河北省居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)路徑探討

苗菊芳，吉偉卓

（邯鄲學院，河北 邯鄲 056005）

社區(qū)服務(wù)研究

河北省居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)路徑探討

苗菊芳，吉偉卓

（邯鄲學院，河北 邯鄲 056005）

隨著老齡化社會的來臨，破解日趨尖銳的養(yǎng)老難題成為一項緊迫而艱巨，并具有戰(zhàn)略意義的重大任務(wù)，關(guān)系到社會的文明進步和千萬家庭的和諧穩(wěn)定，以及小康社會、和諧社會目標的實現(xiàn)。分析影響居家養(yǎng)老的關(guān)鍵因素，結(jié)合省內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)所面臨的普遍性問題，吸取經(jīng)驗與教訓，針對我省經(jīng)濟社會的具體實際，提出促進居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的政策建議。

河北省；居家養(yǎng)老；建設(shè)模式

一、引言

2013年8月的國務(wù)院常務(wù)會議確定了深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施，指出到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系，把服務(wù)億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級的重要力量。

居家養(yǎng)老，即通過社區(qū)服務(wù)滿足老年人居家養(yǎng)老的各種需求，尤為適用所在社區(qū)條件成熟的“空巢老人”，為居住在家中的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、上門探訪、外出陪伴、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。居家養(yǎng)老因其社會成本較低、覆蓋面廣、服務(wù)方式靈活、服務(wù)內(nèi)容多樣等特點，日益受到了社會各方的關(guān)注。

居家養(yǎng)老的優(yōu)勢目前已論證得較為充分，大多數(shù)學者認為這種模式是最適合我國國情的［1］126-128：首先，居家養(yǎng)老能有效填補“空巢”家庭的養(yǎng)老缺位；其次，社區(qū)居家養(yǎng)老能彌補機構(gòu)養(yǎng)老的各種缺陷；第三，居家養(yǎng)老服務(wù)收費低且符合老人心理；最后，居家養(yǎng)老擴大了就業(yè)，提高生活護理質(zhì)量。本文在深入分析我省居家養(yǎng)老服務(wù)的需求和供給狀況的基礎(chǔ)上，廣泛借鑒國外經(jīng)驗和國內(nèi)已有實踐，針對性地提出河北省居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的模式建議，希望可以為政府、行業(yè)和企業(yè)的決策提供借鑒和參考。

二、我省養(yǎng)老服務(wù)工作現(xiàn)狀分析

養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展不僅是重大的經(jīng)濟和社會問題，也是重大的政治和民生問題。在建設(shè)經(jīng)濟強省、和諧河北進程中，一直把推進養(yǎng)老事業(yè)擺上重要位置，近年來在順平縣基礎(chǔ)上，河北省大力推廣和構(gòu)建“9073”養(yǎng)老服務(wù)體系，即 90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人機構(gòu)養(yǎng)老，其中居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中占據(jù)了絕對優(yōu)勢，符合我國“未富先老”的社會需求。實踐證明，以居家養(yǎng)老服務(wù)中心為載體，加快建立社會居家養(yǎng)老服務(wù)體系，是適應人口老齡化發(fā)展的有效途徑，是完善社會養(yǎng)老保障體系的必要補充，是促進社會穩(wěn)定的有力保障。

河北省不斷提高養(yǎng)老服務(wù)能力，積極應對老齡化，推動養(yǎng)老福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?！笆晃濉逼陂g，河北居家養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)步推進，所轄11個設(shè)區(qū)市和36個市轄區(qū)，全部構(gòu)建起以“為老服務(wù)熱線”和“一鍵通緊急呼叫”為主要內(nèi)容的居家養(yǎng)老呼叫服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2012年新建312個城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，全省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋了近40%的城市社區(qū)，但已有的服務(wù)中心存在規(guī)模小、標準低、利用率不高等問題。

我省當前養(yǎng)老方面比較突出的問題有三類：一是部分老年人不愿意去敬老院生活，比較傾向于在熟悉的環(huán)境養(yǎng)老；二是一些老年人需要臨時性、短暫性的照顧和救助；三是子女在外地生活的部分老年人需要長期穩(wěn)定的贍養(yǎng)照顧。［2］36-37因此“以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔”的社區(qū)養(yǎng)老模式在我省推廣中受到肯定。同時我省的社區(qū)居家養(yǎng)老模式存在既缺少法律監(jiān)管又缺少專業(yè)人才的困境，養(yǎng)老設(shè)施更是不足，而且對于龐大的養(yǎng)老人群來說，社區(qū)養(yǎng)老實在不堪重負?？偟膩碚f，我省的養(yǎng)老服務(wù)工作仍在起步階段，面臨缺場地、缺資金、缺人才等較多困難。

三、我省居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的關(guān)鍵因素分析

（一）明確居家養(yǎng)老服務(wù)中心的主要職能

居家養(yǎng)老服務(wù)中心應具備以下三種功能：家庭幫助服務(wù)中心，提供日常生活照料和服務(wù)，包括洗衣、做飯、醫(yī)療護理等上門服務(wù)；日間活動中心，提供社區(qū)老年人日常聚會、社交娛樂活動場所，條件具備的可以配備康復鍛煉、認知康復訓練器材或設(shè)施；夜間照料中心（托老所），生活基本能自理但又需要一定照料服務(wù)的中高齡老人，癡呆患者，讓照料她們的家屬可以在白天正常上班，可以獲得休息調(diào)整時間。

（二）積極拓寬居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)路徑

社區(qū)居家養(yǎng)老工作正處于起步摸索階段，面臨著不少問題和困難，我們要進一步堅定信心，進一步解放思想，進一步創(chuàng)新發(fā)展，不斷探索推進，切實把我省居家養(yǎng)老服務(wù)工作引向深入。結(jié)合本地實際，創(chuàng)新服務(wù)模式，堅持需求導向，設(shè)定服務(wù)項目，堅持規(guī)范服務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量，在服務(wù)內(nèi)容和對象上有所拓展，并在服務(wù)形式和內(nèi)涵上有所突破。同時，鼓勵社會各界積極支持和參與社區(qū)居家養(yǎng)老工作，為推進居家養(yǎng)老事業(yè)作出貢獻。

（三）積極尋求福利性與產(chǎn)業(yè)性的結(jié)合點

一定要堅持普惠、微利的原則。大多數(shù)老人經(jīng)濟資源較弱，養(yǎng)老助老更多的是一種社會福利行為，雖然可以產(chǎn)業(yè)化運作，但不能作為盈利性產(chǎn)業(yè)，最好引入非營利性社會組織。而且在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展背景下，養(yǎng)老事業(yè)也不能追求大而全，精而高，絕不能作為面子工程。務(wù)實、實效、民惠才是根本。居家養(yǎng)老應該面對大多數(shù)老人，應該優(yōu)先解決老人的生理與安全需求。引進社會資本注入是解決資金不足，人力不足的根本。政府可以通過稅收、用地、榮譽、勛章等等優(yōu)惠政策，吸引投資者。同時一定要加強監(jiān)管考評，防止市場化。壟斷化遠比商業(yè)化更可怕。養(yǎng)老服務(wù)需要不同層次，而且政府和企業(yè)需要承擔不同的責任，政府做好福利化工作，企業(yè)做好市場化工作，何樂而不為。2012年7月民政部下發(fā)的《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》，其中就明確規(guī)定：“鼓勵和支持民間資本舉辦適宜老年人特別是失能、半失能、高齡老年人集中照料、護理、康復、娛樂的養(yǎng)老院、養(yǎng)護院、老年公寓、敬老院等多種形式的養(yǎng)老機構(gòu)。”

（四）牢固樹立民生和服務(wù)的理念

切實做好居家養(yǎng)老服務(wù)，最關(guān)鍵的是服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，政策理念的轉(zhuǎn)變。我們的老齡化事業(yè)首先要做的是保障老年人的生存權(quán)，我們并不主張走西方過度社會福利化的路子，但也絕不能走單純產(chǎn)業(yè)化道路。老齡化事業(yè)是一項民生工程，是政府取信于民的舉措。多年前，我們提出“只生一個好”，“養(yǎng)老政府管”，如今如何取信于民，保證政策的延續(xù)性，體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，是我們要考慮的問題。

四、我省居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的建議

針對以上我省居家養(yǎng)老服務(wù)工作的關(guān)鍵因素，提出關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建議如下：

（一）養(yǎng)老組織實體化、規(guī)范化

居家養(yǎng)老的運作機制可以采取“政府推動、市場化運作、信息化管理、專業(yè)化服務(wù)”。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要實現(xiàn)社會化服務(wù)，離不開市場化運作的服務(wù)機制。采取由民間服務(wù)實體承辦，吸納有關(guān)單位成為居家養(yǎng)老服務(wù)商，整個管理實行市場化運作，建立企業(yè)化家政員工隊伍，組建緊密的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。通過產(chǎn)業(yè)化的運作，將分散的社會化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點整合成為有組織、實體化的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)；將隨意的市場化的社區(qū)服務(wù)實體，引導為有信用的品牌化的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。而政府在居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展過程中，始終發(fā)揮著推動者、扶持者、協(xié)調(diào)者和管理者的重要作用，通過建立居家養(yǎng)老服務(wù)評估體系，對居家養(yǎng)老服務(wù)工作進行全方位評估，使居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸走向規(guī)范化的運作模式。

（二）養(yǎng)老服務(wù)隊伍制度化、常態(tài)化

逐步建立和完善三支隊伍，即專業(yè)服務(wù)隊伍、義工隊伍和志愿者隊伍。采取公開招考、招聘和定向培養(yǎng)等方式引進養(yǎng)老專業(yè)人才，同時吸收下崗職工充實到養(yǎng)老服務(wù)崗位，并建立崗前培訓和養(yǎng)老護理員持證上崗制度，對取得專業(yè)職稱者給予一定額度的補貼，以提升為老人服務(wù)的質(zhì)量；此外充分利用小區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)資源，培訓有一定勞動能力的退休人員進行互助服務(wù)，以老養(yǎng)老，以勞換養(yǎng)，進而整合社會資源；積極鼓勵志愿者參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，進行規(guī)范管理并制定激勵機制，提高志愿者的服務(wù)質(zhì)量和效率。按照老齡工作“六個老有”的要求，一方面充分發(fā)揮社區(qū)老人的聰明才智，積極扶持建立各類老年人特色活動隊伍，開展健康向上、形式多樣的老年文體活動；另一方面壯大社區(qū)實力，為開展各類活動、提供各類服務(wù)做后盾?？梢月?lián)合相關(guān)部門舉辦居家養(yǎng)老服務(wù)員培訓班，對各中心的專兼職服務(wù)員進行禮儀禮節(jié)、家庭保潔、家庭餐制作、飲食衛(wèi)生、常見病防治和老年人起居、老年人照護等居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識的培訓，以提高為老年人服務(wù)的質(zhì)量?？傊?，要充分調(diào)動社會各界參與，共同支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）服務(wù)項目具有針對性

居家養(yǎng)老服務(wù)中心運行之前，首先要對本轄區(qū)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求進行調(diào)查摸底，根據(jù)不同老年群體的需求特征進行相關(guān)服務(wù)的提供。將職業(yè)、性別、收入、生活自理能力這四個個體特征作為區(qū)分老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的主要特征，分類比較不同老年群體在居家養(yǎng)老服務(wù)需求上的共性和差異性［3］35。針對不同老年群體需求設(shè)置服務(wù)項目，分期分批分層建設(shè)。依據(jù)馬斯洛需求層次理論，率先開展困難老人的居家養(yǎng)老工作，滿足老人最迫切的醫(yī)療、生活照料的現(xiàn)實需求。從建立日間照料中心、托老所或老人食堂、助餐服務(wù)點、社區(qū)健康小屋、老年醫(yī)院開始，把家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合起來。

（四）場地建設(shè)多方化

為滿足老年人多層次，多元化的需求，大力扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)進入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，推進社區(qū)居家服務(wù)養(yǎng)老場地建設(shè)。一方面，完善社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)用地和土地利用規(guī)劃，并將“養(yǎng)老用地”作為單獨的類別，對養(yǎng)老所用土地價格、水費及養(yǎng)老機構(gòu)和場所的水、電、氣給予適當優(yōu)先和優(yōu)惠。另一方面，針對小區(qū)養(yǎng)老場地短缺，而小區(qū)單身空巢老人住房和空置房屋較高的現(xiàn)象，可以通過統(tǒng)一租賃，共同集中使用的方式，解決養(yǎng)老場地不足的問題。從上到下建立起一套完整的養(yǎng)老體系：區(qū)里有老干部活動中心，街道有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，各小區(qū)配有老年人活動室，最終建立一個由政府、社會、家庭和個人共同承擔的養(yǎng)老服務(wù)體系，加快養(yǎng)老機構(gòu)和場所的建設(shè)。

（五）家政服務(wù)信息化

在居家養(yǎng)老服務(wù)中心運行之前，首先要對本轄區(qū)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求進行調(diào)查摸底，針對需求設(shè)置餐飲休息、醫(yī)療保健、文化娛樂、體育健身、法律維權(quán)、精神慰藉、洗衣購物等服務(wù)項目。建立家政服務(wù)信息平臺，打造虛擬養(yǎng)老院，老人在家即可與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心溝通并解決問題；建立應急服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進一步實現(xiàn)“12349”一鍵通全覆蓋；建立老年家庭檔案，建立聯(lián)系人制度，聯(lián)系人要與老年家庭特別是與空巢家庭定期保持聯(lián)系，并制定相應的問題處理辦法。通過整合公共服務(wù)資源和社會服務(wù)資源來滿足老年客戶在安全看護、健康管理、生活照料、休閑娛樂、親情關(guān)愛等方面的養(yǎng)老需求，從而為廣大選擇居家養(yǎng)老的老年群體提供一種新型的養(yǎng)老模式。

（六）資金保障多元化

國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開國家養(yǎng)老服務(wù)補貼制度的建立。包括對于低收入的高齡、獨居、失能等養(yǎng)老困難老年人，經(jīng)過評估，采取政府補貼的形式，為他們?nèi)胱○B(yǎng)老機構(gòu)或者接受社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持。同時，還要積極探索建立由政府主導的長期護理保險制度。鼓勵和引導商業(yè)保險公司開辟長期護理保險業(yè)務(wù)。增強群眾長期護理保險意識，減輕長期高額護理費用壓力。國家要從政策扶持上入手，在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，積極鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。總之，可通過采取財政撥款、民間投資、社會集資、有獎募捐、各方捐助、街道和居委會出資等方式致力解決社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)資金問題。同時，優(yōu)化財政投入模式，將居家養(yǎng)老服務(wù)中心一次性建設(shè)獎勵調(diào)整為按照服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)量和服務(wù)效果給予不同的運營補助，著力提高養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量和吸引力。比如，可以根據(jù)接受服務(wù)老人的不同狀況，制定不同的補助資金標準，分為自理老人、半自理老人、失能老人不同級別。

（七）養(yǎng)老宣傳全面化

居家養(yǎng)老在我國是一個新生事物，許多居民甚至老年人自身也不清楚這樣一種養(yǎng)老途徑。通過開展各種聯(lián)誼、座談會等宣傳活動，向轄區(qū)群眾廣泛宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)，加大對居家養(yǎng)老的輿論宣傳，讓社區(qū)老年人對居家養(yǎng)老工作有更進一步的了解，這樣不僅可以贏得老人的支持，聽取老人的有益意見，而且可以非常有效地團結(jié)各種社會力量加入到居家養(yǎng)老項目中來，從而在人力資源和經(jīng)濟資源方面開拓新的渠道，有效地提高了群眾的滿意度。

［1］聶興超，羅智楷，裴大雙，龐曉軒. 現(xiàn)階段社區(qū)居家養(yǎng)老研究述評［J］. 學理論，2013（28）.

［2］賀薪蒙. 我國社區(qū)居家養(yǎng)老在實踐中存在的問題研究綜述［J］. 知識經(jīng)濟，2013（20）.

［3］胡娟. 上海市不同老年群體居家養(yǎng)老服務(wù)需求與對策研究［D］. 上海社會科學院碩士學位論文，2008.

（責任編輯：賈建鋼 校對：朱艷紅）

D669.6

A

1673-2030（2015）01-0126-03

2014-02-15

2013年度河北省社會科學發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題，項目編號：201301187

苗菊芳（1975—），女，河北邯鄲人，邯鄲學院教授。