城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式比較及其運(yùn)作探討

摘要：隨著城市化步伐的不斷加快，城市對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大，土地作為一種稀缺性資源，變得非常緊俏。文章對(duì)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式進(jìn)行了對(duì)比，分析了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備操作中存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：城市土地；土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式；上海模式；杭州模式；南通模式 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文章編號(hào)：1009-2374（2015）11-0005-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.11.003

城市化的進(jìn)程中土地供需之間出現(xiàn)了矛盾關(guān)系，優(yōu)化城市土地供給結(jié)構(gòu)，合理控制供給模式，保證土地資源的可持續(xù)利用已成為國(guó)家發(fā)展中面臨的重大問(wèn)題。

1 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式比較

1.1 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的上海模式

上海是我國(guó)最早建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的城市，在此之后，眾多城市紛紛效仿。上海的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式以市場(chǎng)為主導(dǎo)。上海的土地發(fā)展中心以市政府的要求和自身的收購(gòu)計(jì)劃為前提，通過(guò)和收購(gòu)方的溝通協(xié)商，明確地價(jià)并約定土地收益的比例分成，并由上海市土地發(fā)展中心支付收購(gòu)金，按照規(guī)定辦理土地過(guò)戶。在這種模式之下，政府對(duì)政府規(guī)定的收購(gòu)范圍內(nèi)的土地不具有強(qiáng)制性，土地的收購(gòu)成功與否完全依托于土地發(fā)展中心與土地原用單位的協(xié)商，決定權(quán)在于原土地使用單位。而且土地發(fā)展中心是否擁有充足的運(yùn)作資金也成為土地收購(gòu)的困難點(diǎn)。因此，在上海模式下，政府難以對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行絕對(duì)性控制。但是，由于此種模式以市場(chǎng)為導(dǎo)向，因此，上海模式注重保護(hù)土地權(quán)利人的利益，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與其他政府部門(mén)之間的職權(quán)也處于法律的框架之內(nèi)，土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)的職能相對(duì)而言較為明確。

1.2 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的杭州模式

杭州的土地收購(gòu)儲(chǔ)備以政府為主導(dǎo)。杭州市政府將杭州市區(qū)范圍內(nèi)所有需要盤(pán)活的土地納入土地儲(chǔ)備體系之內(nèi)。因此，杭州市政府可以對(duì)城市土地的收購(gòu)和儲(chǔ)備進(jìn)行壟斷，由土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)或者招標(biāo)的形式，將土地向市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的出讓。另外，杭州土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)實(shí)行分層管理的組織模式。杭州模式，政府掌控著土地的供應(yīng)，政府實(shí)行統(tǒng)一的收購(gòu)，能夠有效地對(duì)分散的土地資源進(jìn)行整合。然而，在這種土地資源的高度控制之下，土地權(quán)利人的權(quán)利非常小，土地權(quán)利人無(wú)法合法地轉(zhuǎn)讓土地，這不利于保障土地權(quán)利人的利益。另外，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府土地收益，容易導(dǎo)致土地價(jià)格的快速上漲。

1.3 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的南通模式

南通的土地收購(gòu)模式實(shí)行的是政府市場(chǎng)混合型模式。在南通模式下，將市場(chǎng)運(yùn)用、政府指導(dǎo)與土地資源管理進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，運(yùn)作模式采用與政府主導(dǎo)模式相類(lèi)似的形式。在此種模式之下，政府規(guī)定了儲(chǔ)備地的范圍，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是國(guó)有土地資產(chǎn)的代表，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可向原用地單位進(jìn)行收購(gòu)，支付土地收購(gòu)的補(bǔ)償費(fèi)用，取得土地的使用權(quán)。南通模式通過(guò)明文規(guī)定土地儲(chǔ)備的范圍，通過(guò)土地投資中心將交易的土地提供給市場(chǎng)，使其具有了一定的強(qiáng)制性。然而，南通模式在實(shí)際運(yùn)作中容易出現(xiàn)職能不明的現(xiàn)象，政府的行政職能與土地所有權(quán)職能之間容易出現(xiàn)混亂，不利于土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)行。

2 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1 土地收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵界定不清

土地的收購(gòu)價(jià)是城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制中的關(guān)鍵點(diǎn)，也是機(jī)制運(yùn)行中的爭(zhēng)議點(diǎn)。就地價(jià)而言，可分為目前狀態(tài)下的用途價(jià)格和將來(lái)規(guī)劃下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，在進(jìn)行土地收購(gòu)的時(shí)候，使用哪種狀態(tài)下的價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)成為收購(gòu)方和被購(gòu)方之間的爭(zhēng)議點(diǎn)。目前，對(duì)于土地收購(gòu)價(jià)的性質(zhì)定位存在補(bǔ)償性質(zhì)、市場(chǎng)性質(zhì)、開(kāi)發(fā)成本性質(zhì)三種做法。補(bǔ)償性質(zhì)的收購(gòu)價(jià)將土地收購(gòu)價(jià)確定為土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用，在許多地方的政策中使用的“土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用”的說(shuō)法。具有市場(chǎng)性質(zhì)土地收購(gòu)價(jià)格，要求地價(jià)要低于正常的市場(chǎng)價(jià)格，這種方法可以避免被收購(gòu)方哄抬地價(jià)，有利于保證收購(gòu)方的利益。具有開(kāi)發(fā)成本性質(zhì)的地價(jià)將收購(gòu)價(jià)格與被收購(gòu)的土地的開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行關(guān)聯(lián)，收購(gòu)價(jià)格應(yīng)該根據(jù)開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行指定。三種性質(zhì)的收購(gòu)價(jià)，在實(shí)行中應(yīng)使用何種為佳呢？根據(jù)實(shí)現(xiàn)條件進(jìn)行合理的選擇是最為有效的方式。

2.2 收購(gòu)資金緊張，融資渠道單一

各城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)擁有的資金是影響土地收購(gòu)儲(chǔ)備的核心因素。目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備融資渠道比較單一，主要是利用銀行抵押的方式，上海市土地發(fā)展中心收購(gòu)資金的60%是由銀行貸款提供的，這使得銀行面臨較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。由此土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的融資渠道單一可見(jiàn)一斑。從現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展角度來(lái)看，單一的融資渠道是造成企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難的重要因素。因此，單一的融資渠道對(duì)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)行非常不利，也不利于銀行的發(fā)展。另外，由于土地開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備周期的影響，城市土地收購(gòu)?fù)度胭Y金的回收是不確定，資金難以在短期進(jìn)行回籠，流動(dòng)的資金的降低極大地增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，不利于城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備可持續(xù)健康運(yùn)作。

3 構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式

我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地歸國(guó)家所有，實(shí)行政府為主導(dǎo)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式有利于國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。同時(shí)，現(xiàn)行的土地制度中的缺陷是由于政府宏觀調(diào)控不當(dāng)造成的，政府不能對(duì)土地的一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷，是造成供需關(guān)系矛盾的關(guān)鍵。所以政府主導(dǎo)型的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式是較為符合我國(guó)國(guó)情的。下面就構(gòu)建有效的以政府為主導(dǎo)的土地收購(gòu)模式策略進(jìn)行說(shuō)明。

3.1 完善法律法規(guī)實(shí)施有效的法律保障

城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中涉及多方面的利益，為了保證各方的利益，規(guī)范市場(chǎng)，保證政府對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控的合法性，立法部門(mén)必須制定一系列的相關(guān)法律。因?yàn)?，如果沒(méi)有法律依據(jù)，政府在土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中會(huì)受到諸多方面的質(zhì)疑，導(dǎo)致收購(gòu)活動(dòng)難以付諸行動(dòng)。通過(guò)立法保護(hù)政府對(duì)土地的優(yōu)先征用權(quán)，能夠使政府對(duì)分散的土地資源進(jìn)行有效的集中。

3.2 建立委托代理機(jī)制

城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金運(yùn)作應(yīng)該借鑒現(xiàn)代企業(yè)的財(cái)務(wù)管理模式，建立委托代理機(jī)制，即土地儲(chǔ)備部門(mén)是受政府委托，其工作內(nèi)容需要在政府委托的范圍之內(nèi)執(zhí)行。建立委托代理機(jī)制的原則必須要明確相關(guān)的原則，明確委托機(jī)構(gòu)和政府之間的分工和利益分配。同時(shí)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)基金。

3.3 建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制

在城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)作過(guò)程中，建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)收購(gòu)、儲(chǔ)備工作中的監(jiān)督，有利于實(shí)現(xiàn)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的目的。上級(jí)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，建立房產(chǎn)、規(guī)劃、土地、建設(shè)等多部門(mén)聯(lián)合的監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備以及出讓的流程進(jìn)行監(jiān)督，指導(dǎo)土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)的運(yùn)行。讓公眾積極參與到監(jiān)督過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)制度，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公布土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓以及開(kāi)發(fā)的相關(guān)資料，同時(shí)建立舉報(bào)投訴通道。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)人口眾多，土地資源有限，在城市化進(jìn)程不斷加快的當(dāng)下，進(jìn)行城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備具有很重要的意義。三種城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式各有優(yōu)缺，基于我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，以政府為主導(dǎo)的模式較為可行，在構(gòu)建政府為主導(dǎo)的模式時(shí)，要完善法律法規(guī)，建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制，才能保證城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備可持續(xù)的健康運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：鐘力（1979-），女，河北秦皇島人，秦皇島市土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心工程師，研究方向：土地收購(gòu)儲(chǔ)備、檔案管理等。

（責(zé)任編輯：周 瓊）