檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的探索與展望

2015年2月4日開始施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，對公益訴訟的訴訟程序進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是我國探索建立完善的公益訴訟的重要一步。新出臺的民事訴訟法解釋按照立法原意，結(jié)合民事訴訟法確立公益訴訟制度后的相關(guān)的審判實(shí)踐，對公益訴訟的受理?xiàng)l件進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋，明確了公益訴訟與私益訴訟的界限，并對其他有權(quán)提出公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織參加訴訟作出了規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟已經(jīng)獲得了政策上的支持和司法實(shí)務(wù)界的推崇，但是本次的新出臺的民事訴訟法解釋卻并未提及有權(quán)提出公益訴訟的機(jī)關(guān)里包括檢察機(jī)關(guān)。如何構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，建立符合當(dāng)前司法實(shí)踐的由其他國家機(jī)關(guān)和社會組織、檢察機(jī)關(guān)的二元啟動公益訴訟的方式，是當(dāng)前理論界與司法實(shí)踐界討論的重點(diǎn)問題，也是當(dāng)前司法改革面臨的一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

在司法實(shí)踐中，為了維護(hù)公共利益，已經(jīng)有不少基層檢察院開始對提起民事公益訴訟進(jìn)行探索與實(shí)踐。雖然我國的法律并沒有將檢察機(jī)關(guān)列入到可以提起民事公益訴訟的主體中來，但檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的適格主體，依然具有深厚的理論基礎(chǔ)：

（一）公益利益理論

公共利益必須以個(gè)體利益為基礎(chǔ)，并最終落實(shí)在個(gè)體利益之上?，F(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜，個(gè)體利益多樣化，彼此之間相互矛盾與沖突。但是，每個(gè)個(gè)體利益均涉及某些受到普遍承認(rèn)的基本人權(quán)。 [1]這些受到普遍承認(rèn)的基本人權(quán)，即我們所要討論的公共利益。法律對于公民權(quán)利的保障日益滲透到公民日常生活的各個(gè)方面，公民的權(quán)利意識也開始覺醒，要求國家對于公民的行業(yè)利益、組織利益、環(huán)境利益進(jìn)行更大限度的保護(hù)。在一些存在著公共性、外部性、信息不對稱性的行業(yè)中，為了維護(hù)最大多數(shù)人民的最大化利益，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極干預(yù)，而不是對侵犯大多數(shù)公民利益的行為置之不理。國家作為公民財(cái)產(chǎn)性利益與人身性權(quán)益的保護(hù)者，其有義務(wù)賦權(quán)給國家機(jī)關(guān)，要求國家機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益。而當(dāng)政府未能履行好自己的職能，保護(hù)公共利益時(shí)，以保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)公共利益為職責(zé)的人民檢察院可以對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，督促其改正。公民也可以對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行委托，要求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，迫使政府履行其應(yīng)盡的維護(hù)公共利益不受侵犯的的義務(wù)。這同時(shí)也是國家對于公共事務(wù)積極作為，促使權(quán)力正確行使和保證權(quán)利依法享有的體現(xiàn)。

（二）當(dāng)事人適格擴(kuò)張理論

在我國的民事訴訟法中，對于適格當(dāng)事人的確立遵循的是傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論，即“直接利害關(guān)系規(guī)則”，是建立在任何民事權(quán)益都有積極的捍衛(wèi)者，一旦其權(quán)益受損，那么權(quán)利人必然會向法院尋求救濟(jì)的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。但是在案件受理之前，提前對當(dāng)事人與案件之間有無直接利害關(guān)系進(jìn)行審查，難免出現(xiàn)跨越程序法邊界、以先入為主的實(shí)體法審查限制當(dāng)事人資格的弊端。可以看到，民事訴訟法解釋不再單一的局限于“直接利害關(guān)系當(dāng)事人”理論，而是對當(dāng)事人適格理論進(jìn)行了擴(kuò)張。有權(quán)提起公益訴訟的主體只需提出社會公共利益受到損害的初步證據(jù)即可，不再要求提起訴訟的當(dāng)事人與受損害的公共利益有直接的利害關(guān)系。從人權(quán)保障的觀念出發(fā)，賦予檢察院為了維護(hù)公益而享有的獨(dú)立訴權(quán)，不要求從實(shí)體上考慮與訴訟標(biāo)的的關(guān)系，有利于避免直接利害關(guān)系人因不知、不敢等原因而未能提起訴訟的情況發(fā)生，有利于檢察院尋求在公益訴訟中的獨(dú)立訴訟地位。

（三）訴訟擔(dān)當(dāng)理論

訴訟擔(dān)當(dāng)是指本來不是民事法律關(guān)系主體的第三人經(jīng)過法律的授權(quán)變成了正當(dāng)當(dāng)事人。從防止濫用訴權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在我國并未出現(xiàn)賦予公民民事公益訴訟提起資格的立法趨勢，民事訴訟法修正案與司法解釋明確地揭示了在我國未來的民事公益訴訟中，公民并不是公益訴訟中的適格主體。民事訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)漠a(chǎn)生與民事代理權(quán)有著同樣的法理基礎(chǔ)，在訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r下，如同代理一樣，訴訟擔(dān)當(dāng)人為了被擔(dān)當(dāng)人的利益可以以自己的意思，獨(dú)立為訴訟行為。雖然訴訟擔(dān)當(dāng)制度的設(shè)計(jì)是為被擔(dān)當(dāng)人的的利益，但訴訟擔(dān)當(dāng)人與被擔(dān)當(dāng)人是兩個(gè)不同的利益相關(guān)者。檢察院可以承擔(dān)起訴訟擔(dān)當(dāng)人的責(zé)任，因?yàn)闄z察院本身具有監(jiān)察權(quán)與監(jiān)督權(quán)，有國家強(qiáng)制力作為支撐，可以排除地方保護(hù)主義的羈絆。

二、人民檢察院提起民事公益訴訟在實(shí)踐中面臨的困境

近年來，人民檢察院積極地探索提起民事公益訴訟，對提起檢察院提起公益訴訟的方式，檢察機(jī)關(guān)受理的公益訴訟案件范圍等都進(jìn)行了一些積極有益的探索。檢察院在沒有法律規(guī)定的情況下，積極地進(jìn)行公益訴訟制度探索的主要原因是想讓侵害公共利益的行為人進(jìn)行民事上的賠償，更好地保護(hù)公共利益。各地進(jìn)行的探索具有較大的意義，有利于檢察職能的實(shí)現(xiàn)和公共利益的維護(hù)，對這檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的建立也提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。但是在司法實(shí)踐中，人民檢察院提起民事公益訴訟制度仍然面臨著很多的問題：

（一）法律上并未確認(rèn)人民檢察院提起公益訴訟的原告資格

我國的民事訴訟法規(guī)定提起公益訴訟的原告為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，人民檢察院的提起公益訴訟的原告資格尚未得到法律的確認(rèn)。我國法律中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，是一種“普通法”＋“單行法”的規(guī)定方式，即由民事訴訟法確立一個(gè)原則，各單行法對哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提出公益訴訟進(jìn)行規(guī)定。在檢察院進(jìn)行探索的過程中，有很多民事公益訴訟的被告和代理人都會提出檢察院的當(dāng)事人不適格問題，因?yàn)榉刹]有賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的的原告資格。新出臺的民事訴訟法解釋也只是站在訴訟的角度上為有權(quán)提其公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織進(jìn)行程序上的引導(dǎo)，對于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)里是否包括檢察機(jī)關(guān)，有待于法律和司法解釋進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。

（二）檢察院提起民事公益訴訟的啟動程序不確定

檢察院作為民事公益訴訟的主體與其國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位能否相適應(yīng)，是我們必須要思考的問題。檢察院應(yīng)當(dāng)積極主動地用司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)，充分發(fā)揮司法能動性還是對于采用法院的“不告不理”原則來應(yīng)對公共權(quán)益的侵害？維護(hù)公共利益應(yīng)當(dāng)是檢察院應(yīng)有之義，但是過早的介入到公共利益的維護(hù)只能使得原本的開放性、多途徑維護(hù)公共利益的方式變得狹窄起來。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)現(xiàn)有的公共利益之間，檢察院往往會站在司法機(jī)關(guān)的位置上對危害公共利益的行為進(jìn)行控告，而不能綜合評估利弊。這種啟動方式具有超越職責(zé)、變造規(guī)則之嫌，很容易造成檢察院利用自己身為監(jiān)督機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位，罔顧行政職能行使的情況發(fā)生。由檢察機(jī)關(guān)的公訴部門還是民行部門來主要負(fù)責(zé)公益訴訟案件也是亟待解決的問題。

（三）檢察院面臨地方保護(hù)主義的困境

長久以來，地方政府的環(huán)保部門和質(zhì)檢部門，為了維護(hù)公民利益，利用行政權(quán)能對各種污染環(huán)境、侵犯消費(fèi)者權(quán)利的行為進(jìn)行了懲戒。但是隨著社會的發(fā)展，在當(dāng)今中國，各種社會公害層出不窮，公民在此時(shí)開始質(zhì)疑行政部門對于公共利益的保護(hù)力度。某些地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會對一些直接拉動本地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的企業(yè)侵犯公共利益的行為進(jìn)行放任，當(dāng)面臨地方保護(hù)主義和政府失靈所帶來的環(huán)境損害時(shí)，更有利于保護(hù)公民權(quán)益和公共利益的的公益訴訟制度的建立是大勢所趨。但是不能否認(rèn)的是，長久以來，司法保護(hù)一直是作為權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，公益訴訟的保護(hù)更多的還是傾向于尋求行政保護(hù)的模式。如何協(xié)調(diào)好行政保護(hù)和司法保護(hù)之間的關(guān)系，破除地方保護(hù)主義的桎梏，防止地方保護(hù)因素將公益訴訟化解于無形是檢察院面臨的一大難題。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

（一）確立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格

《人民檢察院組織法》第6條：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！边@為確立和健全檢察機(jī)關(guān)提起民事公益制度提供了法律依據(jù)。在全力推進(jìn)公益訴訟制度建立健全的過程中，一些地方檢察機(jī)關(guān)積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，討論出了一些規(guī)則雛形，可以作為在法律中確認(rèn)檢察院民事訴訟原告地位的重要參考?？梢栽凇断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等實(shí)體法中，借鑒《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確賦予海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門以環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)的模式，明確賦予檢察機(jī)關(guān)起訴資格。但是這需要進(jìn)行大量的實(shí)體法的修改，并在地方循序漸進(jìn)的推行配套措施，這在短期內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的。

（二）明確檢察院在民事公益訴訟中的訴訟地位

有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和提起民事公益訴訟的職能是由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門來行使的，可以在很大程度上防止造成沖突的可能性。 [2]但是在檢察一體化原則領(lǐng)導(dǎo)下的檢察院，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間是否能保持獨(dú)立履行各機(jī)構(gòu)職能，不受其他部門影響，仍是一個(gè)未知數(shù)。檢察機(jī)關(guān)在中國的刑事訴訟中，具有雙重身份，即：國家公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度構(gòu)建中，只要進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，也可以使得檢察機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)職能和平共存。為達(dá)到這一目的，首先，檢察機(jī)關(guān)不能在公益訴訟案件的審判的進(jìn)程中對法院進(jìn)行施壓，干涉法院的獨(dú)立審判權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人在民事公益訴訟案件中，享有相同或相應(yīng)的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有國家強(qiáng)制力作支撐，具有司法權(quán)能而使得雙方在實(shí)質(zhì)上處于不平等的地位。

（三）規(guī)范檢察院提起民事公益訴訟的規(guī)則與程序

將民事公益訴訟的啟動權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，可以使具有專業(yè)性和技術(shù)支撐、權(quán)力支撐的檢察機(jī)關(guān)代對放任公共利益受到侵害的行為進(jìn)行干預(yù)。為了協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力，可以實(shí)行“雙軌制”的起訴制度。第一種起訴方式是在人民檢察院內(nèi)部設(shè)置一個(gè)專門負(fù)責(zé)民事公益訴訟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)了某些損害公共利益的行為時(shí)，可以要求人民檢察院提起民事公益訴訟，人民檢察院專門負(fù)責(zé)民事公益訴訟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在審查后可建議主管的政府行政部門對損害公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)政府行政部門不履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否自行提起民事公益訴訟，并將決定告知公民。公民對于檢察院不提起民事公益訴訟的決定不服的，可以向上一級人民檢察院提出申訴。第二種起訴方式是檢察機(jī)關(guān)對有權(quán)提起民事公益訴訟的組織和國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴的行為進(jìn)行主動監(jiān)督，經(jīng)調(diào)查后可要求怠于行使公益訴訟起訴權(quán)的機(jī)關(guān)和組織書面說明不起訴的理由。人民檢察院在掌握了公共利益受到損害的初步證據(jù)時(shí)，認(rèn)為該理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)可以要求該機(jī)關(guān)或組織依法提起民事公益訴訟，或由檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟。

四、結(jié)語

社會公共利益是一種特殊的利益，需要司法的特別保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為公民權(quán)益的捍衛(wèi)者，按照程序規(guī)則提起民事公益訴訟體現(xiàn)了執(zhí)法為民的要求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可以對公益訴訟案件進(jìn)行審查，防止濫訴，節(jié)約司法資源，真正的發(fā)揮其維護(hù)公共利益的職能。但是檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的制度構(gòu)建仍處在初級階段，很多問題有待于進(jìn)一步的討論，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟仍然應(yīng)當(dāng)審慎推進(jìn)。