我國地震災害救助管理研究綜述

苗春蘭，譚 剛

（1.中國地震臺網中心，北京 100045；2.四川省地震局道孚地震臺，四川 康定 626499）

0 引言

人類社會發(fā)展史，始終伴隨著與自然災害的斗爭。人類災害史首先面對的是自然災害，地震災害是其中影響較大的自然災害。我國是自然災害多發(fā)國家，為更有效地抵御和防治自然災害，建立和完善災害救助管理機制十分必要。災害救助即救災，是指災害發(fā)生中和發(fā)生以后，對災區(qū)和災民的救助，主要包括對災民進行緊急救援、轉移、安置、創(chuàng)造生存條件、恢復正常生活、生產和社會秩序以及重建家園等行動。災害管理作為政府日常管理的重要組成部分，可分成災前的防災、準備，災時的應對和災后的恢復重建4個階段。本文通過中國知網（CNKI）數(shù)據(jù)庫對地震災害救助管理研究成果進行檢索和梳理，發(fā)現(xiàn)我國地震災害救助管理研究主要圍繞應急管理、危機管理、災害治理中政府與社會組織合作問題、災害社會工作等核心概念展開。

1 地震災害救助管理研究概述

1.1 地震災害救助管理經驗借鑒研究

在地震災害救助管理研究方面，一些發(fā)達國家和地區(qū)的經驗值得借鑒，相關研究主要有：

1）災害危機和應急管理。日本東京防災應急管理體系的建設，以及國家危機管理體制、全政府型危機管理體制、應急管理規(guī)劃和應急預案、社會參與和演習訓練等，對于北京及我國各大中城市有一定啟示和借鑒作用［1］。澳大利亞的危機管理信息拓展計劃值得借鑒［2］。郭明霞和扶慶松［3］認為借鑒國外災害社會救助制度的成功經驗，對建設符合中國國情的災害社會救助制度具有重大的現(xiàn)實意義。顧林生［4］介紹了聯(lián)合國的減災政策和國外主要國家的減災政策，指出我國應重視減災政策研究和減災制度建設。徐富海［5］介紹了意大利地震及其災害管理體制。顧林生［6－7］介紹了日本大城市防災應急管理體系及其政府能力建設和日本“3.11”大震的災情特點及應急管理，總結了日本“3.11”大地震后國家減災政策與大地震前后減災工作的得失以及對我國減災工作的啟示。盧為民和馬祖琦［8］從政府主導、技術支撐、全民動員、法律保障4個方面總結了美國、日本等國外災害治理的基本經驗，認為要從戰(zhàn)略視角進行災害治理的規(guī)劃與部署；提高防災標準，從源頭上增強城市抵御防范災害的能力；降低社會脆弱性，追求社會公平與公正；充分發(fā)揮城市規(guī)劃與管理在災害治理中的綜合調控作用。借鑒日本、美國在自然災害類公共危機治理過程中的經驗，構建我國公共危機治理體系應保持并完善政府在公共危機治理中的主體地位，引入多個治理主體，提高公眾應對自然災害類公共危機的素質和能力，同時，政府應在公共危機治理中與公眾進行協(xié)調配合［9］。

2）災害治理主體多元化。在西方一些國家相關經驗值得借鑒。社會公益組織是自然災害治理的重要主體。日本阪神地震為社會公益組織介入自然災害治理提供了契機、條件、空間與展示平臺。阪神地震之后，日本政府也從法律、財政等層面加大對社會公益組織的支持、培育力度，力圖建構一套有效的社會公益組織介入自然災害治理的社會支持體系。借鑒日本的相關經驗，建構我國社會公益組織介入自然災害治理的激勵結構體系顯得尤為必要。由美國NASA，日本宇航局、英國航空航天機構以及荷蘭航天技術發(fā)展局共同開發(fā)的自然災害突出防御技術綜合系統(tǒng)，可實現(xiàn)對地震災害監(jiān)測和預警。這一系統(tǒng)已在全球10個國家投入運轉，成功有效地組織了洪水、颶風、干旱、地質環(huán)境災害、生物災害，特別是地震災害的實時監(jiān)測，及時向災區(qū)管理部門和救援單位提供了大量實時信息，以便他們快速作出緊急反應和實施有效救災。在災害襲來之時，可以在災區(qū)內部和受災地點與外界之間還能提供通訊聯(lián)絡，提供災害受損的范圍信息和次生災害情況（如堰塞湖，污染）。這一技術信息平臺均可以借鑒，在中國地震災害管理系統(tǒng)中發(fā)揮重要的作用。

3）社會工作介入地震災害救助管理。研究者通過介紹發(fā)達國家和地區(qū)的災害社會工作的做法和經驗，強調社會工作介入地震災害救助管理的優(yōu)勢。如美國災害應對及社會工作介入［10］。沈文偉［11］對近十年涉及社工與災害管理的國外研究進行收集整理，借鑒已有的相關經驗與理念，對社工在災害管理中的群體干預、救災過程各個階段的角色與任務、社工與災難管理教育培訓等提出建議，以推動社工在災害管理中發(fā)揮更為積極有效的作用。白澤政和［12］借鑒阪神淡路大地震、中越大地震、東日本大地震的經驗教訓，提出了應對地震災害的社會工作方法。

1.2 我國地震災害救助管理研究

許多研究都強調加強和完善災害應急管理和危機管理的重要性。在災害救助管理實踐中，應急管理是指政府對各種突發(fā)事件立即采取措施加以緊急處置的管理活動。加強應急管理，提高應對公共危機的能力，是各級政府堅持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)［13－14］。我國應急管理工作在預案體系建設、應急平臺建設、應急規(guī)劃編制以及應急演練等方面取得了長足的進步，應急能力得到了進一步的提高。我國應急管理工作將繼續(xù)沿著這個方向，加大攻關和應用力度，同時充分發(fā)揮社會化公眾參與的作用，使應急工作取得更顯著的成就。改革開放以來，中國公益組織的發(fā)育與發(fā)展為其在災害治理中發(fā)揮社會功能奠定了主體性資源與現(xiàn)實基礎。汶川地震治理中，在政府主導賑災的同時，公益組織也積極參與，發(fā)揮了重要社會功能。災害治理需要政府與公益組織的良性互動，建立健全政府與公益組織協(xié)同治理災害的制度體系［15－16］。

2008年，5·12汶川地震后，我國的災害救助管理體制得到廣泛的關注。進一步完善應急救援法制體系已提到了重要議程。在完善《破壞性地震應急條例》，修訂《中華人民共和國防震減災法》和《國家破壞性地震應急預案》基礎上，國務院又頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》，彌補了我國巨災后恢復重建的法律空白。在法制建設中，使政府和社會組織在災害救援和重建工作中更加形成合力，這就需要加強政府、社會組織和公眾以極大的責任心和人道主義精神。巨災救援過程中暴露出很多救援行動處于無序、盲目和低效率的狀態(tài)。表象原因在于救援隊伍對災區(qū)災情狀況不清，災情信息難以快速獲取，救援中往往成為孤島，難以得到新的指令，交通和通訊中斷等，更讓很多救援隊在救援黃金時段難以快速開展救援。究其主要原因在于，尚未形成政府、社會組織和公眾強震巨災救援服務體系，服務體系不存在，救援管理中政府與社會組織合作只能是空談。

此外，在政府與社會組織合作中，要建立與完善“災害治理的心里健康援助制度”。社會組織在災害治理的心理健康方面發(fā)揮更大作用。

我認為從地震安全社會管理角度出發(fā)，建立和完善各級政府和多個部門的地震應急預案是震害工作的最基礎和最重要的工作。地震應急預案是實施制度型和主動防御型地震安全管理的具體體現(xiàn)，是實施地震應急救援的基礎和地震救援的依據(jù)，也可以說應急預案是常態(tài)下的產物，又是非常態(tài)下行動的依據(jù)。多次大震災害救援過程中已證明應急預案的有無，其救援效果反差很大。

在地震災害救援管理中，不但要關注頻發(fā)的常規(guī)型突發(fā)事件，更要關注類似唐山、汶川巨災型地震危急性突發(fā)事件救援管理。為有效地應對巨災，地震救援管理應避免將常規(guī)型突發(fā)事件“危機化”，努力將危急型突發(fā)事件“常規(guī)化”。這就要求在管理中既加強預案的實用化，又要加強應急管理常態(tài)化宣傳，既加強基本應急救援裝備的補充完善，更要加強相關專業(yè)人員和志愿者的培訓和實踐演練，培養(yǎng)和建立一支立體結構的優(yōu)秀應急救援隊伍。以求在巨災面前實施快速有效地應對各類災情，盡可能減輕人員傷亡和次生災害的發(fā)生。

1.3 地震災害救助管理中政府與社會組織合作問題研究

災害危機到來時，政府啟動各種應急管理機制進行災害救助是其重要職責。但當今時代，災害危機事件頻發(fā)，又由于自然災害的突發(fā)性、復雜性等特點，政府在應對自然災害時顯得力不從心。在災害救助管理中，社會組織積極介入，其作用日益得到關注。

傳統(tǒng)的以國家為核心的單一主體的風險治理模式已不能很好的適應現(xiàn)代社會，應建立多元主體的治理模式，即政府在發(fā)揮主導作用的前提下，實現(xiàn)企業(yè)、非政府組織、媒體、個人等多元主體的共同參與治理，以應對現(xiàn)代社會中的地質災害風險?？讘c茵和侯玲［17］強調在突發(fā)性災害治理中政府與非營利組織的良性互動。我國災害應急治理范式在實踐中不斷發(fā)展完善，從全能政府下的舉國體制發(fā)展到政府主導下廣泛自發(fā)的多元參與，并呈現(xiàn)出網絡化特征［18］。張亞倫［19］研究指出社會組織在汶川、玉樹地震等重大自然災害救助和災后重建中發(fā)揮了積極作用，但也存在制度障礙、資源制約、公信力缺失及專業(yè)能力不足等問題，并分析原因提出對策。徐選國［20］以四川災害社會工作實踐為例，以國家與社會之間的邏輯關系為分析框架，指出政府與社會工作服務機構之間的關系經歷了從防備、試探，到互動、合作的理想類型。四川災害社會工作的生成機制體現(xiàn)出了三大特征，即移植性、嵌入性、融合性。未來四川災害社會工作的發(fā)展趨勢，應是整合與超越基礎上的可持續(xù)發(fā)展。

1.4 災害社會工作研究

2008年汶川地震之后，我國社會工作開始介入災害救援和災后恢復重建。隨著災害社會工作的實踐和探索，災害社會工作研究逐漸興起，主要體現(xiàn)在以下方面：

1）災害社會工作的作用。對災害社會工作的研究大都強調社會工作介入災害救助的必要性與優(yōu)勢。四川汶川抗震救災中，社會工作作為專業(yè)力量進入了公眾的視野。鄧寧華［21］認為社會工作在自然災害救助中有著特殊的社會功能，社會工作者能通過專業(yè)的方法服務于災民和災區(qū)，承擔起多種功能性角色。在災害救助中，社會工作者要堅持以人為本等6項原則，同災民形成良好的合作關系。沈黎［22］強調社會工作在校園災害管理和危機管理機制中的作用。劉斌志［23］強調要發(fā)揮社會工作專業(yè)在災后重建中的重要作用。劉小霞［24］指出社會工作在災后社會重建中發(fā)揮著重要作用，尤其在培育本土志愿者方面起著積極的推動作用。國際經驗和我國汶川地震抗震救災和恢復重建的經驗表明，應大力發(fā)展災害社會工作，充實防災減災專業(yè)力量［25］。目前，我國災害救助主體包括政府、社會團體以及個人。為了更好地發(fā)揮合力，要加強三者之間聯(lián)系，建立橫向的災害救助體系；需要引入專業(yè)社會工作方法，在縱向上建立以提高個人自助能力為基礎的救助網絡，以形成立體化式的救災網絡［26］。災害社會工作以其專業(yè)特質，有助于提高綜合減災能力和風險管理水平，能夠在預防災害、處置危機與災后重建中發(fā)揮積極作用，成為在災害危機管理中的重要角色［27］。社會工作具有介入災難管理的經驗與優(yōu)勢，需求評估者、資源整合與鏈接者、個案管理者、心理支持者、社區(qū)組織者則是社會工作者在災難服務中最常扮演的角色。隨著災害動態(tài)周期變化過程，上述的角色和任務亦有所變化［28］。

2）災害社會工作的介入。郝柱和萬江紅［29］從系統(tǒng)視角思考災害社會工作的實踐框架。賈曉明［30］提出在四川災區(qū)應從社會工作入手進行心理援助。程中興［31］認為災害社會工作介入至少要重點處理好3個問題：專業(yè)、組織和公私協(xié)力問題。劉斌志［32］建議社會工作從個案輔導、小組工作、社區(qū)教育以及個案管理等方面開展針對震后失依青少年的哀傷服務，促進其身心的調適和全面發(fā)展。嚴樨［33］對我國民族地區(qū)災害社會工作介入路徑進行分析，認為社會生態(tài)系統(tǒng)理論是較為適切的理論視角。探討了民族地區(qū)災害社會工作的社會生態(tài)系統(tǒng)結構分析框架和生活模型分析邏輯，介紹2種主要民族地區(qū)災害社會工作介入策略，即非正式社會支持網絡重建策略與嵌入民族文化要素的生計重建策略。玉樹災害社會工作大致經歷了“緊急救援”、“災后重建”2個階段。災后重建以甘達村聯(lián)合社會工作站為主體，發(fā)掘和鏈接政府、民間組織、宗教團體等各方資源，搭建社會支持網絡，為個人和家庭提供服務，探索災后集中定居的牧民生計恢復和可行之策。玉樹甘達村社工站初步形成的多方合作介入災后社區(qū)重建的介入模式可資借鑒［34］。災害社會工作服務日益多元化，如多元力量介入地震災區(qū)失學青少年社會工作服務，以災區(qū)適齡上學青少年為研究對象，以社工為主要介入方，協(xié)同社工機構、政府、學校，探討多元立體角度下的服務工作［35］。何乃柱［36］認為，社會工作者在民族地區(qū)開展災害社會工作實務時會遇到文化震撼、文化識盲、文化糾結、文化偏見、文化負載等問題，需要社會工作者提高文化能力，增強文化敏感性。

3）災害社會工作的發(fā)展與反思。邊慧敏等［37］認為5·12 汶川特大地震發(fā)生后，我國社會工作機構和工作者第一次大規(guī)模介入抗震救災和災后重建，在提升災區(qū)自我發(fā)展、探索社會工作嵌入災區(qū)發(fā)展的模式、推動社會工作機構的健康發(fā)展等方面取得了一些成績。但災區(qū)社會工作在合法性、保障性、長期性、規(guī)范性、有效性、發(fā)展性等方面都還存在問題，應通過加強災區(qū)社會工作的制度化建設，加大災區(qū)社會工作的經費投入，促進災區(qū)社會工作本土化。譚祖雪等［38］分析了我國災害社會工作的發(fā)展現(xiàn)狀和問題，并提出要著力進行制度、組織、人才隊伍等方面的建設，打造災害社會工作發(fā)展的平臺，為其發(fā)展提供良好的環(huán)境條件。

徐選國和周小燕［39］指出社會工作應作為政府防災減災救災工作的重要助手，應將社會工作納入國家、地方防災減災救災制度體系之中，社會工作應在災后重建與社區(qū)發(fā)展中扮演更加積極的角色。張粉霞和張昱［40］從技術層面、知識層面和價值層面提出我國災害社會工作專業(yè)能力提升的路徑。柴定紅和周琴［41］從社會工作介入災害救援的合法性基礎與介入模式、社會工作災害救援角色分工與協(xié)作問題、社會工作災害救援的專業(yè)人員和資金問題以及社會工作災害救援具體服務研究4個方面，對我國災害救援社會工作研究現(xiàn)狀進行了述評，并在此基礎上從外在體制機制保障和內在的專業(yè)自身發(fā)展2個方面，對我國災害救援社會工作研究進行了反思和討論。劉兵［42］以蘆山地震為例探討了災害社會工作的社會認同問題。周利敏［43］強調對四川大地震以來的災害社會工作實務經驗進行系統(tǒng)總結和反思，才能有效建立起多層次、本土化的中國特色和行之有效的災害社會工作服務體系，對推進大陸相關實務發(fā)展和理論研究具有極為重要的啟示意義，也有利于最終實現(xiàn)“災害損失最小化”的戰(zhàn)略目標。

2 研究的評價及進一步研究的建議

關于地震災害救助管理研究已取得了較大進展，尤其是2008年汶川地震后，相關研究日益增多，這些研究主要有以下特點：強調對日本、美國等國家和地區(qū)災害救助管理經驗的借鑒，重視國家減災政策、法律和制度建設，對災害救助管理的多元主體和社會組織參與災害救助的作用達成了共識，突出社會工作介入災害救助管理的優(yōu)勢并進行災害社會工作實踐經驗總結。

在風險社會，我國地震災害救助管理的發(fā)展方向應是重視防震減災教育、加強國際合作與全球治理、發(fā)揮社會組織和社會工作在災害救助管理中的作用和優(yōu)勢。

2.1 災害治理中政府與社會組織的互動研究

以政府為主導，全民參與災害治理是眾望所歸。中外震害治理的經驗表明，調動和協(xié)調社會的力量，是做好災害治理的重要手段。震災發(fā)生后，以社區(qū)和村鎮(zhèn)為單位組織自救互救體系，建立志愿者組織。協(xié)調組織社會各行業(yè)和體系的志愿者組織，建立完善的捐贈體系和訓練有素的心理健康工作隊伍，形成一個全社會災害治理的共同體，無疑會在巨災救援工作中發(fā)揮出事半功倍的效果。我國對災害管理的能力建設滯后，遵循災害救助社會化的目標，積極與社會力量合作，完善我國自然災害救助管理機制。社會組織在災害救助中的優(yōu)勢凸顯，政府應重視這一新生的力量，積極與其合作，建立良好的伙伴關系，將自然災害管理工作做好，造福于人民。學界對在災害救助管理方面政府和NGO 的關系問題進行了積極的探索，但由于社會工作服務組織的災害救助作用在汶川大地震中才得以凸顯，因此，政府與社工組織在災害救助管理中的合作問題需要進一步深入探討。

2.2 重視防震減災教育研究

我國是世界上受地震災害影響較嚴重的國家之一，防震減災教育是我國公共安全教育的重點內容之一。張英和顧林生［44］提出應將災害教育納入學校教育管理工作。聯(lián)合國前秘書長柯菲·安南曾經說過“我們應當把災后救援的觀念轉變?yōu)闉那邦A防的方針，災前預防不僅比災后救援更人道，而且更經濟”。我國是地震多發(fā)國家，震級大、頻度高、分布廣、災情重是我國地震災害的基本特點。地震安全教育勢在必行，開展減災防災教育應長期化、日?；鸵?guī)范化，尤其“防震減災科普教育首先需要從娃娃抓起”，如開展幼兒防震減災科普啟蒙教育［45］。我國地震災害救助管理還應該從救災轉為減防災。從國家層面，“十二·五防災減災規(guī)劃”已把減防災納入政府社會管理和公共服務的重要組成部分，并納入經濟發(fā)展規(guī)劃，將減輕災害風險列為政府工作的優(yōu)先事項，防震減災教育如何貫徹實施以深入人心值得研究。

2.3 地震災害救助治理應更加重視國際合作

很多學者強調應借鑒一些發(fā)達國家和地區(qū)的經驗。如建交20年來，中韓兩國在環(huán)境生態(tài)和災害治理領域的共同應對與合作取得了積極的成就［46］。呼喚［47］指出未來的災害管理將朝著科學化、國際化、社會化、法制化的方向發(fā)展。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，中國政府積極響應聯(lián)合國“國際減災十年”活動倡議，建立健全了“政府統(tǒng)一領導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主”的災害管理體制，將加大防災減災科技投入，建立重大自然災害國際合作機制。地震災害治理的國際合作機制需要系統(tǒng)研究。

2.4 加強災害社會工作研究

理性的國民危機意識是加強災害社會工作研究的重要方向。國民危機意識的強弱直接關系到政府災害治理的效果。對一個國家而言，理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會災害社會工作的基礎。許多國家不僅僅注重強化公共管理者的危機管理意識，而且不惜花費巨資對國民進行經常性的危機意識教育和培養(yǎng)。日本自然災害社會工作中尤為突出。比如，在日本孩子們剛上幼兒園，就會被帶到地震模擬車上體會大自然猙獰的一面；家家戶戶的門窗附近，都備有礦泉水，壓縮餅干，手電筒和急救包；就連新潮的電腦游戲，也專門開發(fā)考驗人們在強震下應急對策的軟件。通過這些社會工作的介入，國民不但提高了危機意識，而且掌握了急救知識、逃生的要領和自救互救的能力。澳大利亞開發(fā)“危機預防信息系統(tǒng)”，向人們提供各種公民保護和危機情況下自我保護的知識。我國在災害社會管理中也逐漸重視防災宣傳和教育，社會工作涉及到宣傳手冊、社區(qū)掛圖、講座，自救逃生演講等多種形式的科普宣傳工作。由于社會工作積極介入汶川大地震，學術界對災害社會工作的研究大量出現(xiàn)。他們大都強調社會工作介入災害救助的必要性與優(yōu)勢，并對一些地方經驗進行總結和反思，但災害社會工作實務研究亟需深入和拓展。

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