海域使用重點內容論證方法探討＊

呂寶強，吳穎石，張樹剛，鮑旭平

（國家海洋局溫州海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 溫州 325013）

海域使用論證是海域管理的基礎性技術工作，具有重要的地位和作用［1］。海域使用論證報告是海域使用論證工作成果的集中體現(xiàn)，是體現(xiàn)科學論證和合理使用海域，保護海洋生態(tài)和海洋資源，維護海洋資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，促進海洋經濟發(fā)展的主要技術文件，是專家技術評審的主體，是各級海洋主管部門核準海域使用權屬的主要技術依據［2］。2010年8月20日，國家海洋局發(fā)布了《海域使用論證導則》（以下簡稱《導則》），本文全面分析了《導則》的要求和論證重點，探討如何依據《導則》編制海域使用論證報告。

1 海域使用論證工作的發(fā)展

我國海域使用論證工作從20世紀90年代初開始探索，1993年5月31日，國家海洋局發(fā)布并實施了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，標志著海域使用論證工作的正式開始。2002年1月1日起實施的《中華人民共和國海域使用管理法》，明確規(guī)定海域使用申請必須提交海域使用論證材料，由此海域使用論證工作的法律地位才被正式確立。此后，國家海洋局陸續(xù)發(fā)布了《海域使用論證資質管理規(guī)定》（2002年）、《海域使用論證評審專家?guī)旃芾磙k法》（2004年）、《海域使用論證管理規(guī)定》（2008年）、《海域使用論證技術導則（試行）》和《海域使用論證報告書編寫大綱》（2008年）等10多個規(guī)范性文件，對海域使用論證的主要內容、工作程序、資質管理、評審組織等方面做出了較為系統(tǒng)的制度設計，建立了海域使用論證管理制度框架。海域使用論證報告作為用海審批的主要技術依據，得到了社會各界的理解和認同，海域論證工作也逐步走上了制度化和規(guī)范化的軌道［3－5］。

2 海域使用論證重點及編寫方法

海域使用論證重點依據項目用海類型、用海方式和用海規(guī)模，結合海域資源環(huán)境現(xiàn)狀、利益相關者等確定。本文從項目用海必要性、項目用海資源環(huán)境影響等方面闡述各論證重點的編寫方法，為論證報告編寫提供參考。

2.1 項目用海必要性分析

項目用海必要性分析是海域使用論證報告的重要內容，主要分析用海項目建設內容、項目主要施工工藝和方法、項目申請用海情況、項目建設必要性和項目用海必要性。建議以表格的形式描述用海項目名稱、性質、建設內容、用海規(guī)模等基本建設情況，并附現(xiàn)場照片，給讀者以清晰直觀的認識。以圖件的形式，如項目總體布置圖、涉海構筑物剖面圖、施工流程圖等直觀的表述用海項目平面布置和主要結構、尺度和施工工藝與方法。項目用海必要性分析需要回答項目用海是否非用不可？能否少用海？項目用海對地方社會經濟的貢獻有多大？根據區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)發(fā)展和產能的需求，說明項目建設的目的意義和對當?shù)厣鐣洕l(fā)展的貢獻，論證項目使用海域的必要性。圍填海項目還應闡述圍填海用海與當?shù)赝恋刭Y源的供需關系，結合用海項目所依托陸域的開發(fā)利用狀況，分析項目實施圍填海的必要性。

2.2 項目用海資源環(huán)境影響分析

項目用海資源環(huán)境影響主要分析內容包括：項目用海環(huán)境影響分析，具體分析項目用海對水文動力環(huán)境、地形地貌與沖淤環(huán)境、水質環(huán)境、沉積物環(huán)境的影響；項目用海生態(tài)影響分析，具體分析項目用海引起的海岸線、棲息環(huán)境變化和污染物排放等對底棲生物、游泳生物、浮游生物、珍稀瀕危生物、生態(tài)群落與結構等的影響；項目用海資源影響分析，具體分析項目用海占用海岸線、海涂、海島等海洋空間資源的情況，以及項目用海對海洋生物資源的影響范圍和程度，評估項目用海引起的生物資源（包括漁業(yè)資源）損失量；項目用海風險分析，具體分析項目用?？赡墚a生的風險種類、發(fā)生概率、源強，預測風險因子的擴散路徑與范圍、時空分布特征，評估項目用海風險對所在海域資源環(huán)境及周邊海域開發(fā)活動的影響。對資源環(huán)境影響分析不應僅局限于單個工程的影響，應從全局出發(fā)，考慮本區(qū)域海洋工程的綜合影響。

2.3 海域開發(fā)利用協(xié)調分析

海域開發(fā)利用協(xié)調分析包括項目用海對海域開發(fā)活動的影響、利益相關者界定、利益相關者協(xié)調分析和項目用海對國防安全和國家海洋權益的影響分析。為增強報告的可讀性，建議以圖、表的形式表述。如項目用海對海域開發(fā)活動的影響分析，可以通過繪制資源環(huán)境影響范圍與開發(fā)利用現(xiàn)狀的疊置分析圖，分析項目用海對所在海域開發(fā)活動的影響方式、影響時間、影響程度和范圍等，并注明受影響的開發(fā)活動。通過列利益相關者一覽表，將利益相關者名稱、具體位置、利益相關者內容、影響方式和影響程度等內容清晰地表述出來。根據已界定的利益相關者及其受影響特征，分析項目用海與各利益相關者的矛盾是否具備協(xié)調途徑和機制，分別提出具體的協(xié)調方案，明確協(xié)調內容、協(xié)調方法和協(xié)調責任等，并分析引發(fā)重大利益沖突的可能性。國防安全和國家的海洋權益重于一切，如果項目用海有礙于國防安全和軍事活動的開展或有礙于國家海洋權益（領?；c、國家秘密等）且無法協(xié)調解決的，應提出調整或取消項目用海的建議。

2.4 項目用海與海洋功能區(qū)劃及相關規(guī)劃符合性分析

重點從項目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求、環(huán)境保護要求、整治與修復要求等幾個方面分析項目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。

本章的編寫可以從以下幾方面入手，首先分析項目所在海域的海洋功能區(qū)劃，闡述項目所在海域的海洋功能區(qū)名稱、基本功能類型、位置、范圍和管理要求等內容，附海洋功能區(qū)劃圖件和功能區(qū)登記表，明確項目用海有關的各功能區(qū)情況及與項目用海的位置關系。分析項目用海對海洋功能區(qū)的影響，說明受影響的功能類型、影響范圍和影響程度。分析項目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求，是否對海域的基本功能造成不可逆轉的改變，能否落實海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求，是否執(zhí)行了要求的環(huán)境質量標準，是否符合保障生態(tài)保護重點目標安全的要求等。在上述分析的基礎上討論項目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。項目用海與相關規(guī)劃的符合性分析則主要闡述國家產業(yè)規(guī)劃和政策，海洋經濟發(fā)展規(guī)劃，海洋環(huán)境保護規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，港口規(guī)劃，以及養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等規(guī)劃中與項目用海有關的內容，給出與項目用海選址、布局和平面布置相關的規(guī)劃圖件，分析論證項目用海與相關規(guī)劃的符合性。

2.5 項目用海合理性分析

項目用海合理性分析是海域使用論證工作的核心內容之一，是判斷項目用海可行性的依據?！秾t》將該部分內容和要求進行了細化，增加了平面布置合理性分析，對宗海圖繪制和用海面積量算等作了明確的規(guī)定和要求。

主要分析內容包括：用海選址合理性分析，具體分析區(qū)位和社會條件能否滿足項目建設和營運的要求，自然資源和生態(tài)環(huán)境適宜性，項目用海是否存在潛在的、重大的安全和環(huán)境風險，項目用海與周邊其他用海活動是否存在功能沖突，是否有利于海洋產業(yè)協(xié)調發(fā)展；用海方式和平面布置合理性分析，結合項目總體布置、平面布局、功能單元之間的相互關系，分析平面布置合理性。對含有填海造地的用海項目，應開展填海造地平面設計合理性分析。依據項目各用海單元的特點，分析用海方式的合理性；用海面積合理性分析，依據項目用海性質、建設規(guī)模和產能、行業(yè)技術標準等，結合項目用海的平面布置，在項目用海方式和平面布置的多方案比選和優(yōu)化基礎上，量化分析項目用海面積的合理性。根據分析、論證后最終推薦的用海方案繪制宗海位置圖和宗海界址圖，量算項目用海面積。宗海圖繪制和用海面積的量算應符合《海籍調查規(guī)范》（HY／T 124－2009）的要求；用海期限合理性分析，依據項目用海的主體結構、主要功能的設計使用（服務）年限，以法律法規(guī)的規(guī)定作為判斷標準，分析項目申請的用海期限是否合理。

2.6 海域使用對策措施分析

海域使用對策措施是用海者為減少用海不利影響，在施工期和運營期必須采取的對策措施，是項目用?？尚械那疤釛l件之一，也是項目用海監(jiān)管的依據。主要分析內容包括：區(qū)劃實施對策措施，根據項目用海具體情況和所在海洋功能區(qū)的管理要求，提出項目落實用途管制、用海方式控制要求、保障生態(tài)保護重點目標安全的對策措施；開發(fā)協(xié)調對策措施，根據項目用海與利益相關者協(xié)調分析結果，提出落實利益相關者協(xié)調方案的對策措施?？赡艽嬖谥卮罄鏇_突的，應提出沖突防范、協(xié)調方案落實和跟蹤等要求；風險防范對策措施，根據項目用海風險分析結果，提出降低或避免用海風險的防范對策措施，并簡要說明應急預案的重點內容，包括應急組織、反應程序及應急設施和器材類型、規(guī)格和數(shù)量，配置地點等；監(jiān)督管理對策措施，根據項目用海特點，提出施工期和運營期的監(jiān)督管理措施，包括用海范圍、用海面積、實際用途、用海方式、施工方式、工程進展、用海影響等方面的監(jiān)測方法、時間和頻次。特別是在用海環(huán)境影響方面，應根據項目用海的污染影響或生態(tài)影響的程度和范圍，設計施工期環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測方案，作為后續(xù)跟蹤監(jiān)測依據。對于填海造地用海，應明確竣工驗收的技術要求。對大規(guī)模填海、海砂開采等項目應提出海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測的重點內容，用海后評估周期、范圍和重點等方面的建議。

3 結束語

海域使用論證工作在走過了近20年的歷程后，已初步建立海域使用論證管理制度，組建了一支包括76家海域使用論證技術資質單位，約3000名人員的技術隊伍。每年完成用海論證任務數(shù)百個，為海域使用管理發(fā)揮了重要的技術支撐作用［3］。隨著海域使用管理制度的不斷完善、技術導則的更新，海域使用論證不斷規(guī)范、論證報告質量逐步提高，尤其是2010年《海域使用論證導則》的實施，進一步規(guī)范了海域使用論證報告編寫，為海域使用論證工作的整體發(fā)展起到了重要作用。

［1］王宏.用科學發(fā)展觀統(tǒng)領海域論證和海洋環(huán)評工作［J］.海洋開發(fā)與管理.2008，25（7）：3－6.

［2］黃發(fā)明，官寶聰，吳曉琴.海域使用論證報告質量控制的初探［C］／／海域使用論證技術論壇論文集，2010.

［3］于青松.不斷完善海域論證管理制度［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（7）：7－10.

［4］黃明群.關于提高海域使用論證工作質量的一些認識［J］.海洋開發(fā)與管理，2006，23（5）：104－107.

［5］苗豐民.海域使用管理技術概論 ［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.