破解農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法難題

破解農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法難題

劉永龍

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

摘要：加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化是“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要議題，此舉措推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，但也對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題提出了新的挑戰(zhàn)。本文從農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法入手，探討了目前執(zhí)法存在的問(wèn)題，初步提出了應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；環(huán)境污染；執(zhí)法

一、農(nóng)村環(huán)境污染來(lái)源

農(nóng)村環(huán)境污染是指人類特別是農(nóng)村居民在生產(chǎn)和生活活動(dòng)中，向農(nóng)村環(huán)境排入了超過(guò)其自凈能力的物質(zhì)或能量，使得農(nóng)村環(huán)境的物理、生物等性質(zhì)發(fā)生變異，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降，危害了農(nóng)村居民正常生活和發(fā)展的條件。[1]農(nóng)村的生產(chǎn)生活與城市相比對(duì)自然環(huán)境的依賴性更大，農(nóng)村環(huán)境污染不僅關(guān)系農(nóng)民的身體健康更關(guān)系農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)國(guó)家和社會(huì)也開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，但是由于歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)種種因素我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染依然日益嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境污染主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）外部污染源的入侵轉(zhuǎn)移

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)業(yè)梯級(jí)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整，大量的工業(yè)園區(qū)被迫轉(zhuǎn)移到郊區(qū)甚至農(nóng)村，將那些被城市所淘汰的環(huán)境污染大、產(chǎn)業(yè)耗能高的企業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，這些企業(yè)工藝落后、科技含量低、經(jīng)濟(jì)效益低、監(jiān)管難度大，環(huán)境污染大。同時(shí)隨著城鎮(zhèn)化加速發(fā)展城市人口大幅度增加，大量的生活垃圾直接被轉(zhuǎn)移到人口相對(duì)較少的農(nóng)村，使農(nóng)村環(huán)境江河日下。

（二）內(nèi)源污染

不合理的使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜以及焚燒秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的污染。化肥在使用過(guò)程中約有70%殘留于環(huán)境中,造成污染。同時(shí)，隨著農(nóng)作物害蟲(chóng)抗藥性的增強(qiáng)，農(nóng)藥使用量每年仍以10%的速度遞增,而其利用率低于30%，70%以上的農(nóng)藥散失于環(huán)境之中，大部分農(nóng)藥殘留在土壤、水體和大氣中。[2]此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用塑料薄膜，農(nóng)膜中的有害物質(zhì)的分解會(huì)對(duì)土壤造成污染。大量的秸稈沒(méi)有加以充分利用而被直接焚燒，造成大氣污染。大規(guī)模的專業(yè)化養(yǎng)殖，產(chǎn)生的污水糞便大幅度增加，大大超出了環(huán)境的自凈能力，這些含有大量病菌的污水糞便直接排放導(dǎo)致土壤污染，排入河流還造成水體的污染。

二、農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法困境形成的原因

（一）社會(huì)體制的缺陷

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是以“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門(mén)、多層次的執(zhí)法管理體制，即在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，在省、市級(jí)政府建立環(huán)境專門(mén)機(jī)構(gòu)。[3]環(huán)保機(jī)構(gòu)隸屬于地方人民政府，多數(shù)環(huán)保部門(mén)受制于地方財(cái)政，在地方政府的鉗制下，使得執(zhí)法不力。此外由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，我國(guó)的環(huán)保監(jiān)管也是以城市為中心的，廣大農(nóng)村地區(qū),環(huán)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)一直處于滯后狀態(tài)。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察工作基本上處于空白狀態(tài),縣級(jí)環(huán)保部門(mén)較少在其所轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。[4]

農(nóng)村地區(qū)的復(fù)雜性往往是需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，但是由于各部門(mén)職能會(huì)出現(xiàn)交叉和空白，各部門(mén)為了部門(mén)利益相互扯皮，關(guān)鍵時(shí)刻互相推諉責(zé)任，形成惡劣的部門(mén)保護(hù)主義，最終造成執(zhí)法混亂。

2.地方阻礙。地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)兩重責(zé)任，現(xiàn)階段許多地方政府把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為評(píng)判一個(gè)政府是否合格的重要標(biāo)準(zhǔn)很少把生態(tài)建設(shè)納入該體制，“一些地方政府盲目擴(kuò)大投資，上項(xiàng)目、鋪攤子，對(duì)污染企業(yè)一路綠燈?！薄捌髽I(yè)與地方政府互為倚重，企業(yè)為地方政府帶來(lái)財(cái)政收入，地方為企業(yè)撐起保護(hù)傘?！盵5]為了完成招商引資的任務(wù)，在任期內(nèi)搞好政績(jī)，地方政府簡(jiǎn)化審批手續(xù)，并未嚴(yán)格把關(guān)，企業(yè)也是在政府的庇護(hù)下先斬后奏，無(wú)視環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，在保護(hù)傘的庇護(hù)下倉(cāng)促上馬。相關(guān)環(huán)保部門(mén)檢驗(yàn)查處時(shí)，有的地方政府應(yīng)企業(yè)的要求，勒令環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)收回已經(jīng)下達(dá)的處罰決定，是執(zhí)法決定成為一紙空文。[6]此外由于這些企業(yè)大都承擔(dān)解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民農(nóng)閑時(shí)就業(yè)的重任，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了能繼續(xù)在企業(yè)上班，就集體阻擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法，甚至發(fā)生群體性事件。

（二）執(zhí)法經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

基層環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)緊張，特別在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯，2013年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部計(jì)劃用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的支出是470萬(wàn)元，而國(guó)家環(huán)境保護(hù)部總的計(jì)劃支出399，092.39萬(wàn)元，更重要的是這區(qū)區(qū)700萬(wàn)主要用于承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件查辦，協(xié)調(diào)處理跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛，進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)等工作。[7]這樣導(dǎo)致基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)資金不到位，無(wú)法更新相關(guān)設(shè)備使執(zhí)法的效果大大降低。據(jù)中國(guó)環(huán)境報(bào)消息，廣元市環(huán)保局監(jiān)測(cè)站被四川省環(huán)保局列為2005年最后一批達(dá)標(biāo)驗(yàn)收的二級(jí)站。目前檢測(cè)設(shè)備嚴(yán)重不足，必須的12類監(jiān)測(cè)設(shè)備大部分缺少，共需資金380萬(wàn)左右。[8]由于資金不到位缺乏必要的監(jiān)測(cè)手段，只能降低檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)監(jiān)測(cè)不到位。

（三）法制不健全

1.立法失之偏頗。我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)法域是以《環(huán)境保

護(hù)法》為主輔以《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《固體廢棄物防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等其他法律法規(guī)及行政規(guī)章。但是這些法律規(guī)定的比較原則化，比較較籠統(tǒng)，這突出表現(xiàn)在有關(guān)環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定上，僅指出違反環(huán)境法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,法律責(zé)任規(guī)定缺乏操作性，而且大多數(shù)的規(guī)定沒(méi)有設(shè)定法律責(zé)任。設(shè)定了法律責(zé)任的條款也缺少明確具體的規(guī)定。[9]涉及農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的法律法規(guī)非常少，特別是有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染方面的法律更是幾乎沒(méi)有。全國(guó)到目前為止還沒(méi)有一個(gè)專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律，即使“在某些相關(guān)的環(huán)境保護(hù)的法律中有關(guān)農(nóng)村環(huán)境的一些條文規(guī)定，也是原則性和很不完整的，分散而不適用，還沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)完善的防治農(nóng)村環(huán)境污染、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)體系”。[10]

2.執(zhí)法人員素質(zhì)不高。首先專業(yè)素質(zhì)不高，作為環(huán)境執(zhí)法人員不僅要有專業(yè)的環(huán)保知識(shí)，還要具備全面的法律知識(shí)。但是在基層，環(huán)保人員的專業(yè)素質(zhì)低下，難以勝任農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。據(jù)調(diào)查顯示，縣一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員文化素質(zhì)不高，很少有大學(xué)本科學(xué)歷，一些城鎮(zhèn)設(shè)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員甚至包括社會(huì)上的閑雜人員，根本談不上專業(yè)素質(zhì)。[11]其次執(zhí)法人員不夠清廉，接受地方企業(yè)的小恩小惠，或?yàn)榈胤絼?shì)力左右，假公濟(jì)私以權(quán)壓法、一言代法、以權(quán)謀私，不能做到秉公執(zhí)法，無(wú)視廣大人民群眾的權(quán)益，對(duì)惡人惡事不管不問(wèn)。

三、農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法的出路

（一）完善環(huán)境監(jiān)管體制

第一應(yīng)該建立從中央到地方垂直管理的專門(mén)部門(mén)，可以考慮由國(guó)家環(huán)?？偩纸y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理，具體的執(zhí)法有地方基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)行，并受上級(jí)環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理監(jiān)督，而不是隸屬于同級(jí)人民政府，地方政府輔助環(huán)保部門(mén)開(kāi)展工作，這樣可以避免地方政府的行政干預(yù)與部門(mén)保護(hù)，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效力。

第二完善政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)管型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，承擔(dān)起對(duì)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。要考慮老百姓的生存生活發(fā)展權(quán)，在幫助農(nóng)民朋友增加經(jīng)濟(jì)收入改善生活質(zhì)量的同時(shí)，更加關(guān)注子孫后代的發(fā)展，更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)。幫助農(nóng)民維護(hù)環(huán)境權(quán)益，加大法制宣傳，提高農(nóng)村的法制意識(shí)。

第三加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)，重視基層管理。近些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，對(duì)我國(guó)的基層環(huán)境管理工作來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在內(nèi)部設(shè)立專職的或者兼職的環(huán)境保護(hù)助理對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督和檢查，強(qiáng)化依法監(jiān)督和服務(wù)的職能。

第四健全環(huán)境保護(hù)跨部門(mén)以及中央與地方的協(xié)調(diào)制。環(huán)境保護(hù)政策離不開(kāi)部門(mén)發(fā)展政策和國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。環(huán)境保護(hù)不單單只是某個(gè)部門(mén)的職能，把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)資源的消耗、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)識(shí)。[12]

（二）增加對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的財(cái)政補(bǔ)貼和投入

各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立適合我國(guó)農(nóng)村具體情況的綠色補(bǔ)貼體系，推動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)保監(jiān)管與建設(shè)。將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格掛鉤，改為與環(huán)境保護(hù)掛鉤，以此引導(dǎo)農(nóng)民改變現(xiàn)有的高能耗高污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推廣生態(tài)友好型、可持續(xù)發(fā)展型農(nóng)業(yè)。[13]在一些地區(qū)實(shí)行農(nóng)藥、化肥限額使用政策，政府在“綠箱政策”范圍內(nèi)給予生產(chǎn)者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)因限額使用藥、化肥造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減少給予補(bǔ)償，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染外部負(fù)效應(yīng)得以內(nèi)部化。地方人民政府要將環(huán)境監(jiān)管、財(cái)政投入列入本級(jí)財(cái)政支出的重點(diǎn)內(nèi)容并逐年增加,加大對(duì)農(nóng)村污染防治、生態(tài)保護(hù)的資金投入,設(shè)立基金,重點(diǎn)解決所轄地區(qū)污水和生活垃圾的處理。引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有關(guān)工作的投入,完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化環(huán)保投資機(jī)制。

（三）進(jìn)一步完善立法

第一，在憲法中要明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，通過(guò)國(guó)家根本法來(lái)予以確認(rèn)，將其作為其他環(huán)境保護(hù)立法的依據(jù)，轉(zhuǎn)變“城市中心主義”的立法思想。繼續(xù)將《環(huán)境資源保護(hù)法》作為我國(guó)的基本環(huán)境法，明確環(huán)境保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)和環(huán)境保護(hù)基本政策，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境資源管理體制和管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)規(guī)定，改變傳統(tǒng)的重城市輕農(nóng)村的法制觀念，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題研究的力度和深度。在基本法中增加農(nóng)村環(huán)境管理專章，增加農(nóng)村清潔生產(chǎn)、農(nóng)村養(yǎng)殖污染相關(guān)法律的規(guī)定，建立規(guī)制城市環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律制度。

第二，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)的規(guī)定是原則性的過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法解決具體環(huán)境問(wèn)題，所以在考慮在《環(huán)境保護(hù)法》中增設(shè)農(nóng)村環(huán)境管理專章規(guī)定統(tǒng)領(lǐng)性、原則性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度的同時(shí)，加強(qiáng)單行立法和地方立法。在制度設(shè)計(jì)上保障農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法位階較高又可以保障在全國(guó)形成高度的統(tǒng)一，最為重要的是可以合理區(qū)分各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、環(huán)境污染程度輕重不一治理難度治理方式的不一致，各地方各領(lǐng)域可以結(jié)合自己的特點(diǎn)有針對(duì)性的提供法律制度，更好的解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法管理

執(zhí)法是依法保護(hù)環(huán)境的手段和關(guān)鍵，要落實(shí)執(zhí)法任務(wù)，保障環(huán)境安全，改善環(huán)境質(zhì)量，就必須建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法體系，做到機(jī)構(gòu)健全、權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)察有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。[14]

1.強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍提高執(zhí)法水平在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，選配政治素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)、具有良好環(huán)境監(jiān)管職業(yè)道德的工作人員協(xié)助各級(jí)環(huán)保部門(mén)搞好農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作。[15]加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的稽查工作，通過(guò)環(huán)境執(zhí)法稽查來(lái)管理和監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法工作，維護(hù)法律秩序，促使環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政，文明執(zhí)法，樹(shù)立環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的權(quán)威。提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和細(xì)想覺(jué)悟，妥善處理好執(zhí)法人員的待遇問(wèn)題提高執(zhí)法人員的積極性。

2.執(zhí)法機(jī)制的多元化，針對(duì)農(nóng)村的特殊情況要采用靈活的執(zhí)法機(jī)制不能采用單一的行政機(jī)制，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題。對(duì)于那些工業(yè)企業(yè)可以加大對(duì)其處罰力度，使其違法成本高于違法收益，使企業(yè)不敢冒險(xiǎn)。而對(duì)于農(nóng)民這種分散的生產(chǎn)生活方式采用傳統(tǒng)的管理模式成本會(huì)很大，則可以采取加強(qiáng)宣傳教育和政策引導(dǎo)使農(nóng)民自覺(jué)采取環(huán)保的方式進(jìn)行生產(chǎn)生活。

（注：本文榮獲2013年第六屆中部崛起法治論壇優(yōu)秀論文獎(jiǎng)）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉偉.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系的完善[D].西安：西北農(nóng)林科技大學(xué),2010.

[2]鄒淑珍，陶代紅.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)綠色生態(tài)新農(nóng)村[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2008，（3）：94-99.

[3]梁滌堅(jiān)，廖建求，劉建新，等.中國(guó)新農(nóng)村環(huán)境法治研究[M].武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2009.156.

[4]顏毅.中國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的法律思考[J].污染防治技術(shù)，2012，（2）：60-63.

[5]陳廷榔.以環(huán)評(píng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又好又快[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2007-01-01，（1）.

[6]楊瑩.農(nóng)村環(huán)境污染法律問(wèn)題研究[D].昆明:昆明理工大學(xué)，2008.

[7]來(lái)源于國(guó)家環(huán)境保護(hù)部http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201304/P02013 0419498445615093.pdf.

[8]劉炳路.執(zhí)法成本高于違法成本[N].新京報(bào)，2005-03-06，（2）.

[9]劉偉.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系的完善[D].碩士學(xué)位論文，西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012.

[10]李長(zhǎng)健，王君健，陳志科.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究[J].時(shí)代法學(xué)，2009.51-58.

[11]徐瑾，鄧佳麗.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法問(wèn)題探究究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）：53-55.

[12]付德江，尹資斌.我國(guó)環(huán)境管理的不足與制度建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（53）：38-41.

[13]張金香，范建勇.中國(guó)環(huán)境教育立法探析[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）：110-112.

[14]梁滌堅(jiān)，廖建求，劉建新等.中國(guó)新農(nóng)村環(huán)境法治研究[M].武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2009.169.

[15]呂忠梅.突破“九龍治水”瓶頸[J].綠葉，2006，（4）：14-15.