資年均增長速度是26%，而湖北省所轄各縣的固定資產投資年均增長速度是27%，略快于全省平均水平。說明縣域經濟在固定資產投資方面增長比較迅速。在實施財政省管縣之后，縣域經濟有所激活，民間資本投資增長較為迅速，加之省級政府更加注重縣域經濟的發(fā)展，也加大了基層地區(qū)道路、橋梁、灌溉等基礎設施建設，使得縣域的固定資產投資增速較快。

（4）第三產業(yè)發(fā)展。第三產業(yè)是一個地區(qū)經濟活力的重要標志。這些范圍較廣、分布零散的服務業(yè)的發(fā)展可以給一個地區(qū)的經濟發(fā)展注入活力，能夠有效地帶動該地區(qū)的就業(yè)和經濟發(fā)展。

圖4 第三產業(yè)發(fā)展比較

圖片的數據來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2014），各縣區(qū)第三產業(yè)總值是綜合湖北省所轄直管縣中52個縣數據而得來的。湖北省第三產業(yè)總值同樣來源于湖北統(tǒng)計年鑒（2000－2011）。

從圖4中可以看出，湖北省第三產業(yè)增長經歷了一個迅速發(fā)展的過程，而縣域經濟在第三產業(yè)方面則發(fā)展相對緩慢。在實施財政省管縣之前的2000－2004年期間，湖北省全省第三產業(yè)年均增長率是12%，湖北省所轄各縣第三產業(yè)年均增長率是11%；在實施財政省管縣之后的2005－2012年期間，湖北省全省第三產業(yè)的年均增長率是17%，而湖北省所轄各縣的第三產業(yè)年均增長率是13%，發(fā)展速度要明顯慢于全省平均水平。由此可以看出，在實施財政省管縣體制后，湖北省所轄各縣的第三產業(yè)發(fā)展速度明顯偏慢。這一方面可能是因為湖北省大部分縣的經濟基礎本來就比較薄弱，第三產業(yè)的發(fā)展條件不足。另一方面可能的原因是，實施財政省管縣體制之后，省級財政更多地對制造業(yè)、重工業(yè)等進行扶持，以建立地方的支柱產業(yè)，而對第三產業(yè)的扶持力度較小，導致各縣市區(qū)第三產業(yè)的發(fā)展速度不夠。

從以上的分析中我們可以得出以下幾點結論：

第一，實施財政省管縣體制之后，湖北省財政對各縣市區(qū)的扶持力度較之以前有所增大，固定資產投資的增長可以為未來的經濟發(fā)展奠定堅實的基礎，有利于未來湖北省各縣市區(qū)經濟的發(fā)展。

第二，根據產業(yè)經濟學的觀點，一個地區(qū)最先發(fā)展的是農業(yè)，當經濟發(fā)展到一定程度之后，制造業(yè)開始占主要比重，當經濟進一步深入發(fā)展的時候，第三產業(yè)才會逐步占據主要地位。由于湖北省所轄各縣經濟基礎薄弱，第二產業(yè)的發(fā)展尚不完備，很難跳過中間階段，而直接大力發(fā)展第三產業(yè)。因此，財政省管縣體制的實施并未對各縣市區(qū)第三產業(yè)的發(fā)展產生明顯積極的影響。

第三，湖北省所轄各縣的財政狀況有一定程度好轉，財政收入有所增加。但筆者查閱數據的過程中發(fā)現(xiàn)很多縣的財政支出要遠大于本縣的財政收入，中間的差額只能靠中央和省財政轉移支付來彌補，這說明湖北省所轄各縣的經濟狀況雖然較之于改革前有較大的改善，但還遠未達到財政自給的程度，財政省管縣體制對縣級財政的積極效果還不夠明顯。

三、完善湖北省財政省管縣體制的對策

1.培育支柱產業(yè)，通過支柱產業(yè)帶動其他產業(yè)的發(fā)展。支柱產業(yè)是一個地區(qū)經濟發(fā)展的重要支撐，它不僅能通過自身的發(fā)展為地區(qū)經濟發(fā)展創(chuàng)造更多的價值，而且還能帶動和輻射一個地區(qū)其他產業(yè)的發(fā)展。例如重工業(yè)的發(fā)展可以形成產業(yè)聚居區(qū)，帶動該地區(qū)餐飲、住宿、休閑娛樂等產業(yè)的發(fā)展，并且還能帶動交通運輸等基礎設施建設的發(fā)展，使經濟發(fā)展良性循環(huán)。因此，在實施財政省管縣體制后，湖北省政府和各縣級政府要根據當地實際情況，著力培養(yǎng)一些輻射作用強的支柱產業(yè)。

特別是在東部制造業(yè)往內地轉移的時候，湖北省可以加強與沿海各省的經濟合作，承接從沿海轉入內地的制造業(yè)，增強本地區(qū)的經濟實力。具體來說湖北省政府和各縣級政府應當做好以下幾點：第一，加強交通、通信等基礎設施建設，為承接制造業(yè)轉移提供良好的基礎條件。湖北省特別是所轄的部分縣市，經濟基礎較差，勞動力價格和土地租金都比較低，適合于東部地區(qū)制造業(yè)降低成本的需求。第二，對于原來一些有工業(yè)基礎的縣市，應當重振其工業(yè)經濟。在計劃經濟時代，湖北省的廣水、武穴等縣市，是有相當工業(yè)基礎的。但是隨著市場經濟的發(fā)展，這些工業(yè)由于不能很好適應市場需求而沒落，因此，應當根據現(xiàn)實的市場需求狀況，調整產業(yè)結構，提高制造業(yè)的質量，通過轉型來尋找出路。第三，發(fā)展特色產業(yè)。湖北的大別山革命老區(qū)有著豐富的紅色旅游資源，恩施自治州則有原始的自然風光以及苗族村寨等優(yōu)質旅游資源。這些地方應當通過交通等基礎設施的建設，著重發(fā)展旅游業(yè)，以此帶動經濟發(fā)展。

2.變“輸血”為“造血”，從根本上增強基層政府財政實力。從圖1中可以看出，實施省管縣體制之后，湖北省所轄各縣的財政收入增速是快于全省平均水平的，但各縣的財政支出依然大于其財政收入，縣級政府的財政還難以自給自足。實施省管縣的體制，最重要的目的就是發(fā)展縣域經濟，緩解基層財政困難，其中最重要的是變“輸血”為“造血”，從根本上解決縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難。

“輸血”是指省政府通過財政轉移支付來支持縣級政府的財政，但這種模式畢竟不能長久；縣級財政困難的解決，必須依靠自身經濟的發(fā)展，擴大稅收來源，增強稅收基礎，即“造血”。具體來說，在財政省管縣體制實施前期，湖北省政府可以通過財政資金的轉移支付來臨時緩解縣級政府財政困難，使其能夠將更多資金投入本地區(qū)的經濟發(fā)展。當縣域經濟取得一定發(fā)展后，縣級政府財政收入逐漸增多，這時候，省政府應當逐漸減少對縣級政府的財政轉移支付，鼓勵各縣級政府依靠自身的經濟發(fā)展來獲得更多的財政收入，增強縣級政府的財政自給能力。

3.提高固定資產投資的使用效率。固定資產投資是擴大再生產的重要手段，投入使用后的固定資產可以在未來的生產活動中發(fā)揮巨大作用，因此，固定資產投資展現(xiàn)了一個地區(qū)的經濟發(fā)展?jié)摿?，可以有效地推動地區(qū)經濟增長。

固定資產投資分為兩種：一種是民間投資，另一種是政府投資。在實施省管縣的財政體制之后，省級政府對縣級政府在基礎設施方面的投資是快速增加的。這其中問題根源可能在于縣域經濟民間投資增長速度緩慢。另外，由于市場經濟主體在經濟活動中有一定的盲目性。在經濟過熱的時候，由于資金比較充足，往往會加大固定資產投資力度，但這些投資所建設的項目卻缺乏科學嚴密論證，往往在經濟退潮之后，投資建設的項目卻被閑置，甚至荒廢，這導致固定資產投資質量效率不高。因此政府財政在擴大固定資產投資的時候，對投資的項目要進行充分、嚴謹的論證，同時通過合理的政策手段，引導民間投資。

4.加大對互聯(lián)網、農村金融等第三產業(yè)的支持力度。產業(yè)結構的優(yōu)化、經濟發(fā)展質量的提升，在某些情況下比單純的GDP的增長更為重要。諸如互聯(lián)網、金融等第三產業(yè)的發(fā)展不僅可以減少資源的消耗，還能提升資本的使用效率，為地區(qū)經濟的發(fā)展注入活力。因此，在省管縣的財政體制下，湖北省政府和各縣級政府在推動經濟發(fā)展之初就要注重產業(yè)結構的調整。

從上圖4中可以看出省管縣的財政體制在提升縣域經濟第三產業(yè)發(fā)展方面是最不明顯的。說明省級政府和縣級政府更多地將財政資金用在了工農業(yè)的發(fā)展上面，對互聯(lián)網、農村金融等第三產業(yè)的發(fā)展重視不夠。這反映了政府當前的政策還是比較片面地追求工業(yè)投資所直接帶來的GDP的提升，對于互聯(lián)網、農村金融等直接效益不明顯，但長期效益非常顯著的行業(yè)，政府重視程度不夠。因此，省級政府和各縣政府都需要優(yōu)化和調整原有的政策，在增加基礎設施投入的同時，也要拿出部分資金，支持互聯(lián)網、農村金融等第三產業(yè)的發(fā)展，以提高資金使用效率，優(yōu)化產業(yè)結構，提高經濟發(fā)展的質量。

［1］才國偉，張學志，鄧衛(wèi)廣.“省直管縣”改革會損害地級市的利益嗎？［J］.經濟研究，2011（7）：65－77.

［2］鄒慧燕，傅光明.推行省直管縣財政體制芻議——關于浙江、安徽、湖北的實證研究［J］.現(xiàn)代經濟探討，2006 （11）：53－57.

［3］賈康，白景明.縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新［J］.經濟研究，2002（2）：3－9.

［4］龐明禮，李永久，陳翻.“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎？［J］.中國行政管理，2009（7）：39－44.

［5］湯伶俐.我國縣級財政困難與省管縣財政體制研究［J］.經濟研究參考，2009（62）：54－59.