城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究

楊云霞 王 瓊

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129)

城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究

楊云霞 王 瓊

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129)

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，失地農(nóng)民的權(quán)益保障存在諸多問題，如失地農(nóng)民沒有得到土地市場化的增值收益、再就業(yè)困難、社會保障體系不健全等。土地征收制度和產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因，征地違法程序的救濟渠道不暢是問題產(chǎn)生的重要原因。要從根本上解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題，必須明確土地產(chǎn)權(quán)，讓失地農(nóng)民分享土地的增值收益；建立有效的就業(yè)保障機制和完善的社會保障體系；在保障實體權(quán)利的同時，從程序上規(guī)范政府行為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兼顧的包容性增長。

城市化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障

隨著城市化進程的進一步推進，中國耕地面積總體呈減少趨勢，年內(nèi)建設(shè)占用耕地面積不斷增多，被征地人口2003年約484.56萬，2012年約548.63萬，僅2003-2012年十年間共計產(chǎn)生失地農(nóng)民約5000萬人，此后年均保持500多萬的增勢①。經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展使得政府的征地需求與承擔(dān)大規(guī)模失地農(nóng)民后續(xù)生活安排間出現(xiàn)巨大鴻溝，土地附加利益及依托土地而存在的社會保障權(quán)利、就業(yè)機會和鄉(xiāng)土感情的缺失風(fēng)險最終落到農(nóng)民身上。

現(xiàn)行土地管理制度、勞動與社會保障制度無法為失地農(nóng)民權(quán)益提供制度化保障，在此背景下，實現(xiàn)城市快速發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)落實了，但帶動農(nóng)民轉(zhuǎn)型、保障失地農(nóng)民權(quán)益卻成為一紙空談。2012年《土地管理法修正案(草案)》終止審議，表明我們正處于土地管理制度改革的陣痛中。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》均對征地制度改革和被征地農(nóng)民權(quán)益保障提出了改革的方向，但如何進行具體的制度設(shè)計、進一步保障失地農(nóng)民的利益，不僅成為新時期政府面臨的挑戰(zhàn)，也成為學(xué)界討論研究的焦點。作為具有一定代表性的中部城市——湖南省長沙市在解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題方面可以提供一定的啟示[1]。

一、失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在的問題

1、征地補償費用少，農(nóng)民并未分享到土地增值收益

目前，長沙市農(nóng)民土地征收主要采取貨幣安置方式。根據(jù)2008年4月長沙市人民政府實施的《長沙市征地補償實施辦法》，土地征收補償費每畝在1.4-5萬元，安置補助費與土地補償費為同一標(biāo)準(zhǔn)，但補償費分配過程不透明，發(fā)放前要經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村集體留存。據(jù)調(diào)查，許多地區(qū)的失地農(nóng)民每年僅能領(lǐng)取到3000元的補償費，發(fā)放年限也并不明確。由此可見，現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)完全由政府制定，帶有行政計劃色彩，缺乏對土地區(qū)域位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地后土地升值潛力的考慮。這種按土地原用途予以補償?shù)男袨樵诠怖娼缍ú磺宓那疤嵯?，實際上排除了被征地農(nóng)民參與分配土地地租利益增值的機會[2]。

2、失地農(nóng)民再就業(yè)難度大，就業(yè)渠道狹窄

土地是農(nóng)民賴以生存的依靠，為廣大農(nóng)民提供了無數(shù)的就業(yè)機會和生活來源。為妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計，2007年7月，湖南省勞動保障廳下發(fā)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》，2008年3月，長沙市政府制定了《長沙市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障辦法》(長政發(fā)〔2008〕12號)，規(guī)定將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系。調(diào)查中，盡管用地單位安置了部分人員，但這部分人所占比例還不到15%，絕大部分失地農(nóng)民只能守著征地補償款度日。且大部分失地農(nóng)民缺乏必要的非農(nóng)就業(yè)知識和技能，僅能從事運輸、保潔、保安等崗位，工資低、就業(yè)不穩(wěn)定。雖然地方財政拿出了部分資金為失地農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓(xùn)，但受文化知識水平、年齡等因素影響，參加就業(yè)培訓(xùn)的積極性不高、效果不明顯，失地農(nóng)民就業(yè)保障的長效機制尚未形成。

3、失地農(nóng)民社會保障水平低，保障方式單一

失地農(nóng)民作為影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)的弱勢群體，針對其社會保障問題，2006年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《勞動和社會保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》(以下簡稱“國辦發(fā)29號文件”)，對失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障方面做出了原則性規(guī)定。長沙市政府也高度重視失地農(nóng)民的社會保障問題，在征地補償?shù)囊?guī)定中附帶有相應(yīng)的社保費用標(biāo)準(zhǔn)。但農(nóng)民繳費部分一般不超過30%，且60歲以后養(yǎng)老保險每年僅能領(lǐng)取五六百元，從這一角度看，政府為失地農(nóng)民提供的社保費用標(biāo)準(zhǔn)太低，無法保障基本生活。此外，現(xiàn)有的社會保障集中在養(yǎng)老保險或基本生活保障上，醫(yī)療、就業(yè)、子女教育等其他保障方式仍然呈現(xiàn)較大程度的空白。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

1、社保立法不完善

有無完備的法律規(guī)范，是一個國家社會保障制度成熟與否的基本標(biāo)志，只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業(yè)的順利發(fā)展[3]。2006年之后，隨著“國辦發(fā)29號文件”、勞動和社會保障部與國土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》等文件的出臺，各地政府紛紛出臺了針對本地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障政策，但這些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件立法層次較低、內(nèi)容規(guī)定寬泛，在實際操作中標(biāo)準(zhǔn)不一、無法律強制性，容易在社會保險基金的籌集、運行和監(jiān)管等過程中出現(xiàn)混亂。另外，失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中，因工作不穩(wěn)定、流動性大，所參加的相關(guān)社會保險面臨制度可持續(xù)性問題，而當(dāng)前我國跨省結(jié)算及城鄉(xiāng)社會保險銜接辦法尚未成熟，給保險經(jīng)辦工作帶來極大困難之余，也對社會保障的現(xiàn)實作用提出巨大挑戰(zhàn)。

2、征地法律制度存在缺陷

從行為屬性來看，當(dāng)前國家的土地征用行為是典型的行政行為，而不是市場經(jīng)濟下的自由交易行為，這種不合時宜的土地征用政策，是制度性缺陷下失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因。

(1)公共利益的界定過于籠統(tǒng)

我國《憲法》第十條第三款、《物權(quán)法》第四十二條第一款、《土地管理法》第二條和第五十八條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條均規(guī)定了國家基于“公共利益”享有征地權(quán)的法律條文，但對“公共利益”的規(guī)定是原則性的，導(dǎo)致各地政府對“公共利益”內(nèi)涵的界定享有極大的自由裁量權(quán)。在實際經(jīng)濟建設(shè)項目中，部分地方政府自利性過度擴張，與地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)合起來，將部分商業(yè)性開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)項目都冠以“公共利益”之名，大力推行土地財政。而上級政府很難從下級政府處獲得因公共利益需要開發(fā)的農(nóng)村土地數(shù)量的準(zhǔn)確信息，因此地方政府完全可能利用自身優(yōu)勢，修改土地利用計劃。

(2)征地雙軌制容易導(dǎo)致政府權(quán)利膨脹

征地靠政策、賣地靠市場，中國一直以來實行的征地雙軌制給各地政府實現(xiàn)“官商勾結(jié)”、“土地財政”制造了良好契機。供地基本實現(xiàn)市場化，但征地還是計劃經(jīng)濟，改革不徹底。政府既掌握征地主動權(quán)，又壟斷了土地交易市場，同時還是征地行為的監(jiān)管主體和征地糾紛的解決機構(gòu)，這種多重角色的扮演使得失地農(nóng)民在政治權(quán)利上處于極端劣勢，他們的土地經(jīng)常被部分利欲熏心的政府官員打著“公共利益”的旗號隨意占用。

3、土地產(chǎn)權(quán)制度不明確

《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)村集體”是一個虛置的權(quán)利主體，權(quán)屬代表并不明確，在土地承包、征用等實際工作中，村民委員會逐漸成為農(nóng)村土地所有權(quán)的事實主體，由此導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)多元化趨勢。正是由于土地權(quán)屬不清，真正行使土地分配權(quán)的仍然是地方政府。我國現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地不能進入土地交易市場，地方政府就在發(fā)展城市、推進城市化的理念之下，壟斷土地交易市場，任意征用農(nóng)民土地，再進行高價轉(zhuǎn)讓，并從中獲得高額利差。

4、征地違法程序的救濟渠道不暢

正常的征地程序無一例外會出現(xiàn)政府、征地主體、失地農(nóng)民，不僅存在強權(quán)與弱勢的對抗，而且存在貧富的懸殊，都體現(xiàn)了平等權(quán)利的缺乏。針對程序上的不公，失地農(nóng)民自力救濟下的當(dāng)事人協(xié)商之路根本無法走通，在權(quán)利明顯不對等的情況下，作為弱勢群體一方的失地農(nóng)民難以找到話語權(quán)。

而由于文化素質(zhì)相對低下，訴訟或是俗稱“打官司”顯然是一種非常新型的維權(quán)方式。且不說會有多少人會走上訴訟之路，根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征地糾紛中，政府是協(xié)調(diào)或裁決的主體，農(nóng)民不服的，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。無論何種方式，仍然沒有逃離政府公權(quán)力管轄范圍。根據(jù)重慶市第一中級人民法院行政庭課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)，在農(nóng)民階層土地維權(quán)行動中，其敗訴率及被駁回率呈雙高趨勢。2004-2007年，共審結(jié)了行政案件1024件，原告勝訴131件，農(nóng)民作為原告的勝訴率僅占11%；加之行政行為具有效力優(yōu)先性，近90%的征地訴訟案件，法庭不愿意亦無法對行政機關(guān)做出不利的法律判決[4]。

不愿走行政訴訟渠道或是此路不通的情況下，失地農(nóng)民采取上訪或暴力抵抗手段的案例層出不窮。盡管上訪是出于無奈，但上訪機關(guān)以化解、拖延、阻撓等方式予以回應(yīng)的結(jié)果，使得失地農(nóng)民向有關(guān)部門反映情況尋求解決之道更加艱難。由此也激化了部分農(nóng)民采取暴力不合作的方式，如以自殺、自殘相威脅、強行毀壞地面設(shè)施、拒交土地等，此類極端方法不僅無益于糾紛的解決，部分人員甚至在雙方暴力沖突中付出了生命的代價。

三、完善失地農(nóng)民權(quán)益保障的思考

結(jié)合對現(xiàn)行法律文本、地方政策性文件的分析，發(fā)現(xiàn)從根本上完善我國的土地制度、土地征用制度以及被征地農(nóng)民的社會保障體系是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重中之重。

1、規(guī)范征地行為，完善征用補償制度

(1)消除現(xiàn)有法律規(guī)定間的沖突，保證法律的合理性

從我國《憲法》的規(guī)定可以看出，具有不同歸屬的土地在權(quán)利行使上的差異并不明顯；而《土地管理法》的規(guī)定容易造成公益性征地與經(jīng)營建設(shè)性征地的模糊界定。為了在法律上區(qū)分公益性政府征地行為與經(jīng)營性建設(shè)用地的市場交易行為，筆者認為應(yīng)修改現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，公益性用地仍由國家進行征收，經(jīng)營建設(shè)性用地允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。具體來說，就是要修改諸如《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》中關(guān)于禁止農(nóng)村集體土地進入建設(shè)用地交易市場的規(guī)定，以確保各法律規(guī)定間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

(2)明確公共利益的含義，嚴格限定征地范圍

我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定國家可因公共利益需要而征用農(nóng)村集體土地，這是社會契約下為公眾和社會設(shè)施服務(wù)的政府職能行使，但這種伸縮性條文容易造成地方政府的彈性理解，使其在土地征用中違法、違規(guī)操作。筆者建議修改國家現(xiàn)行法律、法規(guī)或增設(shè)《土地征用法》，對公共事業(yè)建設(shè)項目做出原則性規(guī)定并采取明確列舉的方式，嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地；并對政府土地征用權(quán)的啟動設(shè)置嚴格程序，明確界定政府的土地征用范圍，對違法征用的，不僅要限期復(fù)耕或恢復(fù)原狀，還要給權(quán)利損害人一定的經(jīng)濟補償。

(3)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民利益

中國土地管理法對土地征收補償?shù)囊?guī)定十分有限，許多可以量化的財產(chǎn)性損失如經(jīng)營損失、租金損失、因征地產(chǎn)生的必要費用盡管客觀存在但并未列入其中。國家應(yīng)逐步擴大補償范圍，把“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”作為征地制度改革的首要價值取向。在此基礎(chǔ)上，建立基于市場價格的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民分享土地增值的收益，并將因征地導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)終止補償?shù)乳g接損失囊括其中；鑒于中國農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)民社會保障功能，還需向失地農(nóng)民提供社會保障以及再就業(yè)培訓(xùn)、學(xué)齡兒童教育保險費、轉(zhuǎn)業(yè)費等[5]。

2、以人為本，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革

(1)完善農(nóng)村集體所有制，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

按照《土地管理法》的規(guī)定，“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”共同組成了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但三者在一定程度上都是虛無的，實踐中真正代表集體實施權(quán)利與義務(wù)的大多是行政色彩濃厚的村委會。因此在明確集體土地所有權(quán)主體時，應(yīng)該明確集體土地所有權(quán)的層級范圍，劃清農(nóng)村土地中國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對土地的所有權(quán)邊界。

(2)規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)民土地權(quán)益

規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，重點在于規(guī)范農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的交易過程。一方面，地方政府逐步退出土地征購市場，并逐步放開土地一級市場，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進入市場，形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格發(fā)言權(quán)[6]。另一方面，明確界定土地增值收益的分配制度，以市場價值為基礎(chǔ)確定公正的補償標(biāo)準(zhǔn)，這是土地產(chǎn)權(quán)市場化的客觀要求，集體農(nóng)民作為土地所有者應(yīng)當(dāng)公平分享土地的增值收益，政府除了收取土地交易稅外，不應(yīng)從土地交易中獲利，這樣也能在一定程度上遏止土地財政，從而保護失地農(nóng)民的利益。

3、規(guī)范政府行為，保證正當(dāng)程序

美國政治哲學(xué)家羅爾斯認為：“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)?！盵7]法律的規(guī)定僅體現(xiàn)為實體權(quán)利的救濟，公正的程序下才能產(chǎn)生合理、公正的結(jié)果。中國式征地具有強制性，程序公正性尚欠缺。征地雙軌制使得政府成為征地過程的包辦主體，政府不僅是征地主體，同時還是征地行為的監(jiān)管主體和征地糾紛的解決機構(gòu)。在這種一人分飾多角的大環(huán)境下，政府行為真正實現(xiàn)公開、透明方能取得實體正義?！耙糟~為鏡，可以正衣冠；以人為鏡，可以明是非”，程序公開，實體權(quán)利才能得到保障。

因此，征地過程中必須賦予失地農(nóng)民充分的參與權(quán)和知情權(quán)，政府應(yīng)切實履行征地程序中的告知義務(wù)，嚴格按照法定程序，采取征地前的“兩公告、一登記”制度，提前舉行聽證會，民主協(xié)商；對分配到集體經(jīng)濟組織的土地補償費，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下采取民主集中的決策方式予以分配。嚴格控制集體經(jīng)濟組織違法占用征地補償款進行投資的行為，防止因投資不當(dāng)使失地農(nóng)民蒙受巨大損失。對政府征地決定有異議的，不再由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，可以通過設(shè)立類似于“土地征收委員會”的第三方仲裁機構(gòu)或者以獨立于行政系統(tǒng)之外的司法系統(tǒng)判決作為裁決案件公平的最后保障。

4、建立完善的失地農(nóng)民社會保障體系

(1)完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

2012年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋?；谑У剞r(nóng)民社會保障的偏向性，養(yǎng)老保障已取得一定的成功，因此可以因地制宜、因勢利導(dǎo)，在有條件的地區(qū)適當(dāng)引入商業(yè)保險，由政府主導(dǎo)為前提，以失地農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，由保險公司提供差異化服務(wù)，實現(xiàn)政府保障責(zé)任向保險公司轉(zhuǎn)移，緩解當(dāng)前保障壓力[8]。同時，在保險基金的籌集上廣開渠道，引入社會力量，明確保險經(jīng)費的籌集、監(jiān)管和保值、增值，明確各級政府的責(zé)任以及謀求更高層次的保障水平。

(2)完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險制度

養(yǎng)老保險是在失地農(nóng)民達到退休年齡之后才會發(fā)生的支出，而醫(yī)療保險則在個人生命的整個周期內(nèi)都存在發(fā)生支付的可能性[9]。政府部門有必要深入群眾內(nèi)部加大宣傳，加強失地農(nóng)民對合作醫(yī)療的了解和信任，增強他們的共濟意識和風(fēng)險意識[10]。逐步增加醫(yī)院報銷項目，簡化報銷程序，樹立醫(yī)療人員服務(wù)觀念，避免過度醫(yī)療，對醫(yī)院檢查、用藥和治療的各個環(huán)節(jié)，制定科學(xué)嚴密的管理制度。

(3)完善失地農(nóng)民最低生活保障制度

黨的十七大報告首次將最低生活保障制度與基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療并列為社會保障體系的三大重點，提出要“完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。對未成年失地農(nóng)民和失地農(nóng)民中無勞動能力的老弱病殘人員應(yīng)采取更為靈活的保障措施，減少冗余的行政審批程序和無謂的等待時間，及時高效地將生活物資發(fā)放到這些人手中。對仍具備勞動能力的失地農(nóng)民，建立具有激勵性質(zhì)的社會保障標(biāo)準(zhǔn)及支付方式，防止其對保障金的消極依賴。

(4)完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度

失地農(nóng)民的再就業(yè)是發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)，長期穩(wěn)定的就業(yè)崗位能有效緩解失地農(nóng)民抵抗情緒，完成失地農(nóng)民向市民化的轉(zhuǎn)變。應(yīng)充分發(fā)揮政府職能作用，一方面，可通過廣播、電視等大眾傳媒以及舉辦相關(guān)文化活動對就業(yè)政策大力宣傳，積極轉(zhuǎn)變其就業(yè)觀念；另一方面，建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，指定相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)，通過政府補貼的方式，由培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)不同年齡階段和個人興趣，有針對性地安排不同培訓(xùn)內(nèi)容，幫助失地農(nóng)民至少掌握一種非農(nóng)技能。針對頻頻出現(xiàn)的農(nóng)民工討薪現(xiàn)象的發(fā)生，要盡快建立失地農(nóng)民就業(yè)保護制度，對拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)和個人制定更為嚴苛的制裁措施。

(5)完善失地農(nóng)民的法律援助制度

物質(zhì)財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別[11]。失地農(nóng)民面對征地糾紛、補償糾紛、就業(yè)歧視等，往往沒有能力支付啟動權(quán)利救濟程序所需的各種成本。國家應(yīng)采取優(yōu)惠措施鼓勵大學(xué)生和部分專業(yè)法律人士深入基層，開展流動法律援助中心，給失地農(nóng)民也包括其它農(nóng)民提供日常法律咨詢服務(wù)。加大城鄉(xiāng)之間的交流，對失地農(nóng)民定期開展財務(wù)教學(xué)和理財規(guī)劃，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民“坐吃山空”、“濫花濫用”的不當(dāng)觀念。完善失地農(nóng)民權(quán)利救濟機制，改變農(nóng)民厭訟、懼訟的落后觀念，必要時減免訴訟費用，提供便利的訴訟條件和途徑。

四、結(jié)語

目前，我國農(nóng)業(yè)人口約9億人，在長期的自然經(jīng)濟環(huán)境下，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料。而農(nóng)民在長期勞作中建立的與土地相偎相依的深厚感情及其充當(dāng)非農(nóng)業(yè)人口糧食供應(yīng)者的角色地位帶給我們?nèi)缦聠⑹荆旱谝?，耕地關(guān)系我國糧食安全、關(guān)系國計民生，國家應(yīng)采取最嚴格的耕地保護措施，嚴格規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地項目，依法征地[12]。第二，農(nóng)業(yè)是治國之本，土地是安農(nóng)之要，廣大農(nóng)民失地后，政府應(yīng)及時采取措施高效解決其生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等一系列問題，這也是推進新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建立社會主義和諧社會的客觀要求。第三，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進是歷史的必然，但部分地方政府的行政行為在脫離市場化監(jiān)管的過程中難以避免過度的自由裁量，對政府行為的規(guī)范是解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的重要基石。

失地農(nóng)民權(quán)益保障問題不僅是社會、政治問題，更是法律問題，需要從法律制度上予以保障。正如美國著名經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾斯所說，在交易成本為正的情況下，制度是至關(guān)重要的。因此，保護被征地農(nóng)民的權(quán)益，不僅要建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障法律體系，還要加緊完善相關(guān)配套制度并保證制度在實施過程中的規(guī)范性，系統(tǒng)地保護這一弱勢群體的法定權(quán)利，推動我國經(jīng)濟朝更好的方向發(fā)展。

(編輯：周亮；校對：余華)

【注 釋】

① 年內(nèi)建設(shè)占用耕地面積根據(jù)中國國土資源統(tǒng)計年鑒、中國國土資源公報、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理；被征地人口數(shù)根據(jù)2004年(該年為2003—2012年10年間的平均水平)我國每征收1畝耕地平均造成1.41個農(nóng)民失去土地進行測算。

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Study on the Protection of Landless Peasants’Rights and Interests in the Process of Urbanization

YANG Yun-xia WANGQiong

(SchoolofHumanities,EconomicsandLaw,NorthwesternPolytechnicalUniversity,Xi’anShanxi710129)

In the process of industrialization and urbanization, there are many problems in the protection of the landless peasants' rights, such as income, employment and the imperfect social security. Land expropriation system and property right system are the main reasons for the damage of land lost farmers' rights and interests, and the relief channel of the illegal procedure is also the important one. To solve the problems, we must clear the land property rights, let the land lost farmers share the land value-added benefits, and establish an effective mechanism of employment security and improve the social security system. In the protection of the entity rights, it must regulate the government behavior, to achieve balanced growth of urban and rural areas.

urbanization; landless farmers; protection of rights and interests

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2015.06.017

2015-08-06 基金項目：2014年西北工業(yè)大學(xué)人文基金項目“國家機關(guān)勞動用工法律制度研究”(項目編號：3102014RW0033)

楊云霞(1972- )，女，山西稷山人，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：勞動法

F323.8；F293.2

A

2095-1361(2015)06-0122-06