合作共治：資源枯竭型城市社會(huì)管理創(chuàng)新研究
——以淮北為例

唐建兵，賈敬全

（淮北師范大學(xué)a.歷史與社會(huì)學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽淮北235000）

合作共治：資源枯竭型城市社會(huì)管理創(chuàng)新研究
——以淮北為例

唐建兵a，賈敬全b

（淮北師范大學(xué)a.歷史與社會(huì)學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽淮北235000）

囿于政府主導(dǎo)資源型城市社會(huì)管理的慣性思維，多元共治成為資源枯竭型城市社會(huì)管理創(chuàng)新中面臨的共同難題。淮北在轉(zhuǎn)向多元共治的創(chuàng)新實(shí)踐中，以權(quán)力與責(zé)任并行、秩序與活力同在理念導(dǎo)向，本著服務(wù)為本培育積極組織、放權(quán)讓利推動(dòng)礦區(qū)自主、自治為要引導(dǎo)公民參與。而其借鑒價(jià)值在于：政府在放權(quán)讓利的改革中主導(dǎo)社會(huì)管理；共治主體既需要各行其事，又應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)配合；切實(shí)關(guān)注并解決民生乃社會(huì)管理創(chuàng)新的落筆之處。

社會(huì)管理；轉(zhuǎn)型社會(huì)；公民參與

淮北這座相淮大地上古老卻又年輕的城市，緣煤而起、因煤而興。五十年風(fēng)雨中，淮北以原煤采掘、煤炭洗選加工等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有效延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，適度拓寬產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化穩(wěn)步向前推進(jìn)。伴之于此，淮北初步完成了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、鄉(xiāng)村文明到都市文明的轉(zhuǎn)型。正值經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛之時(shí)，2009年3月淮北卻被國(guó)務(wù)院納入資源枯竭型城市名單之列。何謂資源枯竭型城市呢？簡(jiǎn)言之，即礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入衰退或枯竭過(guò)程的城市，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在資源枯竭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益下滑、經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入薄弱、產(chǎn)業(yè)替代難度較大等特點(diǎn)。資源型城市發(fā)展中面臨的復(fù)雜情勢(shì)及潛在風(fēng)險(xiǎn)，淮北市市委、市政府應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)時(shí)代、社會(huì)和民眾的現(xiàn)實(shí)要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型，規(guī)范市場(chǎng)整體運(yùn)作，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，培育新型市民以助推公民社會(huì)成長(zhǎng)，是值得慎思的重大議題。

近五年來(lái)，淮北市委、市政府緊握時(shí)代脈搏、善于謀劃，積極創(chuàng)新社會(huì)管理，調(diào)整社會(huì)管理體制及機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，特別是在是在引導(dǎo)公民積極有序參與、推動(dòng)社區(qū)自治等方面出臺(tái)了系列有效舉措，“以自主保效益、以民主促民生”，改善了城市及周邊礦區(qū)治理的政策制度環(huán)境。從實(shí)踐效果看，淮北推進(jìn)組織培育與服務(wù)為本、礦區(qū)自主與礦工自由、社區(qū)自治與公民參與，極大地調(diào)動(dòng)了市民熱情，激發(fā)了社會(huì)活力?；幢薄岸嘣仓巍钡纳鐣?huì)管理選擇，不僅對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)管理體制革新，培育社會(huì)組織和釀造公民社會(huì)，重塑淮北良好形象是頗有助益的，而且對(duì)資源枯竭型城市實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)型變革、治世有為”也具有導(dǎo)向性的意義。

一、治理主體由一元而多元：資源型城市轉(zhuǎn)型中面臨的最大難題

所謂資源型城市即指以本區(qū)域范圍內(nèi)礦產(chǎn)、森林等自然資源的開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。資源型城市作為國(guó)家能源資源戰(zhàn)略的保障基地和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，現(xiàn)實(shí)地位較為突出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基于能源資源總體布局和發(fā)展戰(zhàn)略考慮，國(guó)家/政府給予了資源型城市以特別的關(guān)注。這種關(guān)注表現(xiàn)在社會(huì)管理上，政府儼然如權(quán)力中心，擁有極大的權(quán)威，可以隨意發(fā)號(hào)施令；而企事業(yè)單位、公民團(tuán)體、群眾組織等作為其衍生產(chǎn)品或其附屬物，幾近置于不知可否的境地，賦予的功能形同虛設(shè)，作用發(fā)揮也極為有限。上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放步伐加快和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、完善，價(jià)值觀念趨于多元，社會(huì)分工更趨復(fù)雜，社會(huì)階層高度分化，社會(huì)自主自治能力提升。在此情勢(shì)下，政府“一元治理”的態(tài)勢(shì)在很大程度上得以緩解，但“冰凍三尺非一日之寒”，慣性使然而形成的社會(huì)管理模式非短期所能消除矣！

1.政府行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，放權(quán)棄利尚需時(shí)日。政府扮演何種角色，如何行使其職能是專(zhuān)家學(xué)者們樂(lè)此不疲的問(wèn)題。倡言全能型政府實(shí)可謂大行其道，然主張政府充當(dāng)“守夜人”角色亦零星有之。新中國(guó)成立后，我們借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)而行之以高度集體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府是全能型的，它將人、財(cái)、物等各類(lèi)資源都死死的掌控在自己手中，并通過(guò)指令性計(jì)劃和行政命令手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)管理。從政府充任的角色而言，既是生產(chǎn)者、消費(fèi)者，又是監(jiān)督者、控制者，乃至在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中其管理職能不斷強(qiáng)化之時(shí)服務(wù)意識(shí)卻悄然淡化，而政府以外的其他社會(huì)主體，又因缺乏應(yīng)有的資源，不得不依賴(lài)于政府，結(jié)果在一定程度上淪為政府延長(zhǎng)的手或附屬機(jī)構(gòu)，決策幾乎聽(tīng)命令于政府，行事也是被動(dòng)應(yīng)付缺乏熱情。這種現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，而就資源型城市言，只是表現(xiàn)尤為顯性罷了。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，客觀上要求改變政府統(tǒng)的過(guò)多、管得過(guò)死的現(xiàn)象，切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)，還予社會(huì)，以消除公權(quán)力運(yùn)行中的弊病。但是，面臨市場(chǎng)體制的大環(huán)境，政府科學(xué)定位其角色，轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，真正做到尊重市場(chǎng)，既不缺位，也不越位，實(shí)現(xiàn)由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，其本身就是一塊“硬骨頭”，啃掉它并非一夕之功。

2.民間組織行政化色彩較重，自身建設(shè)不成熟。民間組織是指由各級(jí)民政部門(mén)作為登記管理機(jī)關(guān)并納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)和涉外社會(huì)組織四類(lèi)社會(huì)組織。民間組織作為社會(huì)組織的不可或缺的重要部分，是黨、政府和人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，具有上傳下達(dá)、增進(jìn)互動(dòng)、促進(jìn)溝通的功能；作為民間的智囊團(tuán)和思想庫(kù)，匯聚了一批優(yōu)秀的高端人才，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的作用不可低估。依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等文件規(guī)定，我國(guó)民間組織管理堅(jiān)持“培育發(fā)展、監(jiān)督管理”雙項(xiàng)并舉的基本方針。同時(shí)，國(guó)家在政策、資金等方面給予大力支持，適度培育、科學(xué)規(guī)范并積極引導(dǎo)民間組織發(fā)展，促進(jìn)民間組織的自主自治。但是，數(shù)年來(lái)，絕大部分資源型城市都將主要精力集中于“以資源優(yōu)勢(shì)助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”方面，追求地方GDP增長(zhǎng)以凸顯施政績(jī)效，高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視了社會(huì)建設(shè)，民間組織發(fā)展缺乏最起碼的氛圍。由于與此相關(guān)的法律法規(guī)不完善、管理體制不健全，民間組織發(fā)展、運(yùn)行所需的人、財(cái)、物等資源獲取不得不看政府的臉色。受此影響，民間組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理等趨于行政化，呈畸形發(fā)展態(tài)勢(shì)，缺乏應(yīng)有的生機(jī)和活力，根本無(wú)法成為社會(huì)管理主體中的應(yīng)有一極。

3.群眾訴求難以表達(dá)，缺乏參與社會(huì)管理熱情?！罢芾硎且陨鐣?huì)為對(duì)象的，也是以社會(huì)成員為主體的”［1］。因此，從一定意義上說(shuō)，社會(huì)管理即是以社會(huì)成員為主體的管理，他們參與社會(huì)管理的積極性高低、主動(dòng)性強(qiáng)弱很大程度上影響并制約著社會(huì)管理的實(shí)際效果。而社會(huì)成員能否參與其間，與其訴求表達(dá)及實(shí)現(xiàn)程度密切相關(guān)。訴求表達(dá)的渠道順暢，個(gè)人權(quán)益有效維護(hù)或部分地得到實(shí)現(xiàn)，社會(huì)成員參與社會(huì)管理的意愿就高，反之亦然。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)管理是以政府為主導(dǎo)的管理，民間組織、普通群眾等社會(huì)主體完全處于從屬地位，基本上是在政府的“管控”下被動(dòng)地參與社會(huì)管理。加之法律政策的不科學(xué)、待完善，即便是社會(huì)成員有某種合理訴求，有時(shí)也會(huì)因“利益沖突”被當(dāng)作挑戰(zhàn)權(quán)威的異端，繼而設(shè)置種種障礙給予軟性打壓或強(qiáng)權(quán)遏制，乃至于群眾有限的訴求表達(dá)方式也被扼殺了。其實(shí)，表達(dá)訴求是群眾參與社會(huì)管理的一種可行性方式，是維護(hù)自身權(quán)益的重要體現(xiàn)。當(dāng)群眾訴求表達(dá)的渠道被阻斷時(shí)，他們對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理異常冷漠也就成了一種常態(tài)。

社會(huì)管理不是以政府為主導(dǎo)的一元化管理，而是多主體的、民主化的社會(huì)共治，政府與其他主體之間是一種共處、依存關(guān)系，彼此界限模糊、責(zé)任共擔(dān)。政府、民間組織、普通民眾等多主體通過(guò)合作、溝通和協(xié)調(diào)等方式，就權(quán)益糾紛是有可能達(dá)成最大共識(shí)的。然而，就資源型城市而言，由于民間組織相當(dāng)孱弱、群眾意識(shí)明顯缺失，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的多元共治，尤其難矣！

二、淮北多元共治社會(huì)管理的理念導(dǎo)向與實(shí)踐探索

伴之社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和轉(zhuǎn)型快速推進(jìn)，社會(huì)管理模式由政府“一元化”模式漸而向主體“多元化”模式演進(jìn)，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理格局。這種管理格局是“通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，以建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作?！保?］在此過(guò)程中，作為資源型城市，淮北市政府積極推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，選擇與其他治理主體合作，彼此既合理分權(quán)又責(zé)任明確，既注重秩序構(gòu)建又不失去社會(huì)活力。

（一）多元共治社會(huì)管理的理念導(dǎo)向

理念乃實(shí)踐之基礎(chǔ)，沒(méi)有理念上的突破就不會(huì)帶來(lái)實(shí)踐中的飛躍?，F(xiàn)代社會(huì)旨在“搞活”而非“管死”，理念創(chuàng)新乃當(dāng)務(wù)之急矣！在資源型城市急劇轉(zhuǎn)型背景的催生下，淮北社會(huì)管理敢于沖破固化思維，取得了理念上的躍進(jìn)。

1.擁權(quán)擔(dān)責(zé)，權(quán)責(zé)并行

謂之曰社會(huì)管理，即政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公民等社會(huì)主體為了促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，借助各類(lèi)社會(huì)資源，嘗試多種方法、手段對(duì)社會(huì)系統(tǒng)各組成部分、社會(huì)發(fā)展中的各個(gè)環(huán)節(jié)及社會(huì)生活各領(lǐng)域，進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管控的過(guò)程。由是觀之，政府是社會(huì)管理的重要主體但絕非唯一主體，社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公眾亦具有不可替代的作用。如果權(quán)力高度集于政府就可能產(chǎn)生權(quán)力壟斷和行權(quán)梗阻，進(jìn)而造成政府過(guò)分作為或不積極作為的詭異現(xiàn)象，這對(duì)提升社會(huì)管理水平顯然是不利的。為了免于陷入行政資源萎縮、施權(quán)乏力的困境，淮北地方政府力倡簡(jiǎn)政放權(quán)、讓利歸責(zé)，將部分政府權(quán)力或歸還給市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，或賦予礦區(qū)、社區(qū)等社會(huì)組織，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)管理主體活躍其間，積極有序地參與社會(huì)管理。常言道，擁其權(quán)而擔(dān)其責(zé)。在分權(quán)讓利模式下，權(quán)責(zé)并行尤為重要，客觀上要求多元主體共生并存、協(xié)同合作，政府也就變成了“有限責(zé)任”政府，主要承擔(dān)立法、行政和司法方面的相關(guān)責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等職能、職責(zé)，政府不再發(fā)揮主導(dǎo)作用僅扮演“守夜人”角色，此方面由市場(chǎng)、社會(huì)等主體量權(quán)而行使之。

2.規(guī)范秩序，提升活力

政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，旨在形成良好的社會(huì)秩序，激發(fā)社會(huì)活力，提升社會(huì)管理層次和水平。要達(dá)到此目的，必須破除伴之行政改革而形成的“統(tǒng)則死、死就放、放而亂、亂復(fù)統(tǒng)”怪圈?！吧鐣?huì)共識(shí)系維持社會(huì)秩序，處理共同事務(wù)的先決條件”［3］。也就是說(shuō)，形成良好的社會(huì)秩序，就要以科學(xué)合理的制度、規(guī)則規(guī)范各類(lèi)社會(huì)主體的行為，使彼此間通過(guò)協(xié)商、對(duì)話化解社會(huì)矛盾，釀成社會(huì)共識(shí)，這樣才能最大限度地減少社會(huì)沖突而達(dá)到降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。凡事總是一分為二的，過(guò)分地講求秩序必然導(dǎo)致思想僵化、循規(guī)蹈矩。因而又需要在秩序與失范之間保持適度的張力。在政府有限度地主導(dǎo)下，民間組織、企事業(yè)單位和公眾的協(xié)商合作、互動(dòng)參與無(wú)疑是激發(fā)創(chuàng)新活力的最重要元素。社會(huì)管理主體積極參與其間，能“使整個(gè)社會(huì)洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開(kāi)它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造奇跡的精力”［4］?；幢鄙鐣?huì)管理的創(chuàng)新實(shí)踐見(jiàn)證了這一點(diǎn)。

（二）多元共治社會(huì)管理的創(chuàng)新實(shí)踐

淮北在城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)改造的過(guò)程中，社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐亦在新理念的指導(dǎo)下慢步前行。社會(huì)管理的任何新思路、新舉措都不可盲然，而是先行“試點(diǎn)”，在取得成效、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再行推廣，盡管是“摸著石頭過(guò)河”式的，但卻在把握創(chuàng)新脈搏的探索中找到了一條符合自身實(shí)際的社會(huì)管理道路。

1.秉持服務(wù)理念，積極培育社會(huì)組織

領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)，政府又何嘗不是以服務(wù)為旨?xì)w呢？但囿于傳統(tǒng)思維束縛，由“管制型”政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”政府并非易事。就資源型城市而言，淮北緊跟改革的時(shí)代步伐，走在了同類(lèi)城市的前列。針對(duì)社會(huì)組織發(fā)育明顯滯后的問(wèn)題，淮北市委、市政府要求民政、社聯(lián)等相關(guān)部門(mén)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，同時(shí)進(jìn)一步明確了職能部門(mén)在社會(huì)組織建設(shè)中的權(quán)責(zé)，還出臺(tái)了有利于社會(huì)組織發(fā)芽、生長(zhǎng)的系列舉措。在培育社會(huì)組織的實(shí)踐進(jìn)程中，職能部門(mén)始終堅(jiān)持“培育與引導(dǎo)、發(fā)展與監(jiān)管”雙向并舉的方針，在創(chuàng)新登記管理制度方面，簡(jiǎn)化登記程序、降低登記門(mén)檻、實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)自主自辦；在完善培育扶持政策方面，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移、建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、加大資助和支持力度、優(yōu)化社會(huì)組織結(jié)構(gòu)布局和法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)；在服務(wù)管理方面，加強(qiáng)管理服務(wù)方面，加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作、提升社會(huì)組織管理水平、完善社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制［5］。經(jīng)過(guò)近五年的努力，社會(huì)組織孵化園和市區(qū)便民服務(wù)中心初步建立起來(lái)，這對(duì)社會(huì)組織發(fā)展起到了較好的助推作用。

2.下放經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，推動(dòng)礦區(qū)自主

淮北是以煤炭為主要資源的新型城市，煤炭資源就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要生命線。僅市區(qū)周邊分布的礦井就達(dá)10余處，而煤炭采掘及其延伸產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值幾乎占了淮北經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的半壁江山。正因如此，淮北政府曾一度將資源所有權(quán)、開(kāi)采利用權(quán)都抓在自己的手中?；幢钡V業(yè)集團(tuán)在煤炭資源的經(jīng)營(yíng)管理上雖然擁有較大程度的自由裁量權(quán)，但企業(yè)畢竟是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，行政審批權(quán)、資源開(kāi)采權(quán)等仍然受制于政府諸多部門(mén)，礦區(qū)沒(méi)有自主權(quán)，活力明顯不足。經(jīng)50余年的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，市區(qū)周邊煤炭資源所剩余無(wú)幾，岱河礦、朔里礦、石臺(tái)礦等多個(gè)礦井收支不抵，紛紛宣布破產(chǎn)，而原礦井的工人或傳入它礦，或發(fā)放安置費(fèi)被迫遣散。為破解此難題，淮北市委、市政府及時(shí)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，將原來(lái)屬于企業(yè)的權(quán)限予以歸還，極大地?cái)U(kuò)大了礦區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)限。在“權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，礦區(qū)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立主體，自主管理能力有了顯著提升。

3.促進(jìn)社區(qū)自治，引導(dǎo)公民有序參與

依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民自治條例》等相關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。地方政府對(duì)基層群眾自治性組織是指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)成為基層政府延長(zhǎng)的手，本身功能作用嚴(yán)重弱化，自治性較差，問(wèn)題積壓而無(wú)法解決，社會(huì)有些失序而處于不和諧狀態(tài)。而“社會(huì)和諧的關(guān)鍵在于分享和參與，使公眾能夠參與影響他們生活的決策，享受改革發(fā)展的成果?！保?］但公民參與社會(huì)管理沒(méi)有參與意識(shí)較弱是無(wú)濟(jì)于事的，況且“公民意識(shí)是需要培養(yǎng)的，它不僅需要知識(shí)性的觀念教育，更需要實(shí)際的參與”［7］。在政府職能轉(zhuǎn)變中，淮北始終堅(jiān)持人民為主、權(quán)力法定原則，做到絕不越權(quán)，亦不濫權(quán)，積極促動(dòng)社區(qū)自主自治，引導(dǎo)律師、醫(yī)生、社區(qū)工作者、工會(huì)人員、心理醫(yī)生、大學(xué)生志愿者等有序參與社會(huì)管理。

三、淮北多元共治對(duì)資源枯竭型城市社會(huì)管理的啟示與借鑒

淮北在社會(huì)管理實(shí)踐中雖然有自己獨(dú)創(chuàng)性的一面，但卻非放諸四海而皆準(zhǔn)的定律。正所謂量體裁衣、因地制宜，只有適合自己的才是最好的。既然如此，淮北社會(huì)管理實(shí)踐中的可行性做法，對(duì)其他城市特別是資源枯竭型城市還是有借鑒價(jià)值和參考意義的。

（一）政府在放權(quán)讓利的改革中主導(dǎo)社會(huì)管理

在現(xiàn)代社會(huì)里，政府在社會(huì)管理中應(yīng)當(dāng)充任什么角色，具有何作用？國(guó)內(nèi)外學(xué)者雖經(jīng)激烈論辯、多方研討，至今尚無(wú)定論。持“有限”政府、“守夜人”角色觀點(diǎn)的有之，堅(jiān)持服務(wù)型政府、責(zé)任政府亦不在少數(shù)。盡管關(guān)于此的觀點(diǎn)多樣而龐雜，但轉(zhuǎn)變職能、放權(quán)讓利是不爭(zhēng)的學(xué)術(shù)共識(shí)。就中國(guó)特定語(yǔ)境，政府在社會(huì)管理中職能轉(zhuǎn)變并不是“守夜人”，更不能不作為，而放權(quán)讓利也不同于棄權(quán)輕利。相反，在此過(guò)程中，政府仍然擔(dān)當(dāng)最顯耀角色，“起著重要的主導(dǎo)作用，是社會(huì)規(guī)則的制定者、公共服務(wù)的主要提供者和社會(huì)秩序的主要維護(hù)者”［8］。而與傳統(tǒng)社會(huì)管理不同的是，政府與社會(huì)組織、公眾等都是平等的管理主體，只不過(guò)在協(xié)調(diào)溝通中各有側(cè)重罷了。社會(huì)管理體制改革的確需要攻堅(jiān)克難，但不是改到政府撒手不管的路子上去。因此，社會(huì)管理改革推進(jìn)的過(guò)程，從實(shí)質(zhì)上講，即是“以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)，以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)，以非營(yíng)利社會(huì)組織為中介，動(dòng)員公眾廣泛參與的互動(dòng)過(guò)程”［9］。

（二）共治主體既需要各行其事，又應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)配合

社會(huì)運(yùn)作如果政府統(tǒng)得過(guò)死、參與太多，其他主體漸趨邊緣化，市場(chǎng)體制下的自由競(jìng)爭(zhēng)、公平法治原則就會(huì)面臨挑戰(zhàn)?！皩⑸鐣?huì)管理創(chuàng)新的命題引向國(guó)家與社會(huì)場(chǎng)域的互動(dòng)，并導(dǎo)引出多中心公共治理的創(chuàng)新范式，更具有當(dāng)下中國(guó)問(wèn)題情境的針對(duì)性”［10］。就現(xiàn)代社會(huì)言，政府、公共組織、非政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、公益性組織和公眾被定位于社會(huì)治理的參與者、合作者，都是相當(dāng)重要的治理主體。彼此間也非如傳統(tǒng)社會(huì)社會(huì)那樣，政府與其他社會(huì)主體是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，而是一種相對(duì)平等關(guān)系。在這種關(guān)系格局下，政府在自身權(quán)限范圍內(nèi)依法行事，而將與己無(wú)涉的職能、權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移給具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的社會(huì)組織，這類(lèi)社會(huì)組織只要能獲得公眾的信任和認(rèn)可，即被視為社會(huì)治理的合法主體。當(dāng)然，各類(lèi)社會(huì)主體參與社會(huì)治理，要明確自身的性質(zhì)和功能定位，在其職責(zé)范圍內(nèi)積極為之，但要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的科學(xué)有效配置，則需要多主體間的協(xié)商合作、交流溝通。

因而在明確多元主體間責(zé)任的前提下，又不能完全厘清其職能界限。唯有如此，社會(huì)治理才能向終極目標(biāo)邁進(jìn)而達(dá)到社會(huì)善治。

（三）切實(shí)關(guān)注并解決民生乃社會(huì)管理創(chuàng)新的落筆之處

古語(yǔ)言，民以食為天。民生實(shí)乃“人民之生計(jì)”［11］也。當(dāng)前，民生已經(jīng)突破傳統(tǒng)意義上的理解，其內(nèi)涵也較為寬泛，子女教育、學(xué)子就業(yè)、資源分配、醫(yī)療住房、社會(huì)保障等諸都被納入了民生范圍。民生問(wèn)題直接關(guān)系到群眾利益，處理不好就會(huì)激動(dòng)發(fā)矛盾，引起紛爭(zhēng)，甚至釀成沖突，在改革的攻堅(jiān)階段尤其如此。社會(huì)管理是在對(duì)人、才、物的有序調(diào)配中更好地服務(wù)人，滿足人的需要。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新要將解決民生問(wèn)題作為治本之策，“讓改革發(fā)展的成果更好惠及人民大眾，這是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本”［12］。

在全能型政府“管控”模式下，政府猶如社會(huì)的大家長(zhǎng)，掌握了所有的社會(huì)資源。對(duì)社會(huì)管理也采用管、控、壓、罰等簡(jiǎn)單的方法、手段，剛性有余而柔性不足，人性化、服務(wù)性難于彰顯，社會(huì)組織、民間團(tuán)體等其他社會(huì)主體幾乎喪失了自身的創(chuàng)造活力。由于管理始終處于低水平狀態(tài)，人民群眾最關(guān)注、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題難于得到解決，政府在群眾中的公信力明顯下降。而社會(huì)管理創(chuàng)新就是以解決民生問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，以機(jī)會(huì)均等、教育公平推進(jìn)學(xué)有所教，以促進(jìn)就業(yè)、同工同酬實(shí)現(xiàn)勞有所得，以購(gòu)得起藥、看得起病印證病有所醫(yī)，以子女孝敬、兒孫繞膝體現(xiàn)老有所養(yǎng)，以樓上樓下、電燈電話展現(xiàn)住有所居。也就是說(shuō)，“學(xué)、勞、病、老、住”等各個(gè)方面的滿足是改革成果惠及廣大人民群眾的有力印證，理當(dāng)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的努力方向所在。

[1]楊雪冬．走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制[J]．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010（1）：1-10．

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[12]黃建軍.多維視角下的社會(huì)管理創(chuàng)新[J].石河子大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（5）.

責(zé)任編校 秋晨

F290

A

2095-0683（2015）01-0001-05

2014-12-27

淮北市軟科學(xué)項(xiàng)目“新形勢(shì)下的淮北市社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（20130323）

唐建兵（1975-），男，安徽懷遠(yuǎn)人，淮北師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院副教授，博士；賈敬全（1971-），男，安徽蕭縣人，淮北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。