新高校財務制度對預算管理的影響

張 麗

（淮北師范大學 財務處，安徽 淮北 235000）

引 言

為了規(guī)范高等學校的財務行為，加大對高等學校財務管理和監(jiān)督的力度，保障高等學校教育事業(yè)穩(wěn)健運營、健康發(fā)展，更大發(fā)揮高等學校資金使用效益，2012年12月19日，教育部和財政部聯(lián)合發(fā)布了新修訂的《高等學校財務制度》（財教[2012]488號）（以下簡稱新高校財務制度），于2013年1月1日正式實施。新高校財務制度明確指出高校財務制度推行的主要目標是規(guī)范高校預算、決算的編制和執(zhí)行，如實反映高校財務狀況。新制度的出臺說明了隨著高校辦學規(guī)模的不斷擴大，原有的預算管理體制和模式都已不能夠繼續(xù)適應新時期高校財務管理的要求，因此如何做好財務預算管理工作成為新制度實施后高校財務管理人員必須要重點解決的問題。

一、當前高校預算管理中存在的問題

（一）高校對預算管理重要性認識不足

隨著目前各高校辦學規(guī)模的不斷擴大，資金流量也快速增加。目前，政府財政資金及自行組織的非稅收入構(gòu)成了高校辦學資金基本收入渠道。因為辦學資金來源于政府財政資金，各個高校（特別是公辦普通本科高校）就必須依照預算法規(guī)定，更新預算管理理念，在上級主管部門核準的撥款指標下，嚴格編制部門預算。實際工作中，高校在編制過程中可能只是由財務部門簡單地按支出標準管理方式對撥款指標進行分割支出，其他的預算執(zhí)行單位，如高校教務處、科研處、基建處等相關(guān)管理部門未能全員全過程地參與預算的編制和執(zhí)行，導致很多高校預算管理流于形式。部分高校主要領(lǐng)導認為高校的核心任務是抓好教學、科研及服務地方經(jīng)濟，對于財務預算重要性認識不夠，對預算管理的控制職能理解不夠全面，在預算管理方面缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，管理方式不夠科學，如有的高校領(lǐng)導可能認為預算管理會限制資金的使用，會束縛各項業(yè)務的開展。

（二）高校在預算編制內(nèi)容方法上有待完善

由于高?；旧弦崆耙荒昃幹葡乱荒甓鹊牟块T預算，但大部分高校的下一年度計劃要等到年底才開始制定，這樣就造成了支出預算編制與學校實際發(fā)展計劃不一致，從而導致在實際支出預算時要進行調(diào)整?，F(xiàn)行的預算調(diào)整報批程序復雜，審批嚴格，因此部分高校存在不按財政批復預算程序自行調(diào)整預算現(xiàn)象。另外,按照國庫集中支付制度及財政一體化平臺管理要求，所有支出預算必須細化到最底層經(jīng)濟科目。由于很多高校對下一年度的預算缺乏科學的預測和合理的前瞻性，所以經(jīng)常會出現(xiàn)實際支出內(nèi)容和財政批復預算中的內(nèi)容不一致現(xiàn)象。部分高校的財務管理模式仍局限于傳統(tǒng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”財務管理模式，預算批復下發(fā)后，各高校通常是把各種預算指標按照本校管理需要重新分配后下達到有關(guān)二級單位（如二級學院或職能部門）。[1]實際預算編制過程中，不少高校出現(xiàn)編制方法不夠科學合理、預算內(nèi)容不夠完整的現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在在預算編制時忽視與二級學院、職能部門的溝通，重大項目可行性分析不夠全面，致使下達的資金或是難以滿足基層預算單位的合理使用，或是出現(xiàn)資金浪費，預算的控制職能難以保證。

（三）高校在預算執(zhí)行及監(jiān)督力度方面缺乏嚴肅性

目前仍有許多高校缺乏對預算過程的重視，預算管理還不是很完善，雖然也對預算進行了編制，但不完全符合國家的政策，也不符合實際，給預算執(zhí)行帶來很大的困難。[2]很多高校奉行的“量入為出，收支平衡”原則就不符合高校可持續(xù)發(fā)展目標。目前，高校財務預算的編制，多是由二級學院或職能部門自行申報，財務部門完成匯總、審核工作，然后由學校決策機構(gòu)審批后報上級部門批復。基層部門預算編制是否科學和合理，直接關(guān)系到預算的執(zhí)行質(zhì)量?？梢韵胂螅鶎訂挝徊还_、欠透明的預算編制，其結(jié)果必然是預算執(zhí)行的隨意性。再加上，高校內(nèi)部審計力度不夠，監(jiān)督制度形同虛設，預算指標科目間“串用”現(xiàn)象時常發(fā)生。預算執(zhí)行過程中沒有安排的項目或部門經(jīng)費不足時，只能由學校領(lǐng)導審批后追加項目和經(jīng)費，自行調(diào)整學校內(nèi)部預算，結(jié)果造成財政批復預算和學校內(nèi)部預算“兩張皮”現(xiàn)象。使得預算執(zhí)行出現(xiàn)赤字，造成許多資金得不到監(jiān)控。同時，預算執(zhí)行進度緩慢也是目前許多高校共同存在的問題?？傊糠指咝Ｊ虑皼]有做到合理籌劃，事中控制力度不夠，事后內(nèi)部審計不及時，造成資金使用混亂，預算執(zhí)行出現(xiàn)違法和違規(guī)現(xiàn)象。

（四）高校預算績效考核評價及管理水平有待提高

目前大多數(shù)高校預算缺乏科學的分析評價體系、考核意識薄弱，缺乏完整的預算績效考評體系。[3]近些年，高校辦學經(jīng)費增速迅猛，收支規(guī)模不斷增大；同時，部分高校決策層和管理層對預算資金績效不重視，對預算支出效益關(guān)注度不高，表現(xiàn)在預算編制和執(zhí)行過程中缺乏績效考核體系設計。高校各部門把工作重點放在如何爭取更多的資金安排上，沒有制定科學合理的預算績效考核指標，也未真正進行績效考評，沒有實現(xiàn)高校各個部門、環(huán)節(jié)、層次全方位的協(xié)同監(jiān)管。由于對預算執(zhí)行結(jié)果沒有和相關(guān)責任人的經(jīng)濟責任掛鉤，也沒有實現(xiàn)與職工的激勵機制相結(jié)合，對預算的執(zhí)行結(jié)果是節(jié)約無獎勵，超支無懲罰，這也就嚴重影響了職工嚴格執(zhí)行預算的積極性，造成了各部門之間只管爭項目，要經(jīng)費，而不考慮資金的使用效益，嚴重影響了財務預算管理的效果。

二、新高校財務制度在高校預算管理方面的改革與創(chuàng)新

財政部和教育部聯(lián)合發(fā)布的新高校財務制度，主要目的是為了規(guī)范高校的財務行為，促進高校保持良好的財務狀況，引進績效評價理念，強化財務監(jiān)督管理，提高資金使用效益。在高校財務預算管理方面，主要改革與創(chuàng)新的內(nèi)容體現(xiàn)在以下方面：

（一）預算管理理念和預算管理方法的改革與創(chuàng)新

目前高校在財務管理上存在業(yè)務活動復雜化，資金來源渠道多元化等特點，如何進一步規(guī)范高校財務管理，需要轉(zhuǎn)變預算管理理念，創(chuàng)新預算編制方法。在預算管理理念方面，明確高?？倳嫀煹念A算管理職權(quán)職責，保障預算管理的組織保障；加強高校內(nèi)部制度建設，建立健全風險防范機制，有效規(guī)避高校運行風險；對高校辦學成本依照受益原則進行科學測算。新高校財務制度在預算管理方面的另一個改變就是預算方法的創(chuàng)新。傳統(tǒng)預算編制方法強調(diào)預算收支平衡，難以適應不斷變化的財務管理環(huán)境變化，所以新的高校財務制度就將“結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余”因素考慮進來。這樣做的好處就是對各個高校的財務收支不要求嚴格執(zhí)行平衡原則，給各高校更多的自主權(quán)。如高校在預算編制時可以運用“統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥”方法。按照公共財政改革要求，增加政府采購、國庫集中支付等規(guī)定。細化成本核算工作，積極測試各個高校教育總成本和生均成本。新高校財務制度的實施，從以上方面對高校預算管理理念和方法上產(chǎn)生積極的影響，會促進高校加強預算管理制度建設，對高校運行的全過程進行科學精細地監(jiān)管。

（二）預算審批與調(diào)整程度的改革與創(chuàng)新

新高校財務制度改革的一個亮點就是規(guī)范了預算編制、調(diào)整和審批的程序。新高校財務制度規(guī)定高校領(lǐng)導班子負責預算審批管理工作。領(lǐng)導班子集體審議通過的預算建議方案，方可上報到上級主管部門。各學院、職能部門都要積極參與預算的編制工作，同時要求高校黨政主要領(lǐng)導及有關(guān)部門負責人都要積極參與預算的審批工作。這樣高校預算編制才會更加科學合理，財務收支才會更加規(guī)范，才能真正發(fā)揮高校預算的內(nèi)部控制功能。高校預算一般不應予以調(diào)整，但遇到國家政策有變化或重大事項時，可報主管部門審核后報財政部門調(diào)整。要落實高?！叭匾淮蟆睕Q策機制，做到科學決策。此外，各個高校還要結(jié)合自身實際情況，制定本校的內(nèi)部預算調(diào)整方案。高校預算調(diào)整方案經(jīng)過主管部門和財政部門的同步管理，有利于高校財政經(jīng)費的規(guī)范使用。

（三）高校決算內(nèi)容的改革與創(chuàng)新

財務決算是財務工作體系中重要組成內(nèi)容之一，是對高校預算執(zhí)行結(jié)果的反映，也是對高校一個會計年度財務工作的總結(jié)。新高校財務制度對高校財務決算管理提出了更高要求，更加明確了財務決算工作的流程。為了保證決算數(shù)據(jù)的真實、準確，新制度對決算實務操作提出了更高的要求。首先，要求財政部門或主管部門要對決算報表的格式和內(nèi)容及報表指標的統(tǒng)計口徑進行詳細的說明，以增強各高校決算編制的可操作性。同時新高校財務制度要求基建賬也必須納入學校大財務，因此固定資產(chǎn)投資報表也必須合并到部門決算報表當中來，這樣就能夠全面完整地反映各高校整體財務活動情況。其次，要求各高校在編制決算報表前，財務人員要認真做好決算前的各項準備工作。要做好往來款項的清理和核對、銀行對賬及庫存現(xiàn)金的盤點、存貨及固定資產(chǎn)的核對和盤點、各項財政撥款和教育返還經(jīng)費核對等等，為了保證財務決算數(shù)據(jù)的準確、真實，財務部門要做好年度終了轉(zhuǎn)賬結(jié)賬等工作。最后，要求高校應當加大對財務決算數(shù)據(jù)的審核，可以運用技術(shù)手段、政策分析及邏輯判斷等方式對財務決算進行分析，不斷提高財務決算的完整性、真實性和有效性，保證會計信息和決算數(shù)據(jù)的全面真實、準確完整，為高校未來年度的預算管理和發(fā)展規(guī)劃提供科學依據(jù)。

三、新高校財務制度下高校加強預算管理的具體措施

新高校財務制度的執(zhí)行對于各高校來講是一個難得的契機，為了適應新制度的變化，進一步規(guī)范和完善預算管理，高?？赏ㄟ^以下措施保障預算管理的有效實施。

（一）夯實高校預算管理基礎工作

為了應對復雜多變的市場環(huán)境，高校新財務制度對預算管理方法進行改革，給予高校更多的自主權(quán)，考慮了結(jié)余和以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金情況，規(guī)定對某些業(yè)務可以采用修正的權(quán)責發(fā)生制原則進行業(yè)務處理。[4]如何準確、科學預計收支，編制精準的年度財務預算成為財務人員和相關(guān)人員面對的難題之一。筆者認為，要想解決這一難道可以從以下幾個方面入手。

首先，高校預算編制和執(zhí)行時遵循全員全過程參與預算管理的理念。高校各個職能部門和學院都要積極參與到校內(nèi)預算編制、執(zhí)行及監(jiān)督等環(huán)節(jié)。預算編制考慮到學校的中長期發(fā)展規(guī)劃，做到積極穩(wěn)妥。盡可能排除收入中的不確定因素，對某些未完成或者部分完成的收入，要采取積極的應對措施并及時跟蹤、了解、分析未完成的原因，同時提前調(diào)配好資金，以免出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難，形成財務危機。

其次，高校預算編制時應結(jié)合政府收支分類標準進行預算科目細化，做好新舊會計制度的銜接工作，實現(xiàn)預算編制精細化。[5]高校要全面掌握內(nèi)部各個預算單位的相關(guān)信息，組織力量審核預算收支信息的可靠性和合理性。為了促進高校事業(yè)發(fā)展的有效、有序推進，有必要結(jié)合以前年度預算的執(zhí)行情況構(gòu)建高校事業(yè)發(fā)展項目庫，并對項目庫進行等級排序，按照輕重緩急確定優(yōu)先安排項目，最大化提高資金使用效率。

最后，各高校要加強對財務人員的管理，提高財務人員的綜合業(yè)務素質(zhì)。財務人員要通過加強學習和利用新的財務預算管理理念和方法，改變傳統(tǒng)的財務預算模式，進一步提高自己的業(yè)務水平，提升科學預測能力，解決實際工作中財務問題的能力。要學會科學理財，運用科學預算管理方法，為學校財務管理提供有效的信息，為領(lǐng)導決策的科學性和正確性提供科學依據(jù)。

（二）規(guī)范高校財務預算審批程序

新高校財務制度中明確規(guī)定了高校預算的審批管理機構(gòu)是單位的集體領(lǐng)導班子，高校預算審批程序由財務部門提交預算建議給校行政、校黨委及教職工代表大會審議通過。要求各部門的一把手都必須參與到本部門預算的審議中來，并要求各部門切實履行預算管理權(quán)責，積極主動參與到本單位預算的編制和執(zhí)行過程中，真正做到民主決策。新高校財務制度改革的重點之一就是規(guī)范了預算審批程序，把原來的最高財務決策機構(gòu)審議，調(diào)整為“重大事項經(jīng)過領(lǐng)導班子集體審議”；并且對預算調(diào)整審批權(quán)進行改革，對預算執(zhí)行影響較大的調(diào)整審批權(quán)改為“報主管部門審核后報財政部門調(diào)整”。通過完善財務預算審批程序，規(guī)范高校財務收支，從整體上提高財務預算管理水平。

（三）加強財務對高校資產(chǎn)的全面核算

高校資產(chǎn)管理內(nèi)容極其豐富，既包括銀行存款、現(xiàn)金、應收賬款等流動資產(chǎn)，也包括在建工程、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等長期資產(chǎn)。[6]但目前仍有很多高校對無形資產(chǎn)的認識和管理工作認識不夠深入，在財務預算沒有考慮對無形資產(chǎn)的核算，造成無形資產(chǎn)價值不實和國有資產(chǎn)流失，致使高校賬面和實際收支虛假平衡；固定資產(chǎn)管理混亂，賬實不符，也經(jīng)常出現(xiàn)人為調(diào)整成“賬實相符”。在新制度中要求固定資產(chǎn)應按權(quán)責發(fā)生制提取折舊，同時基建賬并入“大賬”后，高校固定資產(chǎn)和在建工程的比重更大，新制度規(guī)定了財務預算管理中要設立固定資產(chǎn)折舊科目，分別對固定資產(chǎn)按一定的方法進行攤銷。同時，為了幫助高校領(lǐng)導了解高校資產(chǎn)狀況，落實“實物管理與價值管理相結(jié)合”的資產(chǎn)管理理念和原則，必須加強固定資產(chǎn)折余價值、已提折舊核算，做到固定資產(chǎn)折舊核算有效性和合理性。

（四）建立科學、合理的高校預算績效評價體系

高校應當加強預算績效管理體制建設，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制。所以高?？冃ьA算管理的重點在于績效預算評價指標體系的建立，對于所構(gòu)建的績效預算評價指標體系應具有全面性，應包括高校功能履行的各個方面，如教學、科研、服務地方經(jīng)濟及文化創(chuàng)新等。這些因素構(gòu)成了反映高校預算績效考核的重要內(nèi)容。構(gòu)建完整、科學、有效的高校預算考核指標，應該把高校預算同高校各職能部門和學院的業(yè)務工作結(jié)合起來，構(gòu)建事前、事中和事后的預算考評機制?？梢钥紤]運用定性和定量兩類指標，綜合反映高校在執(zhí)行預算時的效率和效果，全面考核高校能否實現(xiàn)業(yè)務發(fā)展目標。高校預算績效評價指標體系可以分為校內(nèi)本級預算指標和上報上級指標兩類，并且不應局限于新高校財務制度中規(guī)定的財政專項撥款執(zhí)行率和預算執(zhí)行率。

結(jié) 語

新高校財務制度的實施適應了經(jīng)濟社會發(fā)展和高校教育體制改革深化的需要，在預算管理理念、預算編制方法、預算內(nèi)容創(chuàng)新、預算調(diào)整程序等方面對高校預算管理產(chǎn)生了深遠影響。為此，高校應該培養(yǎng)高素質(zhì)的財務人員，凝練先進預算管理理念，樹立精細化預算管理目標，加強預算績效考核，通過預算管理創(chuàng)新，優(yōu)化配置高校資金，實現(xiàn)高校預算管理的科學化、規(guī)范化和透明化，實現(xiàn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

[1]邱衛(wèi)林，雷芳.新高校財務制度下高校績效預算管理體系的探討[J].商業(yè)會計，2013(11)：103-104.

[2]李現(xiàn)宗,等.高校預算管理轉(zhuǎn)型研究[J].會計研究，2012（12）：68-73.

[3]郭慧峰.高等學校預算績效管理中的問題及對策[J].商業(yè)經(jīng)濟，2013（9）：116-117.

[4]李霞，上官鳴.新高校財務制度下單位預算管理實踐創(chuàng)新探析[J].價值工程，2013(8)：179-180.

[5]肖薇，等.公立高校財務科學化、精細化管理的研究[J].教育財會研究，2012(4)：10-14.

[6]周銀建.新高校財務制度中預算管理的創(chuàng)新思路與措施[J].北方經(jīng)貿(mào)，2013(10)：105-109.