美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的立場(chǎng)演變與影響分析＊

白蕾，石莉，萬(wàn)芳芳，張揚(yáng)

（國(guó)家海洋信息中心 天津 300171）

占地球表面70.8%的面積是海域，維護(hù)海域法律秩序的核心公約是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）?！豆s》由聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議歷時(shí)9年共召開(kāi)11期會(huì)議而產(chǎn)生，又歷時(shí)12年于1994年11月16日生效。《公約》是國(guó)際海洋法最重要的法律淵源，是集大成的海洋法典。目前，《公約》有包括歐盟在內(nèi)的166個(gè)締約方［1］。

美國(guó)是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的主要發(fā)起者之一，1973—1982年第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，美國(guó)積極參與和推動(dòng)了《公約》的談判與起草，但當(dāng)《公約》開(kāi)放簽字時(shí)，美國(guó)認(rèn)為《公約》第十一部分和附件三不符合美國(guó)的利益，因而沒(méi)有簽字。1990—1994年，美國(guó)又積極參與了《公約》涉及海底制度等部分的討論與修改，之前影響美國(guó)簽字的諸多因素基本被排除，從克林頓政府起，美國(guó)政府開(kāi)始積極倡導(dǎo)批準(zhǔn)《公約》，但各派之間未能達(dá)成共識(shí)。迄今，美國(guó)是全球僅有的9個(gè)既沒(méi)有在《公約》上簽字、也沒(méi)有批準(zhǔn)《公約》的沿海國(guó)家之一。

1 美國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變

1973—1982年，在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，美國(guó)作為主要的談判國(guó)家，曾積極參與了《公約》條文的全部起草過(guò)程。時(shí)將卸任的卡特政府認(rèn)為《公約》的大部分條文和規(guī)定是符合美國(guó)利益的，并準(zhǔn)備接受包括國(guó)際海底制度在內(nèi)的整個(gè)《公約》。

海洋法會(huì)議結(jié)束前夕，新上任的里根政府一反常態(tài)，突然宣布對(duì)即將通過(guò)和簽署的《公約》有重大的保留意見(jiàn)。美國(guó)認(rèn)為《公約》第十一部分及其附件三所規(guī)定的“生產(chǎn)限制政策”、“強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”和“海底管理局企業(yè)部的平行開(kāi)發(fā)”等規(guī)定，違反了美國(guó)倡導(dǎo)的自由競(jìng)爭(zhēng)原則及其經(jīng)濟(jì)利益。

鑒于《公約》第十一部分客觀上阻礙了一些主要沿海國(guó)家對(duì)《公約》的批準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)與相關(guān)利益方進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)4年的磋商，并于1994年達(dá)成了《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》），對(duì)海底管理局的決策、審查會(huì)議、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、生產(chǎn)政策等一系列重大海底制度的規(guī)定都做出了修訂。

由于上述調(diào)整基本上排除了少數(shù)工業(yè)化國(guó)家不能接受《公約》的障礙，克林頓隨即提請(qǐng)參議院批準(zhǔn)美國(guó)加入《公約》，但遭到參議院拒絕。之后，美國(guó)政府多次力促國(guó)會(huì)批準(zhǔn)加入《公約》，美國(guó)參議院外交委員會(huì)也為此多次舉行聽(tīng)證會(huì)。遺憾的是，在此問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)一直爭(zhēng)論不休，支持者與反對(duì)者意見(jiàn)相持不下，最終沒(méi)有進(jìn)入最后表決階段。究其原因，美國(guó)自始至終認(rèn)為《公約》沒(méi)有滿足其全部利益和要求，并提出將海洋資源交給一個(gè)代表全人類的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)管理的規(guī)定傷害了美國(guó)的自由企業(yè)精神。

近年來(lái)，隨著國(guó)際政治局勢(shì)和美國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，美國(guó)國(guó)內(nèi)支持批準(zhǔn)《公約》的呼聲日漸高漲。政府、軍方和產(chǎn)業(yè)界分別從國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益等角度出發(fā)，認(rèn)為加入《公約》可以保障美國(guó)的深海資源權(quán)利和航行自由權(quán)利，更好地發(fā)揮在全球海洋事務(wù)中的主導(dǎo)作用，堅(jiān)決支持美國(guó)加入《公約》。特別是2012年，奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)批準(zhǔn)《公約》是緊急課題，派出美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里、國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席鄧普西組成的“豪華陣容”，聯(lián)手敦促國(guó)會(huì)，推動(dòng)加入《公約》的力度明顯增大。但是，由于美國(guó)自始至終堅(jiān)持《公約》沒(méi)有滿足其全部利益和要求的立場(chǎng)，加上批準(zhǔn)《公約》的進(jìn)程在參議院多次受阻的事實(shí)，美國(guó)在短期內(nèi)能否加入《公約》仍然存在許多不確定的因素。如果說(shuō)里根政府拒絕簽署《公約》的原因在于深層海底礦藏開(kāi)采，那么，近年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)仍拒絕批準(zhǔn)《公約》的理由又新增了不同聲音。

2 美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于加入《公約》的爭(zhēng)論

近30年來(lái)，美國(guó)圍繞《公約》問(wèn)題展開(kāi)了激烈辯論，支持派和反對(duì)派對(duì)于加入《公約》始終存在不同的觀點(diǎn)，雙方對(duì)此問(wèn)題一直爭(zhēng)論不休。

2.1 支持派的主要觀點(diǎn)

美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、參議院外交關(guān)系委員會(huì)均積極支持美國(guó)加入《公約》。同時(shí)，加入《公約》還得到了美國(guó)石油協(xié)會(huì)、美國(guó)電話電報(bào)公司、美國(guó)海運(yùn)協(xié)會(huì)、國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)、國(guó)家環(huán)境基金、美國(guó)律師協(xié)會(huì)、美國(guó)海洋法委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的支持。其主要觀點(diǎn)可以概括為以下5個(gè)方面。

（1）美國(guó)事實(shí)上已經(jīng)在遵守《公約》的諸多規(guī)定，《公約》的相關(guān)規(guī)定對(duì)美國(guó)已不構(gòu)成障礙。支持派認(rèn)為，經(jīng)過(guò)修改，當(dāng)初里根政府不同意的《公約》部分已經(jīng)不存在。1994年《執(zhí)行協(xié)定》考慮到了里根政府于1982年提出的反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)《公約》第十一部分進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修改，使美國(guó)和其他工業(yè)國(guó)家在深海采礦制度中具有較大的影響，與其國(guó)家利益更為相稱。而且，事實(shí)上無(wú)論美國(guó)是否成為《公約》締約國(guó)，都會(huì)遵守《公約》的相關(guān)政策，但加入《公約》會(huì)使得美國(guó)在《公約》的修訂與解釋方面占據(jù)更有利的地位，主導(dǎo)制定海洋事務(wù)的相關(guān)規(guī)則。

（2）美國(guó)可以利用《公約》來(lái)確保領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海航行自由，進(jìn)而維護(hù)美國(guó)的安全利益。作為世界上最大的海洋國(guó)家，美國(guó)的安全利益與航行自由問(wèn)題緊密相連，加入《公約》，將使美國(guó)在其他國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海上活動(dòng)的船舶和飛機(jī)，獲得最大限度地航行和飛越的權(quán)利和自由，確保美國(guó)空中、海面和水下軍事力量的戰(zhàn)略與作戰(zhàn)機(jī)動(dòng)性，為這些力量在危機(jī)時(shí)期通過(guò)公海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)際海峽和群島海道提供法律保障。同時(shí)，也能按照美國(guó)希望的方式，保證這些軍事力量享有合法地進(jìn)行軍事測(cè)量、偵察與情報(bào)搜集活動(dòng)的權(quán)利。

（3）利用《公約》所建立的各種海域制度，美國(guó)能夠主張200nmile專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至350nmile的外大陸架，并在海底區(qū)域、北極等領(lǐng)域拓展美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)《公約》規(guī)定，沿海國(guó)可以對(duì)外大陸架行使主權(quán)權(quán)利，包括對(duì)石油、天然氣和其他能源與礦物資源等非生物資源以及生物資源的勘探、開(kāi)發(fā)、保護(hù)與管理的主權(quán)權(quán)利，加入《公約》將使美國(guó)對(duì)資源所享有的主權(quán)權(quán)利法律化，并將拓展和推進(jìn)美國(guó)在深海稀土金屬礦物開(kāi)采和外大陸架石油天然氣勘探方面的資源利益和經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)。此外，由于《公約》經(jīng)批準(zhǔn)后，無(wú)需轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法就直接可以在美國(guó)得到適用，因此加入《公約》可以明確投資和收益權(quán)利，有效地維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益和保護(hù)美國(guó)公司。

（4）適用《公約》確立的海洋環(huán)境與資源保護(hù)的國(guó)際準(zhǔn)則能夠確保美國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，符合美國(guó)的環(huán)境利益?！豆s》中有關(guān)海洋生物資源的條款，為可持續(xù)漁業(yè)資源管理和海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)提供了國(guó)際合作框架，而關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款涉及近海和海洋中各種來(lái)源的污染，從船舶污染、海洋傾廢造成的污染到空中懸浮顆粒污染等。加入《公約》將有助于美國(guó)在生態(tài)和環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)作用，包括應(yīng)對(duì)漁業(yè)資源衰退、控制陸源污染與船舶污染以及解決海洋傾廢產(chǎn)生的日益嚴(yán)重的問(wèn)題等各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。

（5）美國(guó)可以選擇《公約》所建立的解決爭(zhēng)端機(jī)制來(lái)處理由于《公約》的適用和解釋而產(chǎn)生的爭(zhēng)端?！豆s》能夠?yàn)槊绹?guó)的海洋外交提供建立在規(guī)則基礎(chǔ)上的框架，能夠利用《公約》規(guī)定解決海洋爭(zhēng)端。加入《公約》有助于迅速提升美國(guó)的可信度，將有助于從美國(guó)和地區(qū)盟國(guó)與伙伴國(guó)家的利益出發(fā)，去解決海洋爭(zhēng)端。爭(zhēng)端解決的程序正是美國(guó)所追求的程序，《公約》的相關(guān)條款給美國(guó)提供了重要手段，去促使其他國(guó)家履行義務(wù)。

2.2 反對(duì)派的主要觀點(diǎn)

盡管《公約》得到了政府、軍方和產(chǎn)業(yè)界的支持，但是，仍然有一些政治保守派堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)加入《公約》。反對(duì)派的觀點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)。

（1）《公約》將海底資源視為人類的共同財(cái)富，嚴(yán)重違背自由競(jìng)爭(zhēng)原則。反對(duì)派不同意“人類共同繼承遺產(chǎn)”這個(gè)原則。根據(jù)這一原則，任何國(guó)家不應(yīng)對(duì)國(guó)家海底區(qū)域的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，這與美國(guó)一貫主張的自由市場(chǎng)原則是不相符的。反對(duì)派甚至認(rèn)為，在《公約》機(jī)制下，全球70%的海洋將被國(guó)際海底管理局控制，這意味著將從美國(guó)及其聯(lián)盟手中把海洋的控制權(quán)奪走。

（2）《公約》有損美國(guó)主權(quán)和安全以及經(jīng)濟(jì)利益，向聯(lián)合國(guó)海底管理局繳納海底資源開(kāi)采費(fèi)用將帶來(lái)額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。國(guó)際海底管理局是一個(gè)自籌經(jīng)費(fèi)的實(shí)體，它必將在開(kāi)發(fā)海洋自然資源的國(guó)家中征稅以運(yùn)作，這將對(duì)大幅度開(kāi)發(fā)海底資源的美國(guó)產(chǎn)生不利影響。共和黨參議員詹姆斯·英霍夫甚至說(shuō)：“假如美國(guó)批準(zhǔn)了條約，美國(guó)將被迫把在美國(guó)延伸大陸架生產(chǎn)石油和天然氣的幾十億美元的使用費(fèi)轉(zhuǎn)交給聯(lián)合國(guó)國(guó)際海底管理局，重新分配給發(fā)展中國(guó)家。這將是歷史上第一次由某個(gè)國(guó)際組織，也就是聯(lián)合國(guó)，擁有對(duì)美國(guó)的征稅權(quán)”。

（3）美國(guó)國(guó)會(huì)和政府不應(yīng)受國(guó)際法和國(guó)際組織的約束。反對(duì)派認(rèn)為，加入《公約》會(huì)給自己強(qiáng)大的海軍在全球縱橫馳騁套上枷鎖，原因是如果美國(guó)不批準(zhǔn)該條約，就不會(huì)輕易承認(rèn)那些遵守該條約的國(guó)家的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)要求，而不用擔(dān)心會(huì)觸犯當(dāng)事國(guó)的法律或國(guó)際公約。并且，《公約》賦予國(guó)際組織在采礦方面過(guò)大的權(quán)力，加入《公約》后美國(guó)需要按照要求承擔(dān)額外的條約義務(wù)，使主權(quán)受損。

（4）美國(guó)不加入《公約》也已經(jīng)享有航行自由等權(quán)利，因而沒(méi)有必要加入《公約》。既然美國(guó)這么多年沒(méi)有加入《公約》并沒(méi)有受到什么影響，那么將來(lái)也不需要。一方面，美國(guó)不存在突出的海洋爭(zhēng)端問(wèn)題，未加入《公約》并沒(méi)有影響到美國(guó)開(kāi)采近海油氣資源的權(quán)利；另一方面，美國(guó)強(qiáng)調(diào)的“航行自由”已成為一種國(guó)際慣例，美國(guó)在此方面的權(quán)益有充足保障。

3 美國(guó)近期積極推動(dòng)加入《公約》的原因

2012年5月23日，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)在召開(kāi)關(guān)于美國(guó)批準(zhǔn)《公約》問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)上，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里、國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席鄧普西發(fā)表證詞，堅(jiān)決支持美國(guó)加入《公約》。同年6月14日和8月12日，參議院外交關(guān)系委員會(huì)又先后兩次召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各界對(duì)加入《公約》的相關(guān)問(wèn)題的看法和意見(jiàn)。在上述推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)內(nèi)支持加入《公約》的呼聲日漸高漲。究其原因，美國(guó)的國(guó)家利益是考慮是否加入《公約》這一問(wèn)題的根本立足點(diǎn)。

3.1 加入《公約》是美國(guó)多邊主義政治的需要

里根時(shí)代是美國(guó)“新保守主義”上升的時(shí)代。隨著蘇聯(lián)解體，美國(guó)稱霸的雄心空前高漲，單邊主義的傾向日益增強(qiáng)。到1993年，民主黨克林頓政府上臺(tái)，《公約》在美國(guó)迎來(lái)一個(gè)獲批的良機(jī)。無(wú)奈1994年民主黨在“中期選舉”中慘敗，痛失國(guó)會(huì)兩院控制權(quán)，克林頓總統(tǒng)本人與參議院的關(guān)系隨后陷入緊張。小布什政府上臺(tái)之后，美國(guó)退出《京都議定書(shū)》和《反彈道導(dǎo)彈條約》等多項(xiàng)國(guó)際條約，讓當(dāng)時(shí)處在新保守主義頂峰的美國(guó)簽署《公約》，更是難上加難。實(shí)際上，在2004年和2007年，參議院外交關(guān)系委員會(huì)曾兩次建議批準(zhǔn)該條約，但兩次都連付諸表決的機(jī)會(huì)也沒(méi)有得到。

2009年以后，奧巴馬所領(lǐng)導(dǎo)的民主黨政府開(kāi)始重新調(diào)整對(duì)外政策。民主黨一向比共和黨更傾向于多邊合作。再加上金融危機(jī)和反恐戰(zhàn)爭(zhēng)讓美國(guó)陷入內(nèi)外困境，奧巴馬政府開(kāi)始收縮力量，試圖用“巧實(shí)力”替代單一的軍事手段。而善用國(guó)際組織和多邊舞臺(tái)、增強(qiáng)外交行為合法性則是“巧實(shí)力”的重要內(nèi)容。因此，奧巴馬政府迅速加入《東南亞友好合作條約》和《跨太平洋伙伴協(xié)議》等條約。如今又以豪華陣容瞄準(zhǔn)《公約》，意在覬覦其背后蘊(yùn)藏著豐富的戰(zhàn)略內(nèi)涵，利用《公約》重塑超級(jí)海權(quán)。而加入《公約》可以為美國(guó)謀求國(guó)際海洋事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位創(chuàng)造條件，主導(dǎo)地區(qū)乃至全球海洋秩序的建立。

3.2 加入《公約》是美國(guó)實(shí)施全球戰(zhàn)略的需要

金融危機(jī)以后，美國(guó)的全球戰(zhàn)略力量開(kāi)始收縮和轉(zhuǎn)移。所謂轉(zhuǎn)移就是我們所說(shuō)的“重返亞太”，所謂收縮則可以總結(jié)為“重回海洋”［2］?？梢哉f(shuō)，海洋是美國(guó)全球力量收縮的最后底線。守住海洋，就守住了美國(guó)霸權(quán)的根本。而美國(guó)海洋戰(zhàn)略的首要目標(biāo)是太平洋。這些戰(zhàn)略思想在2011年國(guó)務(wù)卿希拉里關(guān)于美國(guó)的“太平洋世紀(jì)”講話和2012年美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告中，已經(jīng)逐步清晰顯現(xiàn)。

隨著全球戰(zhàn)略的調(diào)整，美國(guó)到歐洲和中亞腹地“釘釘子”的“地緣政治”活動(dòng)可能暫入低潮，但到陸海邊緣地帶“釘釘子”的“海緣政治”卻將愈演愈烈。其中，南海、波斯灣、北冰洋等都是潛在沖突點(diǎn)。在2012年5月23日參議院外交委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)中，希拉里專門提到南海問(wèn)題，提出美國(guó)要在這一地區(qū)具備維持“航行權(quán)利和挑戰(zhàn)其他國(guó)家行動(dòng)的能力”。而美國(guó)在這些地區(qū)建立“海洋權(quán)力”的訴求最終要轉(zhuǎn)化為“海洋利益”。希拉里在聽(tīng)證會(huì)中也從多個(gè)方面提到了美國(guó)的海洋利益對(duì)于美國(guó)恢復(fù)低迷的經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)和實(shí)現(xiàn)“出口倍增”計(jì)劃的意義。

因此，美國(guó)要從軍事、外交和經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面重塑其全球戰(zhàn)略，核心是海洋。而美國(guó)要打好海洋牌，就離不開(kāi)《公約》。一方面《公約》是關(guān)于全球海洋問(wèn)題最權(quán)威的國(guó)際法來(lái)源，美國(guó)如果繼續(xù)脫離《公約》，其眾多的海洋利益伸張就缺乏國(guó)際法支持，在南海、北極等地區(qū)的外交動(dòng)作也就缺乏合法性；另一方面，美國(guó)作為“超級(jí)大國(guó)”要重塑“超級(jí)海權(quán)”，離不開(kāi)各國(guó)的支持，如果美國(guó)連《公約》都不承認(rèn)，其海洋和地區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)者”的形象也會(huì)受到?jīng)_擊。因此，希拉里明確表示，美國(guó)需要“站到牢固而最具說(shuō)服力的法律基礎(chǔ)之上”，“沒(méi)有國(guó)家比美國(guó)更多地從《公約》中獲益”。通過(guò)加入《公約》，可以提升美國(guó)的信譽(yù)和強(qiáng)化美國(guó)的地位，使美國(guó)更有效地實(shí)施其全球戰(zhàn)略，對(duì)亞太國(guó)家施加影響。

3.3 加入《公約》是美國(guó)掌握規(guī)則制定權(quán)的需要

美國(guó)加入《公約》的另一意圖是海洋問(wèn)題上的國(guó)際規(guī)則制定權(quán)。美國(guó)所提出的“太平洋世紀(jì)”也好，“超級(jí)海權(quán)”也好，除了軍事力量、盟友網(wǎng)絡(luò)，還需要依靠話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪。對(duì)此，希拉里已經(jīng)明確表示，美國(guó)加入《公約》實(shí)際上也是加入國(guó)際海洋法的制定和管理。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)則的制定；二是《公約》有爭(zhēng)議條款的解釋。

《公約》體制下建立起的國(guó)際海底管理局、大陸架界限委員會(huì)、國(guó)際法院、國(guó)際海洋法庭等機(jī)構(gòu)，在沒(méi)有美國(guó)加入的情況下依然正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其中，大陸架界限委員會(huì)在沒(méi)有美國(guó)代表參與的情況下正在積極審議40多個(gè)國(guó)家提交的請(qǐng)求；國(guó)際海底管理局目前正在制定深海底礦物的開(kāi)采規(guī)則，而這些資源對(duì)美國(guó)和美國(guó)工業(yè)來(lái)說(shuō)利益重大；國(guó)際法院對(duì)案例的審理結(jié)果越來(lái)越多地影響著國(guó)際海洋法甚至國(guó)際法規(guī)則的發(fā)展。美國(guó)認(rèn)為，在制定規(guī)則和制度的過(guò)程中，美國(guó)不能夠參與其中、甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用，是根本無(wú)法接受的。

而對(duì)《公約》有爭(zhēng)議條款做有利于美國(guó)的解釋，是美國(guó)當(dāng)前政治和外交的需要，可以使得美國(guó)在世界范圍的行動(dòng)更多地具有合法性，塑造其“領(lǐng)導(dǎo)者”形象。并且，加入《公約》后美國(guó)能夠以締約國(guó)身份根據(jù)其需要解釋和適用《公約》，有效拓展美國(guó)的國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、政治與外交利益。

綜上所述，加入《公約》成為締約國(guó)，意味著一方面可以享受《公約》所帶來(lái)的利益保障；另一方面，也會(huì)受到《公約》規(guī)定的限制。美國(guó)一直在權(quán)衡其加入《公約》后的利弊得失，謀求在《公約》框架下的美國(guó)特權(quán)。作為超級(jí)大國(guó)，美國(guó)擁有漫長(zhǎng)的海岸線，在海洋方面擁有巨大的國(guó)家利益。隨著世界政治形勢(shì)不斷變換，近年來(lái)美國(guó)政府逐漸意識(shí)到加入《公約》的必要性和緊迫性，開(kāi)始積極推動(dòng)批準(zhǔn)《公約》。

4 美國(guó)加入《公約》后可能產(chǎn)生的影響

作為超級(jí)大國(guó)，美國(guó)在國(guó)際海洋事務(wù)中的影響力毋庸置疑。美國(guó)在沒(méi)有加入《公約》前，其對(duì)國(guó)際海洋事務(wù)的控制和左右能力在很多方面受到限制。一旦美國(guó)加入《公約》，出于其自身的利弊衡量和政策導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)則制定的參與和自身活動(dòng)所施加的影響，尤其是通過(guò)對(duì)《公約》所設(shè)立的三大機(jī)構(gòu)——國(guó)際海洋法法庭、國(guó)際海底管理局、外大陸架界限委員會(huì)的介入，必將會(huì)對(duì)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。

4.1 通過(guò)介入國(guó)際海洋法法庭對(duì)國(guó)際法發(fā)展產(chǎn)生影響

對(duì)于《公約》有爭(zhēng)議條款的解釋，國(guó)際法依據(jù)是1969年的《維也納條約法公約》，其中第31條規(guī)定，條約應(yīng)就其用語(yǔ)按照上下文并參照其目的和宗旨所具有的通常意義，善意地予以解釋。第31條的精神是約文必須被推定為各條約當(dāng)事國(guó)的意思的權(quán)威性表示，從而解釋的出發(fā)點(diǎn)是闡明約文的意義。條約的解釋就如同條約的訂立一樣，重要締約國(guó)會(huì)在其中起著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用［5］。美國(guó)目前還不是《公約》締約國(guó)，無(wú)法在海洋法法庭中擁有本國(guó)國(guó)籍的法官，因此沒(méi)有直接對(duì)《公約》條款進(jìn)行解釋和適用的機(jī)會(huì)，更無(wú)法對(duì)《公約》的爭(zhēng)議條款做出權(quán)威性解釋。因此，美國(guó)一旦成為締約國(guó)后，會(huì)使其在解釋與應(yīng)用方面占據(jù)更有利的地位，通過(guò)“詮釋性”實(shí)踐和對(duì)執(zhí)行情況的審議，引導(dǎo)相關(guān)海洋法規(guī)則的修改制定和國(guó)際海洋法發(fā)展方向，同時(shí)，對(duì)《公約》有爭(zhēng)議條款基于本國(guó)國(guó)家利益的需要進(jìn)行解釋和適用，從而對(duì)國(guó)際法的制定和發(fā)展產(chǎn)生影響。

4.2 通過(guò)介入國(guó)際海底管理局對(duì)國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)制度產(chǎn)生影響

《公約》第十一部分與相關(guān)附件以及《執(zhí)行協(xié)定》建立了國(guó)際海底區(qū)域制度，提供了支配國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)資源開(kāi)發(fā)的法律框架。《公約》規(guī)定，國(guó)際海底區(qū)域及其資源是“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”。如前所述，對(duì)海底采礦制度不滿是美國(guó)在1982年拒絕簽署《公約》的主要原因，而1994年的《執(zhí)行協(xié)定》重新審查了備受爭(zhēng)議的條款，刪除了第十一部分中關(guān)于強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求和企業(yè)部活動(dòng)的補(bǔ)貼等條款，還使美國(guó)保有在國(guó)際海底管理局理事會(huì)的席位，基本上滿足了美國(guó)1982年反對(duì)《公約》時(shí)提出的要求。但是，美國(guó)仍然沒(méi)有加入《公約》。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，深海海床采礦已不再停留在理論上，而是逐漸成為實(shí)際行動(dòng)。美國(guó)此時(shí)加入《公約》，定會(huì)在對(duì)美國(guó)和美國(guó)工業(yè)利益重大的礦物開(kāi)采規(guī)則的制定上發(fā)揮主導(dǎo)作用，使國(guó)際海底區(qū)域的制度建設(shè)和具體問(wèn)題的解決朝著有利于美國(guó)國(guó)家利益的方向發(fā)展。尤其是美國(guó)在國(guó)際海底管理局理事會(huì)的永久席位可以得到保留，通過(guò)這一席位所賦予的否決權(quán)，將影響采礦事宜的審批和國(guó)際海洋礦區(qū)的建立和發(fā)展。此外，美國(guó)對(duì)國(guó)際海底管理局規(guī)定的區(qū)域資源開(kāi)采付費(fèi)制度的透明性提出質(zhì)疑，不希望本國(guó)公司繳納的費(fèi)用用于對(duì)美國(guó)不友好的某些國(guó)家，要求區(qū)域資源開(kāi)發(fā)上要適用自由市場(chǎng)原則［6］。美國(guó)加入《公約》后，如果其要求得到滿足，將對(duì)內(nèi)陸國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生重大影響，國(guó)際社會(huì)開(kāi)發(fā)和利用海洋的現(xiàn)狀可能發(fā)生重大和深刻的變化。

4.3 通過(guò)介入外大陸架界限委員會(huì)對(duì)外大陸架劃界和資源分配產(chǎn)生影響

在外大陸架劃界方面，美國(guó)在其東西海岸、北極都可能擁有面積巨大的外大陸架，美國(guó)國(guó)務(wù)院早已在開(kāi)展200nmile范圍外大陸架申請(qǐng)的證據(jù)搜集工作。但由于美國(guó)非《公約》締約國(guó)，無(wú)法向大陸架界限委員會(huì)正式提交外大陸架主張，也無(wú)法參與到大陸架界限委員會(huì)的工作中去。當(dāng)俄羅斯于2001年提交在北冰洋地區(qū)外大陸架申請(qǐng)時(shí)，美國(guó)無(wú)法依據(jù)《公約》提出反對(duì)意見(jiàn)的外交照會(huì)。如果美國(guó)加入《公約》，必然會(huì)立即向大陸架界限委員會(huì)申請(qǐng)其外大陸架。由于其獨(dú)特的地理位置，美國(guó)將會(huì)在大西洋和太平洋獲得面積廣泛的外大陸架，而在北冰洋，美國(guó)加入《公約》后提出的主張可能影響到其他國(guó)家在北極地區(qū)的利益。

在外大陸架資源開(kāi)發(fā)方面，根據(jù)《公約》第八十二條的規(guī)定，沿海國(guó)需要對(duì)200nmile以外大陸架的開(kāi)發(fā)，應(yīng)通過(guò)國(guó)際海底管理局繳納一定的費(fèi)用和實(shí)物，而管理局應(yīng)根據(jù)公平分享的標(biāo)準(zhǔn)將其分配給本公約各締約國(guó)，同時(shí)考慮到發(fā)展中國(guó)家的利益和需要，特別是其中最不發(fā)達(dá)的國(guó)家和內(nèi)陸國(guó)的利益和需要。同時(shí)，某一發(fā)展中國(guó)家如果是其大陸架上所生產(chǎn)的礦物資源的純輸入者，對(duì)該種礦物資源免繳這種費(fèi)用或?qū)嵨?。美?guó)加入《公約》后，很可能會(huì)對(duì)“費(fèi)用或?qū)嵨铩奔捌涿饫U義務(wù)提出質(zhì)疑，試圖挑戰(zhàn)其分配制度，對(duì)偏重保護(hù)發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸國(guó)家以及地理不利國(guó)家的利益的相關(guān)條款進(jìn)行重新解讀。2012年5月23日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在聯(lián)邦參議院談到此問(wèn)題時(shí)說(shuō)，“我們可以阻止資金用于任何我們不希望看到的用途”。因此，美國(guó)也很有可能會(huì)對(duì)《公約》該條款提出新的解釋或試圖進(jìn)行修改，從而改變現(xiàn)存的外大陸架資源分配制度安排。

總體來(lái)講，憑借《公約》締約國(guó)身份，通過(guò)介入三大機(jī)構(gòu)對(duì)《公約》持續(xù)施加影響，美國(guó)可以更為便利地謀求國(guó)際海洋事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位，推動(dòng)建立于其有利的海洋規(guī)則框架，主導(dǎo)地區(qū)乃至全球海洋秩序的建立。

5 結(jié)束語(yǔ)

如果說(shuō)里根政府拒絕加入《公約》是由于相關(guān)條款不符合美國(guó)的國(guó)家利益，那么，在《執(zhí)行協(xié)定》對(duì)《公約》第十一部分進(jìn)行修正之后，其他法律上的反對(duì)意見(jiàn)并非是充分有力或者不可規(guī)避的理由，這一點(diǎn)從美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于《公約》的爭(zhēng)論也可以明顯看出。實(shí)質(zhì)上，直到今日美國(guó)仍然沒(méi)有批準(zhǔn)《公約》在很大程度上已經(jīng)是一個(gè)國(guó)內(nèi)政治方面的問(wèn)題。近期美國(guó)出動(dòng)“豪華陣容”積極推動(dòng)加入《公約》，更深層次的原因在于以《公約》為法律基礎(chǔ)的海洋秩序的構(gòu)建是一個(gè)世界性潮流。美國(guó)全球戰(zhàn)略布局的調(diào)整，必然會(huì)與其他國(guó)家發(fā)生利益沖突，挑戰(zhàn)現(xiàn)行海洋法律秩序。因而，美國(guó)對(duì)《公約》所持的態(tài)度和立場(chǎng)，必將會(huì)隨著其國(guó)內(nèi)政治和全球戰(zhàn)略調(diào)整而變化。

針對(duì)美國(guó)對(duì)待《公約》態(tài)度的不斷轉(zhuǎn)變，在緊密跟蹤國(guó)際海洋事務(wù)發(fā)展趨勢(shì)、積極參與相關(guān)國(guó)際實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)積極參加《公約》三大機(jī)構(gòu)和相關(guān)海洋法會(huì)議的工作，不斷增強(qiáng)在國(guó)際海洋事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，提高運(yùn)用《公約》拓展和維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的能力，妥善協(xié)調(diào)和處理可能出現(xiàn)的各類問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)美國(guó)加入《公約》后可能對(duì)國(guó)際海洋法和國(guó)際海洋秩序造成的沖擊和影響。

［1］United Nations.Status of the United Nations convention on the law of the sea，of the agreement relating to the implementation of part XI of the convention and of the agreement for the implementation of the provisions of the convention relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks［EB／OL］.（2014－01－10）［2014－03－03］.http：／／www.un.org／Dept／los／reference＿files／status2010.pdf.

［2］周鑫宇.美國(guó)為何要加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》［J］.世界知識(shí)，2012（12）：34－35.

［3］吳慧.美國(guó)批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的影響［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2012（5）：1－13.

［4］付玉.美國(guó)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2010（8）：88－95.