我國減災(zāi)救災(zāi)立法模式選擇與推進(jìn)路徑研究

鄭 言，岳宗福

（山東工商學(xué)院 政法學(xué)院，山東 煙臺 264005）

0 引言

我國自古就是一個(gè)以農(nóng)立國的國度，在農(nóng)業(yè)時(shí)代人們主要“靠天吃飯”，自然災(zāi)害對人類來說是最大的威脅。我國不僅自然災(zāi)害種類繁多，而且自然災(zāi)害發(fā)生頻率高、分布地域廣，全國各個(gè)地區(qū)均受到過自然災(zāi)害不同程度的影響。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，僅1990—2009年20年間，我國平均每年因自然災(zāi)害造成3.9億人次受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2 300多億元人民幣［1］。2010—2014年，我國更是屢遭重大自然災(zāi)害的侵?jǐn)_。在依法治國的時(shí)代背景下，為了有效應(yīng)對自然災(zāi)害，我國亟需建立健全減災(zāi)救災(zāi)法制體系，從而實(shí)現(xiàn)減災(zāi)救災(zāi)的法治化目標(biāo)。本文擬就我國減災(zāi)救災(zāi)立法模式選擇與推進(jìn)路徑問題做出一些思考，希望以此就教于相關(guān)專家學(xué)者。

1 我國減災(zāi)救災(zāi)法律體系與立法模式選擇

一個(gè)健全的減災(zāi)救災(zāi)法制體系，從減災(zāi)救災(zāi)過程來說應(yīng)當(dāng)覆蓋防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后重建等幾個(gè)環(huán)節(jié)；從立法層次來說應(yīng)當(dāng)由基本法、單行法、行政法規(guī)、規(guī)劃預(yù)案、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)層次構(gòu)成。鑒于目前減災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)還“不系統(tǒng)”的現(xiàn)狀，我國亟待系統(tǒng)規(guī)劃相關(guān)立法體系。在我國現(xiàn)行立法體制下，減災(zāi)救災(zāi)立法在國家層面可以分為3個(gè)層次：第1層次，由全國人大或全國人大常委會(huì)制定的基本法（其名稱可以是《減災(zāi)救災(zāi)基本法》，也可以是《災(zāi)害應(yīng)對基本法》，只要能表達(dá)其綜合性基本法的定位即可）和單行法組成（如《防震減災(zāi)法》、《防沙治沙法》等）；第2層次由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳針對具體減災(zāi)救災(zāi)事項(xiàng)發(fā)布的行政法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)規(guī)劃組成，如《自然災(zāi)害救助條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》等；第3層次由相關(guān)職能部門發(fā)布的有關(guān)規(guī)章規(guī)范、管理辦法、國家標(biāo)準(zhǔn)等組成，如《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》、《救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫管理規(guī)范》、《社會(huì)捐助基本術(shù)語》等。從災(zāi)害防救過程來說，減災(zāi)救災(zāi)法制體系應(yīng)當(dāng)覆蓋防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后重建等各個(gè)環(huán)節(jié)，另外還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)部門、團(tuán)體、人員的獎(jiǎng)懲和權(quán)益保障立法。當(dāng)然，減災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不可能一蹴而就，應(yīng)該在系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，分清輕重緩急，逐步推進(jìn)實(shí)施。

比較國內(nèi)外減災(zāi)救災(zāi)法律制度，其立法模式大致可以概括為如下3種：一是單一立法模式，即國家制定一部高度綜合性的減災(zāi)救災(zāi)法律，規(guī)范各種主要的減災(zāi)救災(zāi)事務(wù)。如美國于1950年制定的《災(zāi)害救濟(jì)法》就屬于一部綜合性的災(zāi)害管理基本法［2］。二是母子法模式，即國家制定一部“減災(zāi)救災(zāi)基本法”作為減災(zāi)救災(zāi)法制體系的普遍原則規(guī)范，其下再頒行各項(xiàng)專門法分別規(guī)范各項(xiàng)涉災(zāi)事務(wù)。如日本1947年頒布了第一部應(yīng)對災(zāi)害的《災(zāi)害救助法》，1961年制定了《災(zāi)害對策基本法》作為抗災(zāi)、防災(zāi)、救災(zāi)法律體系中的基本法，1978年通過了《大規(guī)模地震特別措施法》，1995年又制定了《地震防災(zāi)對策特別措施法》。此外，日本還有《建筑基本法》。為了使房屋進(jìn)行改造以達(dá)到抗震的要求，日本又特別制定了《建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》［3］。三是平行立法模式，即國家根據(jù)減災(zāi)救災(zāi)的過程分別制定防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救助、災(zāi)后恢復(fù)重建等多部相互平行的法律法規(guī)，分別規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)的減災(zāi)救災(zāi)事務(wù)。如中國目前的立法狀況即屬于此。采取平行立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于立法靈活性比較強(qiáng)，不足之處在于各部法律法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)往往比較困難。鑒于國際上大部分國家都制定有《減輕災(zāi)害基本法》、《災(zāi)害救濟(jì)法》等防災(zāi)救災(zāi)基本法（除了前面提到的日本外，荷蘭1985年出臺有《救災(zāi)法》、新西蘭1962年出臺有《民防法》），我國也曾有“先出臺《重大災(zāi)害救援應(yīng)急條例》，待成熟后再上升為《救災(zāi)法》”的立法規(guī)劃［4］。因此，我國減災(zāi)救災(zāi)立法模式可以考慮采取母子法模式（圖1）。

圖1 減災(zāi)救災(zāi)法制體系的宏觀結(jié)構(gòu)

2 我國減災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)的推進(jìn)路徑

2.1 減災(zāi)救災(zāi)基本法的推進(jìn)路徑及相關(guān)問題

在目前情況下，由全國人大或全國人大常委會(huì)盡快制定一部系統(tǒng)性的《減災(zāi)救災(zāi)基本法》可能還存在諸多困難。如果退而求其次，可以考慮先由全國人大或全國人大常委會(huì)制定“減災(zāi)救災(zāi)立法基本原則”作為指導(dǎo)整個(gè)法制體系建設(shè)的綱領(lǐng)性依據(jù)，該“基本原則”的內(nèi)容起碼應(yīng)該包括：（1）立法宗旨的說明及減災(zāi)救災(zāi)內(nèi)涵的厘定；（2）災(zāi)害種類的厘清及減災(zāi)救災(zāi)環(huán)節(jié)的分解；（3）災(zāi)害管理體制設(shè)計(jì)及機(jī)構(gòu)的設(shè)置；（4）減災(zāi)救災(zāi)資金的來源及保障；（5）立法模式選擇、體系設(shè)計(jì)及推進(jìn)規(guī)劃等方面。然后，隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，再來充實(shí)完善基本法的內(nèi)容。另外，還有一條“進(jìn)路”可供選擇，就是將目前尚在研討和擬議中的《防災(zāi)減災(zāi)法》的內(nèi)容進(jìn)行拓展，使之涵括上述“減災(zāi)救災(zāi)立法基本原則”，將其改造“升格”為一部災(zāi)害管理基本法。當(dāng)然，這條“捷徑”能否走得通，還需要認(rèn)真研究和仔細(xì)斟酌。

2.2 防災(zāi)減災(zāi)立法的推進(jìn)路徑及相關(guān)問題

我們黨和國家一貫堅(jiān)持“以防為主，防救結(jié)合”的減災(zāi)救災(zāi)總方針，所以在災(zāi)害防救法制建設(shè)中，我國在防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)的立法最為豐富，目前已經(jīng)出臺的相關(guān)法律法規(guī)大部分都是關(guān)于災(zāi)害預(yù)防的。另外，我們現(xiàn)在還有研究擬定《防災(zāi)減災(zāi)法》的規(guī)劃。如果將來《防災(zāi)減災(zāi)法》能夠頒行，再加上現(xiàn)有的單行法律法規(guī)，相信這個(gè)環(huán)節(jié)的立法可以達(dá)到相當(dāng)完備的程度。目前，需要考慮的相關(guān)問題：一是擬議中的《防災(zāi)減災(zāi)法》與現(xiàn)有單行法是何種關(guān)系，到底應(yīng)是母子法關(guān)系還是平行法關(guān)系？如果是母子法關(guān)系，則應(yīng)妥善設(shè)計(jì)其結(jié)構(gòu)，使之能夠切實(shí)發(fā)揮“統(tǒng)馭諸法”的功能；如果是平行法關(guān)系，則應(yīng)認(rèn)真斟酌其內(nèi)容，使之與現(xiàn)有諸法分工明確而又不互相重復(fù)。二是針對防災(zāi)減工程建設(shè)管理、教育宣傳、演習(xí)演練、信息管理、預(yù)測預(yù)報(bào)也應(yīng)該考慮制定相關(guān)的行政法規(guī)（圖2）。

圖2 防災(zāi)減災(zāi)立法構(gòu)架

2.3 備災(zāi)立法的推進(jìn)路徑及相關(guān)問題

遠(yuǎn)在夏朝，我國就流傳有“天有四殃，水旱饑荒，其至無時(shí)，非務(wù)積聚，何以備之”的說法?？梢娢覈鴤錇?zāi)思想源遠(yuǎn)流長，“積谷備荒”是這種思想的生動(dòng)寫照和集中反映。因此，在我國歷朝歷代都比較重視糧食的儲(chǔ)備，設(shè)有常平倉、義倉、社倉等倉儲(chǔ)制度，為我們今天進(jìn)行備災(zāi)立法積累了豐富的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。但我國目前在備災(zāi)方面立法還比較滯后，主要體現(xiàn)為立法層次比較低，至今還沒一部專門的行政法規(guī)頒行。按照“衣食住行”的基本生活需要，備災(zāi)立法至少應(yīng)包括以糧食、衣被、帳篷為主的物資儲(chǔ)備，以臨時(shí)安置為主的“住所”儲(chǔ)備，當(dāng)然其中最為重要的還是資金儲(chǔ)備（圖3）。現(xiàn)在每當(dāng)大災(zāi)降臨，我國救災(zāi)資金大部分來自于中央財(cái)政撥款，造成中央和地方責(zé)任模糊、地方依賴性強(qiáng)的不利局面。因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定一部《災(zāi)害準(zhǔn)備金條例》，明確規(guī)定救災(zāi)準(zhǔn)備金資金由中央、省和地方負(fù)擔(dān)比例，對貧困地區(qū)可以加大中央和省救災(zāi)資金的比例，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則相應(yīng)降低，各省也可以據(jù)此確定本省、市和縣救災(zāi)資金負(fù)擔(dān)比例。災(zāi)害保險(xiǎn)是國外通行的一種借助市場及社會(huì)機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)、籌集資金的制度，我國民政部在20世紀(jì)80～90年代也搞過試點(diǎn)，目前浙江、廣東等地圍繞農(nóng)村住房開辦的政策性保險(xiǎn)也卓有成效，應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)法規(guī)。我國自宋代以來民間即有辦“社倉”儲(chǔ)糧互助的傳統(tǒng)，20世紀(jì)80年代民政部在江西、陜西等地也進(jìn)行過試點(diǎn)和推展，盡管其中存在不少問題，但作為一種分擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的民間組織在備災(zāi)方面還是有著獨(dú)特功能，關(guān)鍵是政府要搞好依法監(jiān)管，同時(shí)也應(yīng)提供一定的資金支持，因此相關(guān)立法也應(yīng)該啟動(dòng)。

圖3 備災(zāi)立法構(gòu)架

2.4 救災(zāi)立法的推進(jìn)路徑及相關(guān)問題

“救災(zāi)”，顧名思義就是指“臨災(zāi)施救”的應(yīng)急舉措。在我國傳統(tǒng)社會(huì)，救災(zāi)思想豐富，形成了許多臨災(zāi)施救的措施，如粥廠制度、移民調(diào)粟制度、蠲緩制度等，但沒有能夠?qū)崿F(xiàn)法制化?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》于2010年頒布實(shí)施，對災(zāi)害救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助、救災(zāi)款物管理等做出了全面規(guī)范，為救災(zāi)立法奠定了良好的基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國救災(zāi)法制化取得了重大進(jìn)展。但關(guān)于救災(zāi)立法還有如下問題需要思考和厘清：一是《自然災(zāi)害救助條例》與將要頒布的《社會(huì)救助法》的關(guān)系問題。從國務(wù)院法制辦公室2008年8月公布的《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》看，其中第四章專門規(guī)定有“自然災(zāi)害救助”的內(nèi)容［5］。這就涉及到《自然災(zāi)害救助條例》如何定位的問題，是作為從屬于《社會(huì)救助法》的行政法規(guī)、還是準(zhǔn)備將來“升格”為與《社會(huì)救助法》平行的《自然災(zāi)害救助法》。如果定位為前者，則《社會(huì)救助法》的相關(guān)內(nèi)容“宜粗不宜細(xì)”、只做原則性規(guī)定即可，《自然災(zāi)害救助條例》實(shí)屬《社會(huì)救助法》在自然災(zāi)害救助領(lǐng)域的“實(shí)施細(xì)則”，內(nèi)容“宜細(xì)不宜粗”，必須具備相當(dāng)?shù)目刹僮餍?，且兩者?nèi)容應(yīng)協(xié)調(diào)一致；如果定位為后者則《社會(huì)救助法》當(dāng)中不宜規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，《自然災(zāi)害救助條例》在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候可以升格為《自然災(zāi)害救助法》。二是《自然災(zāi)害救助條例》對災(zāi)后救助做了規(guī)定。其中，有些內(nèi)容可能會(huì)與現(xiàn)行的五保救助法規(guī)、低保救助法規(guī)及《社會(huì)救助法（征求意見稿）》中規(guī)定的專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助相重疊，彼此如何協(xié)調(diào)也需要推敲。三是災(zāi)情勘查報(bào)告的立法層次低?，F(xiàn)行的《災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、核定、報(bào)告暫行辦法》僅是民政部發(fā)的部門規(guī)章，應(yīng)在充實(shí)完善的基礎(chǔ)上盡快頒行《災(zāi)害勘查報(bào)告條例》。四是救災(zāi)捐助立法層次低，且立法內(nèi)容“重管理、輕激勵(lì)”。應(yīng)當(dāng)對民政部2000年頒行的《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》進(jìn)行修改完善，增加稅收或社會(huì)榮譽(yù)方面的激勵(lì)性內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上頒行《救災(zāi)捐助管理與獎(jiǎng)勵(lì)條例》。五是社會(huì)組織參與救災(zāi)缺乏法治規(guī)范。在汶川地震、玉樹地震及舟曲泥石流等重大自然災(zāi)害中，各種志愿組織、慈善組織積極參與救災(zāi)活動(dòng)，發(fā)揮了十分重要的作用。但由于缺少法律規(guī)范，也使得這些組織的作用難以充分發(fā)揮，所以，有必要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研擬《社會(huì)組織參與救災(zāi)管理?xiàng)l例》（圖4）。

圖4 救災(zāi)立法構(gòu)架

2.5 災(zāi)后重建立法的推進(jìn)路徑及相關(guān)問題

國務(wù)院于2008年6月8日公布實(shí)施《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，無疑標(biāo)志著我國減災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)在災(zāi)后重建的環(huán)節(jié)上取得了重大突破，同時(shí)也從一個(gè)側(cè)面凸顯了我國災(zāi)后重建立法的嚴(yán)重滯后，以至于不得不為一場重大災(zāi)害專門出臺一部行政法規(guī)。因此，面對頻繁的自然災(zāi)害，我國急需加強(qiáng)災(zāi)后重建立法，當(dāng)務(wù)之急是在《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》的基礎(chǔ)上，盡快由國務(wù)院制定頒布《災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，用以指導(dǎo)各類自然災(zāi)害的災(zāi)后恢復(fù)重建工作，真正實(shí)現(xiàn)“災(zāi)后重建，法治‘領(lǐng)跑’”［6－7］。此外，還有2個(gè)與災(zāi)后重建相關(guān)的立法問題亟待加強(qiáng)：一是工賑立法?！耙怨ごc”在我國有著悠久的傳統(tǒng)，也是被長期證明行之有效的災(zāi)后振興措施，特別是它契合了發(fā)展型社會(huì)政策的基本原則，比之單純的補(bǔ)償和救助更能體現(xiàn)社會(huì)投資的積極福利理念。一方面可以利用當(dāng)?shù)厝肆Y源復(fù)興災(zāi)區(qū)建設(shè)，另一方面能夠使得當(dāng)?shù)厝肆Y源的投入得到回報(bào)的同時(shí)，能夠獲得經(jīng)驗(yàn)積累和技能提升。有利于當(dāng)?shù)鼐用袢谌肷鐣?huì)生產(chǎn)生活，分享復(fù)興重建帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果，具有一舉多得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。因此，應(yīng)當(dāng)通過制定《工賑管理?xiàng)l例》使之規(guī)范化、制度化。二是災(zāi)區(qū)振興公債立法。災(zāi)后振興重建需要投入大量的人力財(cái)力，如果說通過“工賑”可以解決人力資源問題的話，通過發(fā)行災(zāi)區(qū)振興公債則無疑是解決財(cái)政資源的有效措施（在國外，如捷克于1997年遭遇洪災(zāi)、政府即發(fā)行50億克朗①捷克的幣值單位，約33克朗合1美元。的賑災(zāi)公債幫助災(zāi)區(qū)重建家園；近代民國政府也曾有發(fā)行賑災(zāi)公債的舉措），因此研擬《災(zāi)區(qū)振興公債條例》也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義（圖5）。

圖5 災(zāi)后重建立法構(gòu)架

3 結(jié)語

減災(zāi)救災(zāi)需要許多職能部門、社會(huì)團(tuán)體的協(xié)調(diào)配合，更需要投入大量的人力資源。我們應(yīng)當(dāng)對那些恪盡職守、盡心盡力的部門、團(tuán)體及相關(guān)人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對那些玩忽職守的部門、團(tuán)體及相關(guān)人員予以懲戒，更應(yīng)當(dāng)對那些在減災(zāi)救災(zāi)中獻(xiàn)出生命的人員及其家屬給予撫恤和保障，這同樣需要通過立法建立一套完備的獎(jiǎng)懲、撫恤和保障制度（圖6）。此外，2008年5月12日汶川地震發(fā)生后，中國政府接受日本、韓國、俄羅斯及新加坡等鄰近國家派遣救援隊(duì)前往此次地震的災(zāi)區(qū)實(shí)施救援。國際援助問題由此引發(fā)了熱烈討論，這凸顯了我國在減災(zāi)救災(zāi)國際合作和援助領(lǐng)域立法的欠缺。因此，相關(guān)領(lǐng)域的立法也應(yīng)該提上議事日程。

圖6 涉災(zāi)獎(jiǎng)懲、撫恤和保障立法構(gòu)架

總之，我國減災(zāi)救災(zāi)法制建設(shè)以采取母子法模式為宜，盡早制定“減災(zāi)救災(zāi)基本法”，用以指導(dǎo)和規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)的立法。在此基礎(chǔ)上，以制定《防災(zāi)減災(zāi)法》為依托完善防災(zāi)減災(zāi)法律制度，以災(zāi)害準(zhǔn)備金立法為重心完善備災(zāi)法律制度，以《自然災(zāi)害救助條例》為依托完善救災(zāi)法律制度，以《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》為基礎(chǔ)完善災(zāi)后恢復(fù)重建法律制度。同時(shí)推進(jìn)減災(zāi)救災(zāi)團(tuán)體及人員獎(jiǎng)懲保障立法，最終實(shí)現(xiàn)減災(zāi)救災(zāi)的法治化目標(biāo)。

［1］ 耿舒天.自然災(zāi)害救助條例今日起實(shí)施 釋放法治力量［EB／OL］.（2010－09－01）［2013－10－02］.http：／／news.qq.com／a／20100901／000152.htm.

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［5］ 國務(wù)院法制辦.關(guān)于《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》公開征求意見的通知［EB／OL］.（2008－08－15）［2014－11－12］.http：／／www.gov.cn／gzdt／2008－08／15／content＿1072843.htm.

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