河北省高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀研究

張世敏，尹偉娜，于珍珍

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 審計(jì)處，河北 石家莊 050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 會計(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050061）

一、研究背景及調(diào)查概況

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，高等教育的發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了不小的飛躍，特別是自1999年國家出臺高等院校擴(kuò)招政策以來，我國高等院校在校生人數(shù)令人嘆為觀止，其規(guī)模之大，前所未有。然而伴隨著高校的合并浪潮以及持續(xù)不斷的擴(kuò)建過程，其產(chǎn)生的問題也是層出不窮。近些年來，工程、財(cái)務(wù)、招生、決策等方面成為了高校腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，作為非營利組織的高等院校為何會呈現(xiàn)出這一幕？其關(guān)鍵原因還是由于內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了掣肘。

為了全面了解高校內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及運(yùn)行情況，本課題組采用了問卷調(diào)查的研究方式。調(diào)查問卷的內(nèi)容來源于2014年1月1日開始執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。問卷調(diào)查的設(shè)計(jì)分別從風(fēng)險評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制三大方面入手，其中，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制又細(xì)分為預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收入業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等六個方向進(jìn)行考察，總共設(shè)置了32項(xiàng)選擇性題目。2014年5月至2014年10月間，課題組主要針對河北省高等院校中內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門的管理人員，發(fā)放問卷200份，收回有效問卷168份，回收率為84%。

從調(diào)查的總體狀況來看，河北省高等院校比較重視內(nèi)部控制建設(shè)，但在實(shí)施過程中還是存在諸多問題，其力度與廣度有待加強(qiáng)。

二、高校風(fēng)險評估現(xiàn)狀分析

高校風(fēng)險評估從本質(zhì)來說是高校這一特定主體對預(yù)期和非預(yù)期事項(xiàng)帶來的風(fēng)險進(jìn)行識別，并采取有效手段進(jìn)行預(yù)防的一種控制程序。因此，我們主要從“風(fēng)險評估”和“控制方法”兩處入手進(jìn)行現(xiàn)狀考察。

1.在風(fēng)險評估方面，我們從“風(fēng)險評估總體狀況”“單位層面風(fēng)險評估”以及“經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估”三處作為著眼點(diǎn)進(jìn)行分析。

首先，通過對河北省高?！笆欠駥?shí)施風(fēng)險評估”進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，僅有29.8%的高校建立了經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，對風(fēng)險進(jìn)行全面、客觀的評估；5.6%的高校雖然建立了風(fēng)險評估的機(jī)制，但只是在外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動或者管理要求等發(fā)生了重大變化時，才實(shí)施風(fēng)險管理，并未嚴(yán)格執(zhí)行定期風(fēng)險評估；64.6%的高校根本未建立風(fēng)險評估機(jī)制，這說明這些高校并沒有樹立起防范風(fēng)險的意識。在實(shí)施風(fēng)險評估機(jī)制的高校中只有5.7%的高校規(guī)定了風(fēng)險評估小組的組長為單位領(lǐng)導(dǎo)，其他的高校只是由財(cái)務(wù)部門組成了評估小組，評估結(jié)果也未形成書面報告提交領(lǐng)導(dǎo)班子。從這些數(shù)據(jù)可以看出，高等院校的領(lǐng)導(dǎo)不是特別重視內(nèi)部控制的建設(shè)。

其次，針對單位層面風(fēng)險評估的調(diào)查中，有88.6%的高校沒有建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，不能有效執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度；僅有3.5%的高校執(zhí)行了經(jīng)濟(jì)活動中決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離機(jī)制。上述比例之小，可以顯示出高等院校根本未在這些方面采取必要的措施，這在一定程度上也是由于我國高校的“行政勢力”之強(qiáng)大所致。

最后，針對高校進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估調(diào)查顯示，預(yù)算管理和收支管理仍舊是高校主要關(guān)注的風(fēng)險點(diǎn)，而高校并未在政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等這些方面進(jìn)行全面風(fēng)險評估。

2.從控制方法實(shí)施情況來看，79%的高校嚴(yán)格執(zhí)行不相容職務(wù)分離，55.2%執(zhí)行了歸口管理，88.9%執(zhí)行預(yù)算控制，66.9%的高校加強(qiáng)了財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，對于控制方法還需進(jìn)一步完善。

通過對照2014年1月1日開始執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定的風(fēng)險評估機(jī)制設(shè)置及相應(yīng)控制方法，可以看出，有很大比例的高校并未將實(shí)施定期風(fēng)險評估作為當(dāng)務(wù)之急，風(fēng)險意識普遍淡漠。半數(shù)以上的高校即便執(zhí)行了相應(yīng)的控制措施，但尚不徹底。因此，高校應(yīng)增強(qiáng)危機(jī)意識，將完善風(fēng)險評估和防控作為完善內(nèi)部控制的關(guān)鍵一步。

三、單位層面內(nèi)部控制

在當(dāng)前形勢下，高等院校在社會發(fā)展中的重要地位日益凸顯，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)已是大勢所趨。其中，內(nèi)部結(jié)構(gòu)及崗位設(shè)置可稱得上為內(nèi)控的“骨架”，高校在這些方面的做法是否符合具體規(guī)定呢？我們對此進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

表1 單位層面內(nèi)部控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

從調(diào)查結(jié)果可以看出，高校內(nèi)部控制執(zhí)行情況不容樂觀。其中，只有35.1%的高校單獨(dú)設(shè)置了內(nèi)部控制職能部門并嚴(yán)格按要求執(zhí)行，也就是說剩余的64.9%未執(zhí)行或者執(zhí)行不徹底。此現(xiàn)象充分說明高校對內(nèi)部控制程序設(shè)置的關(guān)注嚴(yán)重缺失。由于相當(dāng)多的高校領(lǐng)導(dǎo)、教師更多地關(guān)注科研成果，教學(xué)質(zhì)量，從而忽視了內(nèi)控管理的重要性。對于“單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離”這項(xiàng)措施只有3.5%的高校嚴(yán)格執(zhí)行，這也體現(xiàn)了高校對于不相容職務(wù)相互分離制度的不徹底性，也將嚴(yán)重妨礙高校內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。針對“內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員具備與崗位相適應(yīng)的資格和能力”和“單位按國家統(tǒng)一會計(jì)制度及時進(jìn)行賬務(wù)處理、編制財(cái)務(wù)會計(jì)報告”這兩項(xiàng)，河北省高校已幾乎基本執(zhí)行。對于“歸口管理”的執(zhí)行也是良莠不齊，幾乎有半數(shù)的高校人員未嚴(yán)格做到各司其職，這也主要是由于高校的行政權(quán)力過于強(qiáng)大，導(dǎo)致各部門的獨(dú)立性不強(qiáng)，內(nèi)部控制形同虛設(shè)。綜合上述調(diào)查結(jié)果，河北省高校在單位層面的內(nèi)控措施并不理想，各高校應(yīng)使各層級意識到建立并執(zhí)行內(nèi)部控制對于高校發(fā)展的重要性，將管理模式扁平化，加強(qiáng)應(yīng)有的監(jiān)督與制約。

四、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制

預(yù)算是高校根據(jù)自身狀況及發(fā)展目標(biāo)編制的年度收支計(jì)劃，科學(xué)合理的預(yù)算有利于教育資源的整合，對高校的發(fā)展具有重要意義。鑒于此，我們對高校預(yù)算機(jī)制的設(shè)置與執(zhí)行進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。從整體來看，符合預(yù)算控制規(guī)定的高校只達(dá)半數(shù)，執(zhí)行力度仍待加強(qiáng)。具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

表2 預(yù)算業(yè)務(wù)控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

由表2列示情況，我們可以了解到46.6%的高校未實(shí)行預(yù)算部門與執(zhí)行部門相互分離，這從另一個角度可以看出高校不相容制度相互分離的措施貫徹的很不到位。對于是否建立健全預(yù)算管理機(jī)制，只有54.5%的高校制定了相關(guān)方案，可以進(jìn)一步體現(xiàn)出預(yù)算管理在高校內(nèi)部控制中還處于薄弱環(huán)節(jié)，多數(shù)高校仍未意識到預(yù)算在防范風(fēng)險中的重要地位。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，僅有15.1%的高校建立了預(yù)算評價指標(biāo)，并實(shí)施了控制，也就是說在建立了預(yù)算管理機(jī)制的高校中（54.5%），只有不到1/3執(zhí)行了該項(xiàng)措施，這在一定程度上表明高校的預(yù)算管理只是做了表面功夫而并沒有給高校內(nèi)控管理提供實(shí)質(zhì)性指引。最后一項(xiàng)是關(guān)于是否建立完整的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，在這個86.6%的比例中只有29%的高校認(rèn)為自己建立的辦法已達(dá)完善，剩余的71%的高校認(rèn)為尚有待改進(jìn)。由于科研經(jīng)費(fèi)管理的辦法不規(guī)范才會導(dǎo)致相應(yīng)的資金擠占，違規(guī)操作的行為產(chǎn)生。河北省高校應(yīng)準(zhǔn)確把握新出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，將預(yù)算編制做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

（二）收入業(yè)務(wù)控制

資金流作為高校經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行的“血液”，是高校生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。故加強(qiáng)收入、支出的審批力度，將此項(xiàng)業(yè)務(wù)做到合法合規(guī)對于高?；顒拥拈_展具有舉足輕重的作用。由此，本課題組對河北省高校收入業(yè)務(wù)控制的執(zhí)行情況做了相關(guān)調(diào)查。從被調(diào)查者的反饋來看，還有近四成的高校在該部分的做法尚不符合規(guī)定。具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。

表3 收入業(yè)務(wù)控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

從表3中可以看出，對于第一項(xiàng)不相容崗位相互分離的規(guī)定，有67.8%的高校符合要求，也就是說大部分單位合理設(shè)置了崗位并明確了相關(guān)崗位職責(zé)，但還需加大力度，將此項(xiàng)措施貫徹徹底。第二項(xiàng)是考察高校對于票據(jù)管理的執(zhí)行力，其中87.6%的高校嚴(yán)格遵守了票據(jù)法的相關(guān)規(guī)定，此項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做的相對到位。第三項(xiàng)是關(guān)于支出內(nèi)部管理制度的設(shè)置問題，有78.9%的高校明確了支出報銷流程，按照規(guī)定辦理了支出事項(xiàng)，說明存在相當(dāng)比重的高校重視支出管理機(jī)制。第四、五、六項(xiàng)我們分別從越權(quán)審批、單據(jù)來源以及公務(wù)卡結(jié)算方面來考察高校支出業(yè)務(wù)控制的執(zhí)行情況，從整體來看，有半數(shù)以上高校的執(zhí)行合法合規(guī)，但還是存在小比例的高校違規(guī)操作，因此，加強(qiáng)各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限顯得尤為重要。最后一項(xiàng)是分析高校面臨的債務(wù)風(fēng)險，我國從1999年以來的擴(kuò)招高潮以及合并浪潮使得高校開始進(jìn)入貸款峰期。許多高校收取的學(xué)費(fèi)除維持正常的教學(xué)活動外，其償債能力嚴(yán)重缺失，有21.3%高校沒有建立健全債務(wù)內(nèi)部管理制度，說明還存在相當(dāng)多的高校由于“享受”慣了之前政府買單的“關(guān)照”，而忽視了對外舉債的風(fēng)險。

（三）政府采購業(yè)務(wù)控制

與西方國家相比，我國高校引入政府采購較晚，故在執(zhí)行程序中存在著諸多不完善之處，通過調(diào)查結(jié)果，分析目前高校政府采購存在的現(xiàn)狀，對于完善高校內(nèi)部控制具有針對性防治作用。

圖1 高校政府采購存在的問題

如圖1調(diào)查結(jié)果所示，可以看出目前高校在政府采購方面存在的一些問題：首先，有19.6%的高校人員認(rèn)為政府采購預(yù)算與執(zhí)行相差甚大。這很大程度上是由于政府采購的物品品種繁雜，需要提前半年甚至一年的時間提交詳細(xì)的采購預(yù)算計(jì)劃，而諸如儀器、設(shè)備之類的資產(chǎn)，隨著技術(shù)的不斷提高，更新?lián)Q代的速度非?？?，其成本也會相應(yīng)降低，又因?yàn)榫幹茣r間早、跨度長、市場環(huán)境的不斷變化導(dǎo)致了預(yù)算與執(zhí)行的差距；其次，有26.1%的高校人員認(rèn)為采購人員的素質(zhì)有待提高。高校采購部門的人員往往是內(nèi)部調(diào)整，缺乏招投標(biāo)的專業(yè)知識以及相關(guān)合同法等相關(guān)法律知識，也不能準(zhǔn)確把握供求市場的發(fā)展趨勢，總之缺乏一定的勝任能力。再次，有34.4%的高校人員認(rèn)為政府采購周期長。據(jù)調(diào)查，如果高校政府采購按照規(guī)定的程序一步步執(zhí)行，時間一般在兩至三個月。由于近些年高校擴(kuò)招的模式，對于各類教學(xué)設(shè)施的需求量不斷增加，而長時間的采購不能保證教學(xué)活動的正常進(jìn)行，因此導(dǎo)致很大比例的高校并不傾向于政府采購。最后，有19.9%的高校人員認(rèn)為高校政府采購監(jiān)督機(jī)制不健全。任何活動執(zhí)行，如果監(jiān)督不力，便會使違規(guī)操作的幾率上升。政府采購一般具有金額重大、行政權(quán)力過多干預(yù)的特點(diǎn)，這里往往暗生出商業(yè)賄賂以及舞弊活動?？傊_立事前、事中、事后的動態(tài)監(jiān)督機(jī)制非常有必要，這樣才可保障高校采購活動的順利進(jìn)行。

（四）資產(chǎn)控制

資產(chǎn)管理工作的有效進(jìn)行是資金得到高效運(yùn)用的關(guān)鍵。本課題組根據(jù)2014年執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，對河北省高校資產(chǎn)管理情況做了詳細(xì)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理這個環(huán)節(jié)并未在高校得到良好的開展。目前對于高校資產(chǎn)管理現(xiàn)狀主要存在著資產(chǎn)歸屬不清、管理意識淡漠、使用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象（見表4）。

首先，在對是否執(zhí)行資產(chǎn)分類管理的調(diào)查中，未明確表示執(zhí)行的高校有近三成，可以看出，還存在相當(dāng)多的學(xué)校沒有意識到保護(hù)資產(chǎn)安全的重要性；其次，在對國有資產(chǎn)管理的分析中可以得知，高校的國有資產(chǎn)包括國家撥付給學(xué)校的資產(chǎn)，高校按照國家規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，主要形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資。這其中主要存在以下問題：第一，由于高校的國有資產(chǎn)大多由資產(chǎn)管理部門、圖書館、各院系、后勤部門多頭管理，產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)利分散，從而造成了一些無法避免的缺陷；第二，由于我國高校長期以來實(shí)行財(cái)政撥款，使得人們形成了一種不講效益、不計(jì)成本的觀念，導(dǎo)致了資產(chǎn)使用效率較低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；第三，在院系整合或者學(xué)校購并的過程中對國有資產(chǎn)處置時，對其估價缺乏客觀性，極易造成資產(chǎn)流失?？傊?，目前高校的管理制度存在一種華而不實(shí)的現(xiàn)象，建立一套操作性強(qiáng)的規(guī)范已不容遲緩。

表4 資產(chǎn)控制調(diào)查結(jié)果單位：%

（五）建設(shè)項(xiàng)目控制

伴隨著擴(kuò)招趨勢，高校的擴(kuò)建也是一觸即發(fā)。為搶奪生源，各個高校都在拼高樓，拼“豪華門”。無疑，基本建設(shè)項(xiàng)目成為了高?！案瘮￠T”的根源地之一。那么，目前高?；窘ㄔO(shè)究竟呈現(xiàn)出了哪些問題呢？為清晰的描述調(diào)查結(jié)果，本課題組將問卷匯總，如圖2所示。

圖2 建設(shè)項(xiàng)目問題圖示

根據(jù)2014年執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，我們設(shè)置了一些選項(xiàng)來考察目前高校在基本建設(shè)方面出現(xiàn)的問題，主要漏洞如圖2所示：第一，針對崗位職責(zé)權(quán)限不明晰這一問題，從另一個角度來看還是由于這方面的內(nèi)部控制設(shè)置的失效，大多數(shù)基建項(xiàng)目是由上面安排任務(wù)，下面安排1～2人去執(zhí)行招標(biāo)、申領(lǐng)開工許可、簽訂施工合同等事項(xiàng)，雖然這樣節(jié)省了人力、物力，但非常容易出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。第二，關(guān)于招投標(biāo)制度，高?；?xiàng)目往往是領(lǐng)導(dǎo)拍板，個人決策，大多數(shù)是內(nèi)定，而這些領(lǐng)導(dǎo)雖然在學(xué)術(shù)領(lǐng)域深有見地，但在招投標(biāo)方面確實(shí)缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，從而會出現(xiàn)需要進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，或者進(jìn)行假招標(biāo)，從中收受好處。第三，關(guān)于?？顚Ｓ玫膯栴}，目前存在相當(dāng)比例的高校在基建項(xiàng)目方面未按照審批單位下達(dá)的投資計(jì)劃和預(yù)算對建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ?，截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金的情況屢見不鮮。高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門的獨(dú)立性，準(zhǔn)確按照建設(shè)進(jìn)度，辦理價款結(jié)算，進(jìn)行支付審核。第四，針對出現(xiàn)的竣工結(jié)算問題。有些高校對于建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)投入使用，但卻遲遲不辦理竣工決算手續(xù)，這不僅僅是一個關(guān)于建設(shè)移交手續(xù)的問題，而且是影響高校投資收益的突出問題之一，由于未及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，也會影響到高校資產(chǎn)管理。

（六）合同控制

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動范圍也在不斷延伸，這些經(jīng)濟(jì)活動涉及到多種多樣的合同類型。然而，從我們對合同管理的調(diào)查結(jié)果來看，絕大多數(shù)高校并未意識到合同中隱含的潛在風(fēng)險，缺乏對合同的統(tǒng)一規(guī)范管理。具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表5所示。

表5 合同控制調(diào)查結(jié)果

由表5所示，我們可以明顯看出合同管理并未引起高校足夠重視。這首先表現(xiàn)在只有21.8%的高校建立并執(zhí)行了合同內(nèi)部管理制度，仍存在28.4%的高校存在違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同；對于歸口管理也只是有21.8%的高校執(zhí)行比例，大多數(shù)的高校對于合同的管理還是屬于多頭管理，各自管理自己主管的部分，比如政府采購部門管理政府采購的相關(guān)合同、基建部門管理基建合同等，并未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對院校合同進(jìn)行整合、管理。其次，是針對合同履行監(jiān)督審查制度問題，只有9.4%的高校執(zhí)行了相應(yīng)的程序，可見高校把合同監(jiān)督機(jī)制做成了“面子工程”，并沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。

結(jié)語

根據(jù)河北省高等院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的結(jié)果顯示，對于國家規(guī)定的內(nèi)部控制相關(guān)條文的執(zhí)行情況從整體來說不容樂觀，還存在相當(dāng)多的高校設(shè)計(jì)的內(nèi)控機(jī)制可謂是形同虛設(shè)。雖有部分院校雖然執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定，但不夠徹底，屬于基本落實(shí)，還存在一些漏洞?？傊殡S著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校也相應(yīng)的面臨著各種風(fēng)險，只有完善相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制并增強(qiáng)執(zhí)行力度，才能保證高?；顒咏】涤行虻拈_展。

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