基于新環(huán)保法的山東近海生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)策研究＊

王佳紅，劉希燕

（1.山東社會(huì)科學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)研究所 青島 266071；2.海洋化工研究院有限公司 青島 266071）

山東三面環(huán)海，海岸線長(zhǎng)3100km，是全國(guó)最大的半島省，也是海洋大省。海洋捕撈、海水養(yǎng)殖等海產(chǎn)品產(chǎn)量在國(guó)內(nèi)名列前茅，已成為山東的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。

隨著陸地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋環(huán)境污染不斷加劇，導(dǎo)致了各種海洋生物銳減，影響了山東海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。海洋漁業(yè)的發(fā)展必須有一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，在新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步增強(qiáng)沿海各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)，同時(shí)積極采取一些有的放矢的配合措施，從而達(dá)到更好的環(huán)保效果。

1 山東近海生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)沿海地區(qū)不但工業(yè)企業(yè)密集布局，大量人口也不斷涌入，致使各種廢棄物大量排入近海，使海洋成了垃圾場(chǎng)，尤其是石油、化工產(chǎn)業(yè)在沿海地區(qū)的迅猛發(fā)展對(duì)近海生態(tài)環(huán)境帶來了很大影響。

1.1 污染方面

山東近海的污染源主要有3個(gè)方面：① 各類化工廠直接排入含磷、氮、重金屬的廢水；② 農(nóng)田水土流失，受雨水沖刷入海的化肥、農(nóng)藥；③ 城鎮(zhèn)居民的生活污水。據(jù)2013年國(guó)家海洋環(huán)境公報(bào)報(bào)道，山東近海符合劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域主要分布在黃海北部的渤海灣、萊州灣等近岸海域，近岸海域主要污染要素為無機(jī)氮、活性磷酸鹽、重金屬和石油類［1］。另外蓬萊海洋油田溢油事故造成了山東長(zhǎng)島海域油類物質(zhì)漂浮，污染了海面，致使魚類死亡，對(duì)近海養(yǎng)殖的扇貝等也造成經(jīng)濟(jì)損失。

1.2 對(duì)漁業(yè)資源影響方面

環(huán)境污染導(dǎo)致了海洋生態(tài)破壞，是造成海洋漁業(yè)資源枯竭的禍?zhǔn)字弧：Ｋ母粻I(yíng)養(yǎng)化，導(dǎo)致了赤潮、滸苔災(zāi)害的發(fā)生，赤潮給海洋生物帶來的是滅頂之災(zāi)。據(jù)了解，以前漁民出一趟海可捕獲幾百斤的大小黃魚和帶魚等，現(xiàn)在只能捕到幾條，20世紀(jì)70年代捕獲的是以3齡鲅魚為主，90年代到了2齡為主，而現(xiàn)如今只能捕到1齡了，傳統(tǒng)的魚類已瀕臨滅絕。久負(fù)盛名的渤海等傳統(tǒng)漁場(chǎng)已成為歷史，獲魚量的減少和獲魚成本的增加導(dǎo)致了大量漁民停船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

2 新環(huán)保法對(duì)海洋環(huán)境將產(chǎn)生的重大影響分析

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》于1989年12月26日頒布和施行，十八大的政府工作報(bào)告中提出了“建設(shè)美麗中國(guó)”的總體思路，把生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展和建設(shè)都視為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)重要的組成部分，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過了環(huán)保法修訂案，修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》將自2015年1月1日起施行。

2.1 “環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”確定了海洋環(huán)境保護(hù)工作的重要地位

新環(huán)保法明確了“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的原則［2］，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須無條件服從。例如對(duì)生態(tài)地區(qū)規(guī)定保護(hù)紅線等，使其成為不可逾越的界限。2013年底山東省政府就下發(fā)了《關(guān)于建立實(shí)施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》，紅線區(qū)范圍為山東省管轄的全部渤海海域，劃定紅線區(qū)73個(gè)，紅線區(qū)總面積6534.42km2。規(guī)定了紅線區(qū)陸源入海直排口污染物排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%，陸源污染物入?？偭繙p少10%～15%，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不低于80%［3］。新環(huán)保法的實(shí)施對(duì)山東在管轄渤海海域劃紅線區(qū)提供了有力的法律保障。

2.2 加大排污處罰力度將會(huì)減少排海污染物

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家可以將污染企業(yè)處罰到破產(chǎn)，而在我國(guó)排污處罰過低是導(dǎo)致污染回潮的主要原因，山東小清河的治污失敗就是一個(gè)明顯的例子。

小清河位于山東省中部黃河流域，是山東省渤海水系河流，源起濟(jì)南市泉群，東流經(jīng)歷城、鄒平、廣饒、壽光等縣至東營(yíng)羊角溝入渤海，全長(zhǎng)237km，流域面積10572km2，是一條防洪除澇、灌溉、航運(yùn)綜合利用河道。

從20個(gè)世紀(jì)80年代開始小清河就開始遭到了污染，各種造紙廠、化工廠、印染廠、農(nóng)藥廠等等大都依河而建，其廢水直接排入小清河，這種排污現(xiàn)象包括小清河的許多支流也是如此。小清河排出的污染黑水最終流入近海，破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致海洋生物的減少，給下游漁業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來?yè)p失。

據(jù)了解，小清河入?？诘膲酃庋蚩阪?zhèn)居住著2萬多漁民，小清河對(duì)于他們而言就是一條生命河，現(xiàn)魚蝦大幅減產(chǎn)、十幾種魚蝦已難覓［4］。如今的小清河流入大海的仍然是劣五類的污水，據(jù)統(tǒng)計(jì)小清河僅2012年排入大海的污染物總量達(dá)到16萬t余［5］。十幾年來山東省政府及有關(guān)部門一直在綜合整治小清河，投資也在上百億元，其中2013年就投入4億多元治理小清河生態(tài)，這些巨額資金投入為何不能徹底改善小清河的水質(zhì)呢？排污處罰過低，導(dǎo)致排污企業(yè)不怕罰款，不斷的污水直排是小清河久治不清的根本原因。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)違規(guī)排污罰款的規(guī)定是最多罰10萬元，且每月只罰一次。這種低成本的處罰帶來兩個(gè)弊端：一是企業(yè)絲毫“不怕”環(huán)保執(zhí)法，邊罰邊干；二是企業(yè)為挽回罰款損失加大生產(chǎn)量，同時(shí)也加大了排污量，造成惡性循環(huán)。新環(huán)保法除了規(guī)定了違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正外，對(duì)拒不改正的，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰［2］。罰款將上不封頂，還對(duì)偽造數(shù)據(jù)和偷排漏排等行為責(zé)任人進(jìn)行拘留，并且賦予環(huán)保部門查封扣押等權(quán)力，以及建立“黑名單”制度，將環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，并將向社會(huì)公布違法者名單［2］。新環(huán)保法被稱作史上最嚴(yán)的環(huán)保法律，在污染嚴(yán)重的今天，用重拳打擊污染行為勢(shì)在必行且行之有效。隨著新環(huán)保法的實(shí)施，不但小清河的水會(huì)逐漸變清，山東近海生態(tài)環(huán)境也會(huì)得到保護(hù)和恢復(fù)。

2.3 “全民治污”使得海水更藍(lán)

新環(huán)保法規(guī)定：一切單位和公民都應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利；公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)［2］。

在環(huán)境保護(hù)工作中往往由于利益的驅(qū)使，使環(huán)保信息、數(shù)據(jù)、處理結(jié)果等得不到真實(shí)、準(zhǔn)確、公開，造假情況嚴(yán)重是環(huán)保低效或無效的主要問題之一。如何有效地解決這些問題，新環(huán)保法明確規(guī)定了在法律的意義下將知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)賦予媒體、公眾，將最初的公開環(huán)保信息到參與監(jiān)督執(zhí)法是每個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)。對(duì)污染事件可尋求司法救助，使得違規(guī)污染案件得到真正意義上的法律處罰。這些條款是從污染的源頭上控制妨礙環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象發(fā)生，環(huán)保信息公開、人人參與環(huán)保，形成了環(huán)境保護(hù)匹夫有責(zé)的良好氛圍。

3 保護(hù)對(duì)策

新環(huán)保法體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)保護(hù)環(huán)境的堅(jiān)定決心，山東應(yīng)結(jié)合本省特點(diǎn)情況盡快采取下列對(duì)策。

3.1 大力宣傳環(huán)保新法

省政府、省環(huán)保局等有關(guān)部門要大力宣傳新環(huán)保法、宣傳貫徹新環(huán)保法的組織實(shí)施方案；動(dòng)員全社會(huì)建成人人學(xué)法、守法的良好氛圍；利用“六·五”環(huán)境日大力宣傳新環(huán)保法的意義、亮點(diǎn)、創(chuàng)新和重點(diǎn)，借助媒體、微博、互聯(lián)網(wǎng)等宣傳工具展開全面系統(tǒng)的公眾宣傳普法活動(dòng)，將新環(huán)保法做到家喻戶曉、人人皆知。同時(shí)加大對(duì)違法排污事件的單位、個(gè)人的曝光力度，使無視法紀(jì)并對(duì)海洋環(huán)境造成污染的行為不僅要受到社會(huì)輿論的譴責(zé)，更要受到法律的制裁。

3.2 擴(kuò)大保護(hù)區(qū)范圍并結(jié)合新環(huán)保法制定有效措施

雖然山東省政府下發(fā)《關(guān)于建立實(shí)施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》（下稱：“意見”），但僅限于渤海海域，應(yīng)擴(kuò)大保護(hù)范圍和力度，將黃海海域也列入其內(nèi)，并對(duì)山東沿海的六大海灣設(shè)立港灣保護(hù)區(qū)。

海灣既是各種海洋生物的棲息地，又是海洋生物繁衍的場(chǎng)所，海灣也是排污的重災(zāi)區(qū)，海灣生態(tài)恢復(fù)對(duì)海洋生物的保護(hù)、科研等有著重要的意義。因此，對(duì)具有重要環(huán)境承載、生態(tài)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)功能價(jià)值的萊州灣、芝罘灣、威海灣、桑溝灣、丁字灣和膠州灣六大海灣進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量和污染承載能力綜合評(píng)估，確定海灣生態(tài)功能系統(tǒng)功能及環(huán)境質(zhì)量狀況，有效地配合新環(huán)保法的順利實(shí)施。

“意見”的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此應(yīng)盡快制訂出組織執(zhí)行、實(shí)施的方案細(xì)則、時(shí)間表、進(jìn)度表，明確分工、積極推動(dòng)。結(jié)合新環(huán)保法執(zhí)法的要求建立對(duì)污染的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)排污單位進(jìn)行排查、登記、監(jiān)督、處罰等工作，使保護(hù)區(qū)得到真正意義的保護(hù)。

3.3 積極推行“責(zé)任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”

山東作為化工大省，自從推行“責(zé)任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”活動(dòng)以來取得了一定的環(huán)保效果。其中“責(zé)任關(guān)懷”行動(dòng)的開展為化工行業(yè)的自律、提升化工行業(yè)的發(fā)展理念、安全環(huán)保起到了積極作用。

山東地方政府及有關(guān)部門應(yīng)該成為這些活動(dòng)的倡導(dǎo)者，大力支持、推動(dòng)實(shí)施，結(jié)合省情制訂其實(shí)施計(jì)劃，樹立示范典型。建立企業(yè)“責(zé)任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”評(píng)價(jià)體系，將其作為地方和企業(yè)的重要考核指標(biāo)，并納入“十二五”期間企業(yè)考評(píng)的重要內(nèi)容。在企業(yè)環(huán)評(píng)審批、評(píng)優(yōu)、評(píng)先等方面以此評(píng)議結(jié)論為依據(jù)，并將其評(píng)價(jià)工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制和經(jīng)常性內(nèi)容，當(dāng)做考核企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)，并對(duì)環(huán)保達(dá)標(biāo)單位或個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 完善排污許可證管理制度

排污許可證制度是許多國(guó)家從污染源頭進(jìn)行污染治理控制的有效措施，主要包括排污申報(bào)登記、分配排污量、發(fā)放許可證、發(fā)證后的監(jiān)督管理四步工作。通過管理制度將排污的各項(xiàng)指標(biāo)、要求固定下來加以監(jiān)管，達(dá)到了治理污染的確定性和實(shí)效性。

在我國(guó)排污許可證管理制度經(jīng)過十幾年推行實(shí)施并沒有達(dá)到預(yù)期效果，究其原因是在這方面存在著引領(lǐng)政策模糊、一些達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)模糊、許可證制度管理不到位、在許可證的制定上缺少明確和細(xì)則要求、在執(zhí)行時(shí)隨意性大等問題。

另外，現(xiàn)行許可證文本內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，無法核查，難以指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范化管理，無法為固定源守法證明和政府核查提供充足依據(jù)，沒有體現(xiàn)執(zhí)法文件的要求。在美國(guó)，排污許可證一般會(huì)有上百頁(yè)的文件，而在我國(guó)僅有幾頁(yè)不可核查數(shù)字表格，差別十分明顯［6］。山東省應(yīng)盡快完善排污許可證制度的細(xì)則制訂，改變現(xiàn)行的排污許可證形同虛設(shè)的狀態(tài)。

3.5 加大排污管網(wǎng)及污水處理廠的建設(shè)

污水處理廠是排污治理的最后一道防線。山東省有十幾座大中城市，有建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有上千個(gè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展污水處理廠的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了污水的產(chǎn)生量，尤其是排污管網(wǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)。盡快組織實(shí)施《山東省城鄉(xiāng)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》［7］，應(yīng)加大排污管網(wǎng)及污水處理廠的建設(shè)，積極引進(jìn)先進(jìn)的污水處理技術(shù)，優(yōu)化污水處理廠運(yùn)營(yíng)管理模式，確保城市和縣城污水處理設(shè)施出水水質(zhì)達(dá)到一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。

3.6 設(shè)立環(huán)保警察

世界上許多國(guó)家意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，在加強(qiáng)立法監(jiān)督的同時(shí)還建立了環(huán)保警察隊(duì)伍，打擊各種破壞環(huán)境的罪行，并致力于公眾環(huán)保教育，以減少環(huán)保罪行發(fā)生。在我國(guó)由于種種原因環(huán)境執(zhí)法處于“弱勢(shì)”，導(dǎo)致了處罰手段的疲軟。近年來我國(guó)已將污染環(huán)境違法行為定性為環(huán)境刑事犯罪，有些地、市已陸續(xù)成立了環(huán)保警察隊(duì)伍。

山東省應(yīng)盡快組建一支環(huán)保警察隊(duì)伍，配合新環(huán)保法加強(qiáng)執(zhí)法手段，利用環(huán)保警察強(qiáng)化環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力，賦予環(huán)保警察部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，以及限期治理的決定權(quán)，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性［8］。建立長(zhǎng)效環(huán)保警察巡邏、監(jiān)督機(jī)制，做到宣傳環(huán)保、環(huán)保執(zhí)法并及時(shí)有力制止環(huán)境污染的違法行為。還應(yīng)建立群眾監(jiān)督舉報(bào)制度，廣泛發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)，設(shè)立公開舉報(bào)電話，并對(duì)舉報(bào)人給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

總之，新環(huán)保法是有針對(duì)性地解決多年來制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一些突出問題而制定的環(huán)境保護(hù)法律，是向環(huán)境污染的宣戰(zhàn)。海洋環(huán)境污染一直是破壞海洋生態(tài)環(huán)境的頑疾，隨著新環(huán)境保護(hù)法的頒布，采取有效措施支持配合環(huán)保法的實(shí)施，將對(duì)保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生物及人類健康、促進(jìn)海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極作用。

［1］國(guó)家海洋局.2013年國(guó)家海洋環(huán)境狀況公報(bào)［R］.北京：海洋出版社，2014.

［2］新華社.中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法［EB／OL］.［2014—04—25］.http：／／politics.people.com.cn.

［3］龐黎黎.山東渤海海域劃定海洋生態(tài)紅線23個(gè)禁止開發(fā)區(qū)［N］.大眾日?qǐng)?bào)，2013—12—30（7）.

［4］孫占平.山東：小清河致近海污染 上游一開閘魚蝦死一片［N］.齊魯晚報(bào)，2014—04—18（2）.

［5］劉紅杰.小清河向海排污居首［N］.齊魯晚報(bào)，2013—06—01（3）.

［6］張夢(mèng)云.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善排污許可證制度［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014—07—28（2）.

［7］趙云龍.山東計(jì)劃3年建2554個(gè)污水處理項(xiàng)目［N］.濟(jì)南時(shí)報(bào)，2013—10—10（2）.

［8］鄭松波.環(huán)保太弱，設(shè)立環(huán)保警察吧?。跱］.大河報(bào)，2013—03—07（A11）.