農村環(huán)境整治的組織困境與出路

王文蘋

(河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州451191)

農村環(huán)境整治的組織困境與出路

王文蘋

(河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州451191)

在農村環(huán)境整治中，鄉(xiāng)村社會普遍存在的“等、靠、要”思想，以及村組兩級治理責任和治理能力的弱化，使得農村環(huán)境整治陷入組織困境中，嚴重影響了環(huán)境整治的質量。因此，如何充分發(fā)揮村組兩級和農民的主體作用，克服農村環(huán)境整治中的組織困境，應是當下農村環(huán)境整治研究的重點。

農村；環(huán)境整治；組織困境；農民

近年來，農村環(huán)境問題已成為制約美麗鄉(xiāng)村建設的主要問題，并引起政府和學界的關注。就已有研究成果來看，關于農村環(huán)境整治的研究主要集中在三個方面：一是關于農村環(huán)境污染現狀和特點等問題的研究。[1]二是關于農村環(huán)境整治問題及原因等的研究。[2]三是關于農村環(huán)境整治模式和經驗的研究。[3]現有研究多從外部視角和技術層面去探討農村環(huán)境整治問題，很少從村莊內部去剖析農村環(huán)境整治問題的內在機制。筆者自2011年9月開始，在湖北、河南、山東、江蘇、陜西等多省做駐村調查，多次關注農村環(huán)境整治問題。調查發(fā)現，農村環(huán)境整治問題不僅僅是一個技術性問題，更多還是村莊內部的組織問題。因此，如何理解當前農村環(huán)境整治所面臨的組織困境，理清問題產生的內在機制，進而探索克服農村環(huán)境整治組織困境的出路，應是當前農村環(huán)境整治研究的重點。

一、農村環(huán)境整治的組織困境及其邏輯

稅費取消以來，國家每年向農村輸入大量資源，近年來也開始用于環(huán)境整治方面，但國家資源畢竟是有限的。一方面，這些資源不可能平均投向每個村莊(往往是有門路和有能力的村級組織能申請到國家資源)，這就需要村組兩級動員村民出錢或出力，參與到村莊的環(huán)境整治中來。另一方面，即便是申請到國家資源，仍需要組織村民參與環(huán)境整治，以確保村莊環(huán)境整治的成效能持續(xù)下去。因此，無論是否有外部資源的支持，村組兩級在環(huán)境整治過程中都發(fā)揮了重要的組織者的作用，承擔了動員和組織村民參與環(huán)境整治的主要職能。但是當前，鄉(xiāng)村社會普遍存在的“等、靠、要”思想和村組兩級角色弱化現象，使得農村環(huán)境整治陷入組織困境，嚴重影響了環(huán)境整治的成效，甚至還造成了國家資源的大量浪費。

1.農民的“等、靠、要”思想

當下鄉(xiāng)村社會普遍存在的“等、靠、要”思想，是制約農村環(huán)境整治的主要思想根源，具體表現是指望國家和鄉(xiāng)村組織解決環(huán)境整治方方面面的問題。比如，當前大部分農村普遍存在的生活垃圾污染問題，主要是白色垃圾，如塑料袋、化纖制品、泡沫、尿不濕等被丟棄到荒野、河溝、山林和道路兩旁等空曠的公共用地，從而造成“公地悲劇”。白色生活垃圾并不像過去的生活垃圾可以通過焚燒和掩埋等方式得到循環(huán)利用，反而會隨著消費品的快速增多而越來越多。對于不斷惡化的村莊環(huán)境，村民也很懷念過去那種田園牧歌和青山綠水的居住環(huán)境，但村組干部很少出面組織村民解決這個問題，而普通村民則把希望寄托給國家和鄉(xiāng)村組織，認為這是公共事務，理應由國家和鄉(xiāng)村組織來承擔。正是在這種普遍存在的“等、靠、要”思想的支配下，農村環(huán)境污染問題成了頑疾。

事實上，當下鄉(xiāng)村社會普遍存在的“等、靠、要”思想，其直接來源就是農民對基層的不信任。稅費取消后，國家為農村辦了很多實事，諸如進行水電路等村莊公共事業(yè)建設。然而這種做法只是強化了農民對中央的認同，對基層卻是不信任的。主要原因是國家在向農村輸入這些項目和工程時，農民只是被動的接受者，并沒有參與進來，自然不會認為這些公共事業(yè)是自己的事情，反而懷疑基層干部在搞這些工程過程中存在腐敗等問題，由此心生不滿和不公平感，也因此生發(fā)“等、靠、要”思想。

2.村組干部治理責任的缺失

治理責任的缺失是造成村組干部在村莊環(huán)境整治中“不愿作為”的直接因素。村組干部作為國家在農村社會的合法性代表，有責任和有義務組織群眾進行村莊建設和環(huán)境保護工作。稅費時期，農民可以以不交稅費或是少交稅費對村組干部進行反向施壓，來解決自己生產和生活中的困難，比如要求修渠、修機耕道、修水利等。如此，村組干部就不得不與農民打交道，切實回應農民的現實需求，從各方面來調動資源解決農民生產和生活中的難題，然后在農民的配合下完成國家稅費任務。由此可以看出，稅費時期，村組干部一方面要面對自上而下完成國家任務的行政壓力，另一方面又要面對自下而上來自農民的反向施壓，有了這兩重壓力，村組干部就有動力積極參與包括環(huán)境整治在內的村莊治理等各個方面。

但是，隨著稅費的取消，農民和村組干部之間利益連帶的制度性關聯(lián)不存在了，原來“收糧派款、刮宮引產”的中心工作也被各種“軟指標的硬指標化”[4]和爭資跑項取代，而這兩項中心工作的一個共性就是不再直面農民，不需要與農民打交道了，因此，也就沒有必要看農民的“臉色”行事，農民也失去了對村組干部進行反向施壓的籌碼。無論是進行各種“軟件”建設還是爭資跑項，村組干部的行事邏輯都是“對得起上面”，其結果是諸如村莊環(huán)境污染等問題卻得不到解決。

3.村組兩級能力的弱化

村組兩級組織能力弱化導致村組兩級在村莊環(huán)境整治中不能作為，主要表現是一方面機械地應付上級政府的環(huán)境整治任務，無法反映農民的環(huán)境訴求，另一方面無法依靠群眾和動員群眾參與環(huán)境整治工作，進而造成國家資源的浪費和農民環(huán)境訴求無法實現的困境。

村組兩級組織能力弱化主要受制于兩大因素：一是受自身條件的制約，除東部沿海和城郊地區(qū)的發(fā)達農村以外，大部分農村的資源稟賦條件是有限的，稅費取消以后，集體經濟匱乏，甚至空殼化，國家每年的轉移支付資金也僅夠維持村級組織的正常運轉，因而沒有多余的資金用于環(huán)境整治。二是稅費取消及其伴隨的制度和體制改革，致使村組兩級權力弱化。農業(yè)稅費、村提留和“兩工”制度的取消，使得村組兩級喪失了用于村莊環(huán)境整治的物質資源和人力資源的支持。同時，稅費取消后，國家的一些涉農政策試圖繞過基層組織，基層組織只是被動配合政策的落實，比如糧食直補，再如由職能部門提供的各種涉農項目，如水、電、路、衛(wèi)生等公共品，主要是通過“條條”和市場化的方式運作的，即由職能部門直接為農民提供公共品，村組集體在項目實施過程中只扮演了從屬者的角色，而沒有對國家資源的使用發(fā)揮再分配的權力，因而也就在環(huán)境整治等村莊建設中喪失統(tǒng)籌資源的空間。

此外，稅費取消后，進行合村并組和取消村民小組長加大了基層的治理難度。合村并組和取消村民小組長雖然在一定程度上可以減少行政成本，卻打破了長久以來形成的以小組和自然村為基礎的治理單位。這一治理單位屬于熟人社會，干群之間是相互了解的，特別是小組長對小組內部的方方面面都了解，村民的諸如環(huán)境整治等訴求也可以得到方便而有效的表達。但是隨著合村并組和村民小組長的取消，村一級失去了重要支持網絡，使環(huán)境整治陷入新的困境中。

二、農村環(huán)境整治的出路

基于以上分析，大力發(fā)揮村組兩級和村民的主體作用，是走出農村環(huán)境整治組織困境的根本出路，具體可以從以下幾方面努力：

第一，強化村組兩級整治環(huán)境的責任意識和能力。就強化村組干部責任意識而言，主要從兩方面入手：一是加強思想政治教育。充分利用村級黨建“三會一課”活動和村組會議等活動，對村組干部進行思想政治教育，以達到重塑黨員政治性和原則性的目的。二是建立科學合理的監(jiān)督考核機制，以激勵村組干部投入到村莊環(huán)境整治工作中。把環(huán)境整治納入基層考核目標，對環(huán)境整治優(yōu)良的村組干部給予政治上和物質上的獎勵，以激發(fā)村組干部從事環(huán)境整治工作的積極性。就強化村組兩級能力而言， 主要是賦予村組兩級必要的物質資源和權威資源，提高他們進行環(huán)境整治的能力。具體而言，在項目下達村莊以后，就項目如何使用賦予村組兩級一定的表達權和決定權，而不僅僅只是起一個配合者的角色。同時，應改變部分地區(qū)存在的合村并組和取消村民小組長的做法，賦予村組必要的權威。

第二，發(fā)揮民間組織的正面力量。當下鄉(xiāng)村社會普遍存在的“等，靠，要”思想，很大程度上是農民對村組干部的不信任造成的，因此，村組干部也很難動員農民參與村莊環(huán)境整治。但是，宗族和家族等仍是當下鄉(xiāng)村社會重要的認同和行動單位，如此也就構成了基層組織動員農民參與村莊環(huán)境整治的重要社會資源。具體來講，作為熟人社會中的村組干部可以通過各個家族內部有權威的人去動員家族內部的資源，比如出工或出錢等，克服家族內存在的搭便車行為，這樣不僅可以節(jié)省組織資源(不用村組干部挨家挨戶做工作)，提高效率，而且可以從整體上提升村組干部的工作能力和工作信心，強化村組干部在村民中的威信。

第三，走群眾路線，充分發(fā)揮農民群眾的主體作用。群眾路線是中國共產黨主要的工作路線，其核心就是組織和動員群眾辦自己的事情。而當下農民存在的“等、靠、要”思想和對基層的不信任，其根源是基層組織的越俎代庖，把村莊中的所有事情都承擔了，反而湮滅了農民的主體性，一切公共事物都依賴國家和基層。因此，在當前的村莊建設中，如果村組兩級能夠貫徹群眾路線，通過組織和動員的方式，讓農民作為主體參與到諸如項目、工程等建設中來，農民就會把這些工程項目當作自己的事情來辦——只要是做自己的事情，就會有積極性、責任心和使命感，做好了就會有成就感。這樣農民的主體性、主動性及創(chuàng)造性就會發(fā)揮得淋漓盡致，即使讓農民出錢出力，他們也樂在其中。

[1]周林，梁菁華.陜西推進農村環(huán)境綜合整治的探索與實踐[J].中國經濟導刊，2013(2)：7-9.

[2]楊春和，等.新形勢下農村環(huán)境綜合整治對策研究——以江蘇南通市為例[J].江蘇農業(yè)科學，2012(11)：365-367.

[3]蘇楊.農村環(huán)境綜合整治：浙江的經驗和啟示[J].浙江經濟，2006(4)：31-33.

[4]申端鋒.軟指標的硬指標化———關于稅改后鄉(xiāng)村組織職能轉變的一個解釋框架[J].甘肅社會科學,2007(2):3-8.

Organization Predicament and the way out of Rural Environment Remediation

WANG Wenping

(SchoolofHumanitiesandSocialSciences，HenanInstituteofEngineering,Zhengzhou451191,China)

The thought of "waiting, depending and wanting" existed universally in rural society and the weakened governance responsibilities and governance capacity in village and group level makes the rural environment remediation get into organization dilemma, which seriously affects the quality of environment remediation. Therefore, how to give full play to the main role of the village, group and farmer and how to overcome the organization dilemma in rural environment remediation should be the focus of the current research on rural environment remediation.

rural area; environment remediation; organization predicament; farmer

2015-06-01

河南省科技廳軟科學項目(152400410109)，河南省政府決策研究招標課題(2014051)

王文蘋(1966-)，女，河南滎陽人，河南工程學院人文社會科學學院講師，研究方向為思想政治教育。

F323.22

A

1674-3318(2015)03-0026-03