區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中的幾點(diǎn)思考＊

孫欽幫，陳艷珍，陳兆林，石欣，李德鵬，馬軍

（1．國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023； 2．國家海洋局大連海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 大連 116015；3．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

近幾年，為了滿足社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，沿海各地陸續(xù)實(shí)施了大規(guī)模的圍填海工程來緩解工業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需緊張的矛盾。國家先后出臺了一系列政策法規(guī)，建立了海洋功能區(qū)劃及海域使用論證制度，取得了一定的成效，但隨著大規(guī)模、大范圍的海洋開發(fā)活動，一些環(huán)境和生態(tài)問題逐漸凸顯。因此，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的開展對于引導(dǎo)區(qū)域建設(shè)用海合理規(guī)劃，促進(jìn)科學(xué)、有序使用海域以及實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義［1］。

1 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的現(xiàn)狀

1．1 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的提出

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對海域使用的需求，促進(jìn)海洋資源科學(xué)、合理、有效的開發(fā)和保護(hù)，國家海洋局先后出臺了一系列區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的指導(dǎo)性意見，其中2006年4月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》標(biāo)志我國開始實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度。并在2008年9月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)區(qū)域建設(shè)用海管理有關(guān)技術(shù)規(guī)范的通知》和2011年2月下發(fā)了《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》的通知，這些意見和通知試圖通過對區(qū)域建設(shè)用海的總體規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的合理布局，確保科學(xué)開發(fā)和有效協(xié)調(diào)利用海洋資源。

1．2 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的特點(diǎn)

區(qū)域建設(shè)用海是指在同一區(qū)域內(nèi)、集中布置多個建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行連片開發(fā)并需要整體圍填用于工業(yè)、城鎮(zhèn)和港口等建設(shè)的用海方式。由于區(qū)域建設(shè)用海都是大規(guī)模的圍填海項(xiàng)目，用海面積大于50hm2，因此區(qū)域建設(shè)用海不同于一般建設(shè)項(xiàng)目用海［2］。

1．3 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的現(xiàn)狀

區(qū)域性建設(shè)用海地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)區(qū)域，是我國改革開放的前沿和重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域，國家和地方政府都給予很多政策扶持。

根據(jù)國家海洋局《海域使用管理公報(bào)》顯示，2011年，全年批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃15個，批準(zhǔn)高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃2個；2012年，全年批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃25個，批準(zhǔn)區(qū)域農(nóng)業(yè)圍墾用海規(guī)劃2個［3－4］；我國在“十二五”期間圍填海仍然將處于高速發(fā)展的階段。

2 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的主要問題

2．1 發(fā)展與需求不協(xié)調(diào)，用海面積規(guī)模過大

我國沿海地區(qū)以14%的陸域土地面積承載著全國40%以上的人口，創(chuàng)造了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展的過程中，填海造地成為拓展生產(chǎn)和生活空間的方式之一，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

2009年年底，國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，確定從2010年開始將圍填海正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的年度計(jì)劃，對圍填海年度總量計(jì)劃管理。由于國家對圍填海進(jìn)行了總量控制和指標(biāo)化管理，單體項(xiàng)目的用海審批更加嚴(yán)格，而規(guī)劃建設(shè)用?？稍谕ㄟ^規(guī)劃論證后，在不進(jìn)行單體項(xiàng)目論證和評價(jià)時也可進(jìn)行圍填?；顒?，以至于許多沿海城市為了解決因地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的用地緊張的矛盾，開始實(shí)施規(guī)劃建設(shè)用海。同時由于土地價(jià)格飛漲，而圍填海成本相對較低，促使一些地方政府以獲取最大的土地儲備為目的進(jìn)行大規(guī)模、大范圍的圍填海。從而造成了目前區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中一個明顯的特點(diǎn)——海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展與圍填海實(shí)際需求不協(xié)調(diào)，建設(shè)用海呈現(xiàn)大規(guī)模、大范圍的趨勢。

2．2 用海總體布局與平面設(shè)計(jì)不科學(xué)

2008年，國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見》，以此來規(guī)范和指導(dǎo)項(xiàng)目用海及規(guī)劃用海的總體布局和平面設(shè)計(jì)的科學(xué)性和先進(jìn)性。要求包括圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)要體現(xiàn)離岸、多區(qū)塊和曲線的設(shè)計(jì)思路，最大限度地減少對海岸自然岸線、海域功能和海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)利用岸線和近岸海洋資源。同時指出圍海造地工程平面設(shè)計(jì)的主要方式包括人工島式圍填海、多突堤式圍填海和區(qū)塊組團(tuán)式圍填海，并遵循以下基本原則：保護(hù)自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果。依據(jù)集約、節(jié)約用海及保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的原則，從規(guī)劃用海方式、功能分區(qū)及分布合理性、總體平面布置及實(shí)用性、圍填海面積占規(guī)劃總面積的比例、占用及新增岸線長度、景觀效果、施工困難度和施工成本、海洋資源使用效益和主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等方面對多個用海規(guī)劃方案進(jìn)行比選分析，推選出岸線及近岸海洋資源利用率高、圍填海比例小、景觀效果好、工程建設(shè)規(guī)模及經(jīng)濟(jì)成本適宜等方面較好的平面布局方案。

雖然《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見》科學(xué)地規(guī)范了建設(shè)用海規(guī)劃的總體布局和平面設(shè)計(jì)，但由于圍填海成本、施工難度和經(jīng)濟(jì)效益等眾多利益的原因，大多建設(shè)用海規(guī)劃都以淺灘、海灣為依托進(jìn)行圍填海作業(yè)，并采取從海岸平推式施工，從而造成填海岸線平直；同時大多建設(shè)用海規(guī)劃的布局和設(shè)計(jì)單一，用海規(guī)劃孤立，不能全面而科學(xué)地反映規(guī)劃的整體性、綜合性和協(xié)調(diào)性，使得建設(shè)規(guī)劃用海行為對海洋環(huán)境和生態(tài)造成了嚴(yán)重的、不可逆的影響。

2．3 規(guī)劃用海環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容不全面

目前，我國海洋工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行海洋環(huán)境影響評價(jià)制度。相關(guān)的海洋環(huán)境法律、法規(guī)有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，海洋工程環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)范主要是《海洋工程環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》。

項(xiàng)目用海開展環(huán)境影響評價(jià)是海洋環(huán)境保護(hù)主管部門審批項(xiàng)目用?？尚行缘闹匾罁?jù)，是防治或減輕項(xiàng)目用海污染海洋環(huán)境的重要途徑。而《海洋工程環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》僅限于對單體建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，僅能在最小范圍內(nèi)預(yù)防或減輕其帶來的環(huán)境影響。區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目用海屬于在同一片海域建設(shè)多個項(xiàng)目用海方式，單個項(xiàng)目環(huán)評工作不能解決區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目用海中多個建設(shè)項(xiàng)目累積產(chǎn)生的環(huán)境影響，也無法從根本上預(yù)防區(qū)域建設(shè)用海對環(huán)境的負(fù)面影響［5］。為提高規(guī)劃的科學(xué)性，2009年10月國務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，條例要求從源頭上防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并明確要對土地利用有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域和海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并相應(yīng)出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》和《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評工作。

《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》的規(guī)定中要求在規(guī)劃建設(shè)用海論證過程中需進(jìn)行編制區(qū)域建設(shè)用海環(huán)境影響專題篇章，但當(dāng)前海洋工程項(xiàng)目仍習(xí)慣于開展單個項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)工作。為了加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海的海洋環(huán)境保護(hù)工程，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，2011年9月海洋局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)劃區(qū)域建設(shè)用海環(huán)境影響評價(jià)工作的意見》和2013年4月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境保護(hù)有關(guān)工作的通知》強(qiáng)調(diào)了區(qū)域建設(shè)用海環(huán)評的重要性和重點(diǎn)要求，但區(qū)域建設(shè)用海環(huán)境影響專題篇章的編制仍需參考主要服務(wù)于單體項(xiàng)目的《海洋工程環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》。沒有成熟、規(guī)范化的區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，造成了目前區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中進(jìn)行區(qū)域建設(shè)用海整體綜合分析和區(qū)域環(huán)境承載力分析與評價(jià)不全面、重點(diǎn)不突出、針對性不強(qiáng)，不能從海洋環(huán)境、資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展角度進(jìn)行綜合、客觀、全面的分析與評價(jià)，不能針對性更強(qiáng)地提出區(qū)域建設(shè)用海整體、全面、科學(xué)的優(yōu)化方案和防治措施，不能整體、全面、科學(xué)提出區(qū)域建設(shè)用海在空間尺度上、時間尺度上、結(jié)構(gòu)尺度上對海洋環(huán)境、資源、生態(tài)損害的防治或控制對策與措施，從而未真正意義上達(dá)到區(qū)域建設(shè)用海優(yōu)化布局和環(huán)境保護(hù)目的。

3 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的對策建議

3．1 科學(xué)設(shè)計(jì)、合理布局，集約、節(jié)約用海原則

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中的圍填?？傮w布局和平面設(shè)計(jì)要在遵循國家海洋局發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見》的規(guī)定的前提下，積極探索更加科學(xué)的、先進(jìn)的創(chuàng)新性布局和設(shè)計(jì)方案和技術(shù)。在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)，用海要以盡量減少對環(huán)境的影響、保護(hù)自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果為原則。

因此，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃在設(shè)計(jì)上盡量保持或減小對原有自然岸線的破壞，用海堤壩建設(shè)可根據(jù)用海類型、用海方式從“傳統(tǒng)堤壩”向“生態(tài)堤壩”轉(zhuǎn)變、從“硬式堤壩”向“軟式堤壩”轉(zhuǎn)變，增加親水性、親海性；在布局上，建設(shè)布局應(yīng)符合集約、節(jié)約用海的原則，避免用海項(xiàng)目功能相互干擾、相互排斥，用海項(xiàng)目布局應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌，兼顧發(fā)展與需求的矛盾，避免區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃過于超前，減少對海洋資源的浪費(fèi)與海洋環(huán)境的破壞。

3．2 陸海聯(lián)動統(tǒng)籌，優(yōu)化協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境三者的協(xié)調(diào)發(fā)展是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)：我國的海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局要得到進(jìn)一步優(yōu)化，海洋支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，海洋產(chǎn)業(yè)國際競爭能力進(jìn)一步加強(qiáng)，海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，形成各具特色的海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域，海洋經(jīng)濟(jì)成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，逐步把我國建設(shè)成為海洋強(qiáng)國。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢必須得到遏制和修復(fù)，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步得到優(yōu)化。

因此，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃在編制過程中應(yīng)統(tǒng)籌陸域發(fā)展，以海洋規(guī)劃體系為主，協(xié)調(diào)陸域總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃管理規(guī)范性和有效性的監(jiān)督，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)不同層次、不同內(nèi)容的規(guī)劃共同海洋開發(fā)、利用、治理和保護(hù)，加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的宏觀性、綜合性、系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體、統(tǒng)一、全面地發(fā)展，為優(yōu)化協(xié)調(diào)海洋資源配置和創(chuàng)建和諧社會打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3．3 開展規(guī)劃環(huán)評，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)

黨的十七大報(bào)告中明確提出我國要建設(shè)生態(tài)文明的理念，海洋生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分［6］，它以尊重和維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為主旨，以海洋環(huán)境、資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展為根本，強(qiáng)調(diào)人與海洋環(huán)境、資源、生態(tài)的和諧，統(tǒng)籌海洋開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。

因此，就我國目前嚴(yán)峻的圍填海趨勢所導(dǎo)致的海洋環(huán)境形勢而言，開展區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評勢在必行。開展區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評工作將從根本上提升人們對區(qū)域建設(shè)用海行為的認(rèn)識，提高區(qū)域建設(shè)文明用海意識、加大區(qū)域建設(shè)用海環(huán)境保護(hù)宣傳、創(chuàng)新區(qū)域建設(shè)用海的科學(xué)理念，可有效地預(yù)防、減緩和防治區(qū)域建設(shè)用海對環(huán)境造成的影響和損害，為解決區(qū)域建設(shè)用海中項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)損害防治、環(huán)境整治修復(fù)提供新的途徑，從而推動區(qū)域建設(shè)用海全面地遵循“規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用?！钡脑瓌t，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

［1］ 王平，趙明利，謝健．區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的幾點(diǎn)體會［J］．海洋開發(fā)與管理，2009，26（5）：11－15．

［2］ 國家海洋局．區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)要求［Z］．2011．

［3］ 國家海洋局．海域使用管理公報(bào)［Z］．2011．

［4］ 國家海洋局．海域使用管理公報(bào)［Z］．2012．

［5］ 張繼民，劉霜，馬文齋．淺析我國區(qū)域建設(shè)用海亟需實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評［J］．海洋開發(fā)與管理，2009，26（1）：9－13．

［6］ 郭曉峰，胡燈進(jìn)．區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的必要性探析［J］．海洋開發(fā)與管理，2010，27（9）：8－10．