高校實施二級財務(wù)管理改革探討

隨著我國教育事業(yè)的深化改革，國家社會對教育事業(yè)的投入日益增長，高校呈現(xiàn)規(guī)模擴張的趨勢，高校在專業(yè)種類與學(xué)生人數(shù)都快速增長的現(xiàn)況下進(jìn)行管理，迫切需要引入“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”現(xiàn)代學(xué)院制的管理模式。規(guī)模較大的高校探索推行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”的二級財務(wù)管理改革，建立新型的治理模式，合理劃分財權(quán)、規(guī)范二級學(xué)院財務(wù)行為，以激發(fā)高校內(nèi)在活力，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)。

一、高校二級財務(wù)管理改革的動因

（一）理論基礎(chǔ)：委托代理理論

委托代理理論是契約理論的重要內(nèi)容之一，委托代理關(guān)系源于信息的非對稱性及分工的專業(yè)化，委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，為了最大限度的規(guī)避代理人的道德風(fēng)險與逆向選擇，委托人如何設(shè)計最優(yōu)的契約以激勵和規(guī)范代理人的行為。委托代理理論在社會經(jīng)濟中有很大的指導(dǎo)意義，不論是經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都廣泛存在委托代理關(guān)系。高校組織內(nèi)部上下級之間存在著委托代理關(guān)系，二級學(xué)院是體現(xiàn)學(xué)校專業(yè)性的一線環(huán)節(jié)，在學(xué)校管理層掌握的信息不充分的情況下，學(xué)校管理層與二級學(xué)院呈現(xiàn)委托代理關(guān)系。為了在這樣的委托代理關(guān)系中尋求一種平衡，避免二級學(xué)院因為其專業(yè)性而產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險，高校積極推動二級財務(wù)管理的改革，遵從現(xiàn)代管理學(xué)中“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”的原則，一方面加強學(xué)校層面的宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，另外一方面，將財權(quán)下放，賦予二級學(xué)院充分的資金自主權(quán)，探索實施規(guī)范化的改革措施以平衡學(xué)校和二級學(xué)院的利益關(guān)系，使二者和諧發(fā)展，促進(jìn)高校健康良性發(fā)展。

（二）政策依據(jù)：高等學(xué)校財務(wù)制度

《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教[2012]488號）規(guī)定：“高等學(xué)校實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)?？梢詫嵭小y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理’的財務(wù)管理體制?！备咝５闹贫拳h(huán)境隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷變遷，目前高校已從過去計劃型向自主型逐步轉(zhuǎn)變，高校的收入來源也不僅僅限于國家財政撥款，而是以財政撥款、事業(yè)收入資金并重，輔之以校辦產(chǎn)業(yè)、特色創(chuàng)收及社會捐贈資金等多渠道資金。對于規(guī)模較小，或資金構(gòu)成較為單一的高校，適宜走“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”傳統(tǒng)體制路線，而規(guī)模較大，資金構(gòu)成較復(fù)雜的高校集中管理易導(dǎo)致發(fā)展活力受限。高校二級財務(wù)管理改革，就是在應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新政策形勢下對高校傳統(tǒng)財務(wù)管理的優(yōu)化與提升，通過建立高校二級財務(wù)管理機制，合理分配二級學(xué)院經(jīng)費，有效平衡財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。

二、高校二級財務(wù)管理改革的現(xiàn)實意義

（一）弱化學(xué)校行政權(quán)力，提高內(nèi)部管理的活性

高校尤其是公辦高校的內(nèi)部管理體現(xiàn)了一定的行政化特質(zhì)，由于管理權(quán)過分集中在學(xué)校層面，導(dǎo)致教學(xué)部門自主發(fā)展意志受限，學(xué)術(shù)特質(zhì)無法彰顯。因此，突破“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”，進(jìn)行二級財務(wù)管理改革，將財權(quán)下放，賦予二級學(xué)院一定的管理自主權(quán)，使二級學(xué)院根據(jù)自身學(xué)術(shù)特點與發(fā)展預(yù)測以做有效的資源分配，有助于增強二級學(xué)院發(fā)展的積極性和主動性。結(jié)合績效考核對二級學(xué)院發(fā)展指標(biāo)的評價，高校實施二級財務(wù)管理改革，可以充分激發(fā)二級學(xué)院發(fā)展活性，促進(jìn)二級學(xué)院樹立現(xiàn)代的理財觀，克服被動思想以自身發(fā)展目標(biāo)為前提主動整合資源，對節(jié)約教育資源，提升高校整體發(fā)展效益有著重要的意義。

（二）協(xié)調(diào)集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)整體發(fā)展目標(biāo)

高校二級學(xué)院財務(wù)改革的重心是平衡集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，協(xié)調(diào)委托代理關(guān)系，促進(jìn)整體運作效率以達(dá)成整體目標(biāo)。在改革過程中，學(xué)校層面要整體規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，確定二級學(xué)院的責(zé)任與經(jīng)費自主范圍，以整體目標(biāo)的達(dá)成預(yù)測為起點進(jìn)行經(jīng)費的預(yù)算和分配，因此，經(jīng)費的分配與績效的考評是嚴(yán)格以學(xué)院整體目標(biāo)達(dá)成為基準(zhǔn)的，二級學(xué)院須以整體目標(biāo)的達(dá)成為己任行駛自己的自主權(quán)，克服局部發(fā)展過分關(guān)注自身利益而忽略整體利益的弊端，對于高校實現(xiàn)整體發(fā)展目標(biāo)起到重要保障作用。

三、構(gòu)建高校二級財務(wù)管理機制的思路

（一）完善二級財務(wù)管理組織架構(gòu)

1.明確多層次的經(jīng)濟責(zé)任制

《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》（教財[2000]14號）指出，高等學(xué)校必須按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，按校內(nèi)管理層次分別建立起總會計師或主管財務(wù)工作的副校（院）長、財務(wù)處長、二級單位財務(wù)負(fù)責(zé)人和基層財務(wù)人員等若干個層次的各級經(jīng)濟責(zé)任制。推行高校二級財務(wù)管理改革，需構(gòu)建清晰的“學(xué)校負(fù)責(zé)人—財務(wù)處費負(fù)責(zé)人—二級財務(wù)負(fù)責(zé)人”經(jīng)濟責(zé)任層級，按照事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，將責(zé)任與權(quán)力明確劃分，實行一級管好一級、一級帶動一級的分級管理制度，將經(jīng)濟責(zé)任制貫穿高校財經(jīng)工作的全過程。這其中，要弱化職能部門原有的管理權(quán)限，將一些管理權(quán)限下放至二級學(xué)院，關(guān)鍵是財權(quán)下放。通過將財權(quán)的下放實現(xiàn)管理重心的下移，平衡高校中的委托代理關(guān)系，充分發(fā)揮二級學(xué)院的專業(yè)特性，強化二級學(xué)院的發(fā)展自主性。

2.健全二級財務(wù)管理運行機制

開展二級財務(wù)管理改革，高校整體的財務(wù)管理架構(gòu)的搭建是基礎(chǔ)。首先，高校進(jìn)行學(xué)校層面的宏觀管理不能放松，高校財經(jīng)工作實行校長負(fù)責(zé)制，重大事項由黨委會集體研究確定。高校成立“財經(jīng)工作小組”對財經(jīng)事務(wù)進(jìn)行審議、咨詢和指導(dǎo)，成立“預(yù)算委員會”審議年度經(jīng)費預(yù)算，由這些專業(yè)機構(gòu)對學(xué)校整體二級分配的計劃進(jìn)行指導(dǎo)和評議。另外，《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（中華人民共和國教育部令第35號）強調(diào)了學(xué)術(shù)委員會的權(quán)威作用，可參照設(shè)立“財經(jīng)工作委員會”協(xié)商議定高校預(yù)算決算中教學(xué)、科研經(jīng)費的安排、分配及使用等。其次，高校財務(wù)處應(yīng)不斷完善財務(wù)處的管理職能，做好經(jīng)費預(yù)測和下?lián)芄ぷ?，調(diào)整核算辦法，增強信息化水平。最后，要建立起二級學(xué)院的財務(wù)運行機制，雖然需要由學(xué)校財務(wù)集中辦理結(jié)算事宜，但為了管理的到位，二級院系應(yīng)配備專門的二級學(xué)院財務(wù)事項聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)完成二級學(xué)院的預(yù)算、經(jīng)費具體安排，日常財務(wù)收支臺賬，年度結(jié)算登記等內(nèi)部財務(wù)事宜，與學(xué)校財務(wù)處做好管理對接。

（二）健全二級財務(wù)管理制度體系

實施二級財務(wù)管理改革，原有宏觀層面的學(xué)校財務(wù)管理制度將不能全面指導(dǎo)改革后二級學(xué)院的財務(wù)行為，因此體現(xiàn)二級學(xué)院財務(wù)管理特點的制度體系需建立與完善。首先，學(xué)校層面的財務(wù)制度應(yīng)根據(jù)改革特點，設(shè)置指導(dǎo)性特點的財務(wù)制度，規(guī)定二級學(xué)院的財務(wù)職責(zé)范圍與權(quán)限。其中要包含二級財務(wù)經(jīng)費分配辦法、年度核算辦法、創(chuàng)收經(jīng)費分配辦法等。其次，二級學(xué)院層面，在學(xué)校宏觀財務(wù)制度的統(tǒng)領(lǐng)下，二級學(xué)院應(yīng)根據(jù)自身的運行特點，相應(yīng)擬定一些明細(xì)的規(guī)章條款，例如二級學(xué)院內(nèi)部經(jīng)費使用細(xì)則、創(chuàng)收經(jīng)費使用發(fā)放細(xì)則等，規(guī)范經(jīng)費使用辦法。財務(wù)專業(yè)層面，因為是“同一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”，因此財務(wù)的日常核算與報賬業(yè)務(wù)仍然需統(tǒng)一經(jīng)過學(xué)校財務(wù)處，關(guān)于具體的財務(wù)處理業(yè)務(wù)，學(xué)校財務(wù)處相應(yīng)的要完善原有的財務(wù)辦事流程與辦法，以服務(wù)廣大教職工為宗旨，配合二級財務(wù)改革進(jìn)行制度體系的修訂與完善。

（三）構(gòu)建二級財務(wù)管理預(yù)算機制

1.樹立目標(biāo)管理理念

預(yù)算可視作為組織內(nèi)部的契約，以制定發(fā)展目標(biāo)與約束條件，平衡委托人與代理人雙方的利益訴求，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配。作為資源配置的手段，預(yù)算不僅僅要發(fā)揮費用控制功能，重要的還是發(fā)揮事前的資源配置與布局作用。隨著高校外部經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，高校必須摒棄原有的計劃經(jīng)濟模式而轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟模式，參照企業(yè)化的預(yù)算管理，樹立目標(biāo)管理理念，將學(xué)校整體的目標(biāo)結(jié)余作為年度經(jīng)濟運行目標(biāo)，將二級學(xué)院的經(jīng)費劃撥、年度績效考核與其掛鉤，推動二級學(xué)院遵循市場規(guī)律提升辦學(xué)質(zhì)量從而增加生源、擴大社會影響力。當(dāng)然，由于高校主要的目的是培養(yǎng)人才，對于預(yù)期結(jié)余的制定一定要以保障生均培養(yǎng)投入為前提。因此，對收入和支出的預(yù)算需充分考慮高校年度的發(fā)展計劃，包含教育教學(xué)定位、招生規(guī)模等因素，對目標(biāo)結(jié)余的預(yù)算要充分預(yù)計為未來發(fā)展規(guī)劃所需積累。

2.合理制定經(jīng)費下?lián)芊椒?/p>

財權(quán)下放是二級財務(wù)管理改革的聚焦點，合理制定二級學(xué)院經(jīng)費劃分的標(biāo)準(zhǔn)，對于提高二級學(xué)院發(fā)展積極性，同時保障學(xué)校整體利益起著決定性作用。在高校財務(wù)核算、預(yù)算中引入管理會計中成本二分法的理念，使財務(wù)會計與管理會計有機結(jié)合，綜合衡量目標(biāo)結(jié)余對日常計劃與工作的反作用，對合理預(yù)測招生規(guī)模，控制教育成本有顯著的作用。

根據(jù)成本二分法，可約定高校教育成本的固定成本與變動成本。變動成本指的是教育成本中與學(xué)生相關(guān)的支出，固定成本指的與學(xué)生人數(shù)增減變化沒有直接聯(lián)系的成本，又分為院級和校級兩個部分，各包含人員成本、公用成本及固定資產(chǎn)折舊成本等。二級學(xué)院經(jīng)費下?lián)艿倪^程是高校整體發(fā)展規(guī)模與目標(biāo)結(jié)余的預(yù)測過程，具體推導(dǎo)模型如下：

學(xué)院收入Y=學(xué)生人數(shù)*生均撥款*各類學(xué)生調(diào)整系數(shù)+學(xué)生人數(shù)*學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)院支出X=學(xué)生人數(shù)*生均變動成本（含學(xué)生活動費、實驗實訓(xùn)費、教學(xué)儀器設(shè)備等）+學(xué)院固定成本（含人員支出、公共支出）

事業(yè)結(jié)余=ΣY學(xué)院收入-ΣX學(xué)院支出-校級固定成本（行政經(jīng)費支出-離退休人員保障支出）

（上述收支不包含二級學(xué)院的創(chuàng)收收支，學(xué)院創(chuàng)收分成=（創(chuàng)收收入-資源使用費）*留存比例，ΣY表示各學(xué)院的收入合計，ΣX表示各學(xué)院的支出合計）

根據(jù)發(fā)展規(guī)模的預(yù)測，以上年度固定支出情況為參照，結(jié)合當(dāng)年通貨膨脹情況、學(xué)院發(fā)展定位變化等客觀因素，測算高校整體的目標(biāo)事業(yè)結(jié)余。二級學(xué)院與校級管理層面全面溝通，平衡宏觀與局部的年度工作計劃，再次核定固定成本的增加額，最終確定的二級學(xué)院支出即為當(dāng)年的二級學(xué)院可使用經(jīng)費總額。收入預(yù)測以招生規(guī)模及生均撥款為基準(zhǔn)。

3.實施創(chuàng)收經(jīng)費、結(jié)余經(jīng)費留用制度

高校二級學(xué)院根據(jù)自身資源及社會影響力開展的培訓(xùn)、社會服務(wù)等獲取的創(chuàng)收經(jīng)費不納入二級學(xué)院經(jīng)費下?lián)艿幕A(chǔ)，獨立劃分下?lián)軜?biāo)準(zhǔn)，按“（創(chuàng)收收入-資源使用費）*留存比例”作為二級學(xué)院創(chuàng)收分成，彌補創(chuàng)收活動的日常支出、教師報酬等開支。二級學(xué)院在完成年度經(jīng)濟運行目標(biāo)前提下的經(jīng)費使用結(jié)余需在績效考核完成教學(xué)發(fā)展指標(biāo)的前提下，核定可留用，其中一部分劃分為對二級學(xué)院完成年度經(jīng)濟運行目標(biāo)的獎勵，一部分劃分為二級學(xué)院未來發(fā)展創(chuàng)新的基金，余下上繳學(xué)院增加公共開支來源。通過結(jié)余經(jīng)費留用制度，真正體現(xiàn)財權(quán)的下放，加強二級學(xué)院的發(fā)展自主性，激勵二級學(xué)院為未來發(fā)展進(jìn)一步提升動力。

（四）優(yōu)化財務(wù)管理績效評價體系

二級財務(wù)管理強調(diào)目標(biāo)管理，沒有整體目標(biāo)作為衡量工作成效的準(zhǔn)繩，權(quán)利的分散勢必導(dǎo)致資源的過渡耗費，從而削弱整體效益的實現(xiàn)。建立科學(xué)有效的財務(wù)管理績效評價體系，對于促進(jìn)工作計劃與目標(biāo)的達(dá)成尤為關(guān)鍵。二級財務(wù)管理改革下的評價指標(biāo)的建立，應(yīng)包含校級層面、職能部門層面以及

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