憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政的挑戰(zhàn)與路徑選擇

李 萍

（中共淄博市委黨校 政法教研部，山東 淄博 255033）

黨的十八屆四中全會明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，凸顯了依憲執(zhí)政在依法執(zhí)政中的核心地位。作為依法執(zhí)政的主體，廣大領導干部必須充分認識憲法的根本法地位，帶頭遵守憲法，帶頭實施憲法，將憲法理念貫穿到依法執(zhí)政的全過程。

一、憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政面臨的挑戰(zhàn)

隨著“國家憲法日”、“憲法宣誓制度”等措施的出臺與實施，黨政領導干部的憲法認知有所增強，憲法理念相對提升，對憲法監(jiān)督、違憲審查等憲法實施的舉措有了較為清晰的認識。但也應該看到，這種改變在某種程度上有倉促應急的表象，有“一陣風”的成分，真正提升領導干部的依法執(zhí)政能力還面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）雖然認識到憲法的重要性，但對憲法依舊不熟悉、不敬仰

經(jīng)過30年的“普法教育”和社會主義法治理念的宣傳，廣大領導干部對憲法形成了一些基本共識，比如憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律效力，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究等，但是總體來看，對憲法的政治屬性了解相對較多，對憲法的法律屬性知之甚少，在工作生活中能想到憲法、應用憲法、信仰憲法者寥寥無幾，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，不熟悉憲法歷史和現(xiàn)行憲法的立法經(jīng)過。對新中國以來的四部憲法、現(xiàn)行憲法的四次修改和四個修正案的歷史經(jīng)過了解較少，對1954年憲法的歷史意義、1975年憲法和1978年憲法的歷史局限、1982年憲法的撥亂反正認識不清。第二，不熟悉現(xiàn)行憲法文本的內(nèi)容。很少有領導干部通讀過138條、包括序言共計16500字的憲法全文，對憲法的序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構等的基本規(guī)定僅能說出一二。第三，即使在日常工作中用到法律，也只是與本職工作相關的實體法和程序法，很少考慮到憲法規(guī)范。第四，對“國家憲法日”、“憲法宣誓制度”等舉措被動接受多，內(nèi)心觸動少，儀式感強，信仰感弱。第五，由于對國內(nèi)外憲法的發(fā)展歷程一知半解，有時出現(xiàn)“西方憲政完美無缺、中國憲法僅為‘閑法’”的錯誤言論。

（二）雖然清楚“權為民所賦”，但在“民”面前擺不正自己的位置

經(jīng)過一年半時間的黨的群眾路線教育實踐活動，各級領導干部對于“官”與“民”的角色有了更加清晰的定位，對于自己的權力來源有了更加明確的認識。但在思想深處，不少領導干部依舊認為自己是在“管理”國家、“管理”人民，即使改變了說法，也是“治理”國家、“治理”人民，自己是權力的指揮者和發(fā)出者，廣大人民理所當然要接受這些權力的管理和約束。許多領導干部雖然能脫口而出“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“權為民所賦、權為民所用”，但很難在實際工作中真正做到“保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。也正是由于沒能正確把握憲法賦予國家公職人員的真正職責，部分領導干部過于看重或在意手中的權力，忘記了權力是把“雙刃劍”，忘記了權力要為人民服務的本來屬性，用肆意妄為的權力在自己與百姓之間劃出了一道深深的鴻溝。

（三）雖然明白權力要受到限制，但權力之手時常伸出籠外

隨著 “權力清單”、“負面清單”、“責任清單”制度的相繼落實，廣大領導干部逐漸意識到要限制權力、收斂權力，要將權力關進制度的籠子里。但是必須明白以下問題：是主動情愿地關，還是被動不情愿地關？由誰來設計、編織這個籠子？由誰來掌管開啟籠子的鑰匙？多年來“公仆”傷民現(xiàn)象沒有真正得到扼制，“其中一個重要原因就是權力者自己設計、編織了所謂制度的籠子，并掌管著籠子的鑰匙。在這種條件下，籠子看上去美觀漂亮，實則松松垮垮，搖搖晃晃，甚至漏洞百出”。[1]權力貌似關進了籠子里，卻好像“牛欄關貓”，進出自如。同時又通過各種變通方式將權力之手伸出籠外，比如下發(fā)各式“紅頭文件”，將其打造成現(xiàn)實生活中的“軟法”。一些違法的“紅頭文件”涉及到審批、許可、收費等事項，直接影響企業(yè)和公民的合法權益，成為公權濫用的“尚方寶劍”。

（四）雖然明知必須保障公民的權利，但侵權事件依舊時常發(fā)生

30余年的憲法實踐促使廣大領導干部逐步意識到限制權力與保障權利是憲法的永恒主題。但我們也應該清醒地看到，在實際工作中，部分領導干部追逐的是自己的所謂政績，投的是上級領導的所好，“在管理不留空白的理念支配下，權力在不斷超越法律而擴張自己的觸角。權力尤其是各級一把手的權力，在現(xiàn)實生活中具有了無可置疑的絕對性”。[2]不是認真對待權利而是號召動員民眾為所謂的公共利益、集體利益放棄權利；不是在權利面前保持謙抑，而是任意擴大權力的邊界；不是欣然接受權利的制約和監(jiān)督，而是對來自民眾的意見、建議無動于衷，置若罔聞；不是用權力服務權利，而是忽視權利、甚至用權力侵犯權利。在權力的侵害面前，權利往往不堪一擊、難以自保。

二、憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政存在問題的原因分析

之所以產(chǎn)生以上問題，既有憲法自身屬性和實施的原因，也有領導干部本人對憲法的認同和信仰的原因。

（一）憲法本身政治屬性強，法律屬性弱，導致部分領導干部對憲法的認知出現(xiàn)偏差

“憲法是關于政治統(tǒng)一體的類型和形式的總體決斷，涉及國家的根本政治制度，具有強烈的政治性”。[3]憲法作為根本法，是新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)，對于整個國家的法律體系具有統(tǒng)帥作用。同時，憲法也當然地具有法律的屬性，是一類特殊的法律規(guī)范，只是這類法律規(guī)范比起民法、經(jīng)濟法、行政法、訴訟法等似乎與平常人很少發(fā)生交集，導致有的領導干部僅將憲法看做是國家的政治綱領，是高高在上的“政治憲章”，與自己的工作生活關系不大，很少關注，更談不上信仰。

（二）領導干部依法執(zhí)政過程中不必直接援引憲法規(guī)范，形成“憲法無用武之地”的錯覺

領導干部日常工作中基本會援引與本行業(yè)、部門密切相關的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)等，涉及到各類實體法和程序法，但是不必直接援引我國的憲法規(guī)范，導致部分領導干部以為憲法無用，認為憲法所涉及的人權、民主、法治等理念都是“居廟堂之高”的頂層設計，至于最終能不能“憂其民”則要看上級領導的指示或命令，由此導致對憲法文本的普遍不尊重。或者不認真對待憲法文本，遇到問題撇開憲法，對憲法“敬而遠之”，或者公然違反憲法條文，或者以批評憲法為習慣，把改革中存在的問題簡單歸結到憲法文本的制度設計上，形成了“憲法虛無主義”的錯誤理念。

（三）多年來我國憲法實施不給力，使得部分領導干部在一定程度上遠離了憲法

不可否認的是，當前我國憲法實施的具體制度和監(jiān)督機制還不健全，違憲追責不到位，很少有人因為違憲承擔法律責任，“導致一些領導干部的憲法理念淡漠，憲法素養(yǎng)低下，憲法意識薄弱，以權代法、以權壓法、徇私枉法、違背憲法的情況時有發(fā)生，存在著表面上尊重憲法，實際上遠離憲法甚至架空憲法的問題”。[4]部分領導干部習慣于法外設權，習慣以“紅頭文件”擴權、攬權；習慣以“領導批示”代替依法決策，在實際工作中迷信“強權政治”，將人民賦予的權力當成了可以玩弄于股掌之上的“橡皮泥”。

三、憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政的路徑選擇

領導干部是黨和國家事業(yè)的組織者和帶領者。黨的十八屆四中全會提出：“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵”，其中，“法”首當其沖應是“憲法”，“法治意識”首先應是“憲法意識”，唯有如此，領導干部依法執(zhí)政才會成為有源之水、有本之木。

（一）不斷提升憲法素養(yǎng)

憲法素養(yǎng)是領導干部法治素養(yǎng)的重要組成部分，其實質就是實現(xiàn)執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的憲法化。所謂執(zhí)政理念，就是為誰執(zhí)政、如何執(zhí)政；所謂執(zhí)政方式，就是處理好執(zhí)政黨與國家權力的關系，即權力從何而來、為誰所用、如何行使，就是要將執(zhí)政理念和執(zhí)政方式放在憲法的視閾下考量，弘揚憲法精神，恪守憲法原則，維護憲法權威，最終樹立正確的權力觀。

首先，要在領導干部中進一步推進憲法教育。按照黨的十八屆四中全會提出的“要完善國家工作人員學法用法制度，把憲法等法律列入黨委（黨組）中心組學習內(nèi)容，列入黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課”的要求，加大憲法學習的力度，促使領導干部熟悉憲法文本，牢記憲法規(guī)定。而且學要考核，考要真考，不搞“考卷與答案齊飛”的形式主義。領導干部本人也應充分利用書籍、報刊、電視、網(wǎng)絡等媒介加強對憲法的學習，做到真學、真懂、真信，以此牢固樹立憲法至上、權為民所賦、尊重和保障人權、依法決策依法管理依法辦事的理念，真正將憲法內(nèi)化于心、外踐于行，成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。

其次，要充分發(fā)揮“國家憲法日”和“憲法宣誓制度”的引領作用?！皣覒椃ㄈ铡焙汀皯椃ㄐ闹贫取彪m然只是一個法定節(jié)日和一種外在儀式，但是它追求的是法治的實質，表達的是對憲法的忠誠，維護的是憲法的權威，是建設法治國家的一種必要形式。當前關鍵是要克服僅在“國家憲法日”想起憲法、僅在“憲法宣誓”時忠于憲法的不良傾向，在內(nèi)心建立起對憲法的真正信仰。要以“國家憲法日”和“憲法宣誓制度”為契機，時?？偨Y憲法實施的經(jīng)驗，反思違憲事例的教訓，明確憲法的核心要義，強化對憲法法律的敬畏之心，使“言必稱憲法”、“行必遵憲法”成為領導干部依法執(zhí)政的自覺反應和自主行動。

再次，要依憲行使權力，勇做憲法實施的“排頭兵”。雖然目前我國的憲法實施還有許多值得改進的地方，但這并不妨礙領導干部在日常的工作中做憲法實施的模范，忠實履行憲法賦予的各種權力。立法機關要確保每一項立法都符合和體現(xiàn)憲法精神；行政機關要保證重大行政決策和行政行為的合憲性；司法機關要依法獨立行使職權，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義；制定各類規(guī)范性文件既要因地制宜，又要合憲合法，完善制定主體、適用內(nèi)容、適用對象、效力期間等各方面的制度建設，經(jīng)得起備案審查的監(jiān)督與考驗。

（二）把權力關進制度的籠子里

習近平總書記在黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里”。當前就是要依托憲法規(guī)定的任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權的原則以及根據(jù)以上原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實踐中存在的少數(shù)領導干部肆意用權、以權謀私、腐化墮落等突出問題。

首先，堅決摒棄特權思想，常思權力來自何方?，F(xiàn)實中少數(shù)領導干部、特別是某些部門的“一把手”對待權力“唯我獨尊”、對待百姓“狂妄自大”、對待下屬“作風粗暴”、對待享受“趨之若鶩”，無一不是特權思想在作祟，完全忘記了權力的本源與歸屬。因此，必須堅決反對和克服特權思想、特權現(xiàn)象，加強權力運行的監(jiān)督和制約，以權力制約權力、以權利制約權力，加強對特權行使者的懲處力度，進一步加大對權力的監(jiān)督制約，使“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的現(xiàn)象徹底改觀，創(chuàng)造一個“不敢耍特權”的法律環(huán)境和社會環(huán)境。

其次，強化權力限制，使“權力尋租”無可乘之機。權力一旦失去控制，很容易成為掌權者謀求獲取自身利益的籌碼，進而產(chǎn)生權權交易、權錢交易、權色交易，成為權力腐敗的原動力或污染源。因此必須進一步規(guī)定權力的范圍，明確能夠行使的權力應該有哪些、有多大，必須在什么范圍內(nèi)行使，防止已有權力的濫用和異化；要將權力限制在憲法法律的范圍內(nèi)活動，即使為公共利益行使權力，也必須有明確的邊界；要依法逐步縮小各項權力的范圍，削減直至取消那些不受限制的權力，真正達到職權責任法治化。

第三，使用“好鋼實料”，打造堅實的制度籠子?；\子是否結實牢固，是否堅不可破，關鍵在于編織籠子的材料、也就是各項制度能否經(jīng)得起考驗。當前，除了充分發(fā)揮各項法律制度的剛性作用外，還要將“人民代表大會”這一根本政治制度落到實處，使其能夠真正行使憲法賦予的權力，讓人民代表能夠真正代表人民，并通過有效的制度安排，獨立行使諸如公共財政、人事選任、官員問責彈劾等權力。同時嚴格落實責任追究制度，給“拍拍腦袋決策、拍拍胸脯保證、拍拍屁股走人”的“三拍”干部戴上“緊箍咒”。

（三）善用憲法思維解決現(xiàn)實矛盾

當前我國已進入改革攻堅期、矛盾凸顯期，需要解決的國內(nèi)外問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭。領導干部必須學會運用法治思維、特別是憲法思維來思考問題、作出決策和處理矛盾，“通過憲法塑造社會共識，通過憲法治理解決中國社會目前面臨的問題，并展示中國在國際社會中的自信和主權獨立。 ”[5]

首先，理直氣壯地維護國家核心利益。2011年國務院新聞辦公室發(fā)表了《中國的和平發(fā)展》白皮書，首次界定了我國的六大核心利益，即“國家主權、國家安全、領土完整、國家統(tǒng)一、中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障”，將“中國憲法確立的國家政治制度”列為核心利益，不僅僅是對中國核心利益實事求是的總結，也對外宣示了這些政治制度不容質疑、不容妥協(xié)、不容干涉。各級領導干部必須堅定不移地維護憲法確立的人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、“一國兩制”等基本政治制度，毫不動搖地堅持中國特色社會主義道路，始終不渝地保持堅定的政治立場和清醒的政治頭腦。

其次，通過憲法化解矛盾、維護穩(wěn)定。當前各類社會矛盾的產(chǎn)生既有歷史原因，也有現(xiàn)實因素，“但更主要的是權力制約機制不健全和權利保障機制不完善的結果?！盵6]各級領導干部應科學分析其成因，將合憲性作為思考問題的前提，合法合理地處理社會問題和矛盾糾紛。在協(xié)調(diào)各方利益關系時，要遵守憲法原則，固守法律底線，既要防止不顧憲法權威，采用“花錢買平安”的方式解決問題；又要依法懲處沖突中濫用權利、損害國家利益和他人合法權益、謀取不正當利益的行為，使運用憲法思維執(zhí)政成為領導干部開展一切工作的自覺行為。

第三，學會使用憲法語言。語言是思維的外殼，憲法語言則是憲法思維的載體，它從來不是憲法學家、法官、檢察官的專利，各級領導干部亦應加強訓練，“出口成憲”，平時講話、做報告、寫文章、制定方針政策既可以引用上級指示、報紙觀點、紅頭文件，更要結合實際引用憲法條文和法律原則，切實改變憲法語言在公共話語體系構建中的缺失現(xiàn)象，克服對憲法語言的陌生感和疏離感，使憲法語言成為各級領導干部乃至全社會的“普通話”。

（四）將公民權利放在突出位置

公民權利是國家對公民所承諾和維護的權利，我國的憲法和法律賦予了公民廣泛的權利。1998年我國簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，2004年將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。近年來先后通過了 《國家賠償法》、《監(jiān)獄法》、《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》等一系列法律，分別對《刑事訴訟法》、《刑法》、《行政訴訟法》等作出了修訂和修改。這充分體現(xiàn)了國家促進和保障公民權利的堅定決心，也為廣大領導干部依法執(zhí)政提出了新的要求。

領導干部須真心敬畏公民權利。公民權利是依法執(zhí)政的出發(fā)點與落腳點，也是公權力的最終指向與目標。各級領導干部要克服權力的自恃與傲慢，深刻認識到自己執(zhí)掌國家政權的根本目的是為人民服務，而不是為滿足一己之私利，更不是對百姓的恩賜與施舍，唯有如此，才能忠于憲法法律，嚴格遵照法定原則、法定權限、法定程序來行使職權、履行職責。為了在公民權利面前保持一顆敬畏之心，領導干部應該以“權利理性”代替“權力理性”，阻止權力的日益擴張，該放手時就放手，不能打著維護社會秩序的幌子自我設置公權力，也不能打著保護其他公民權利的幌子，肆意地損害公民的基本權利。

領導干部須充分保障公民權利。保障公民權利是社會主義法治的根本目標。黨的十八屆四中全會指出：“依法保障公民權利，加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產(chǎn)權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現(xiàn)公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式”，這就要求各級領導干部把貫徹實施憲法法律提高到一個新水平，保證每一個公民都有能力“為權利而斗爭”，要為公民提供這種斗爭所需要的憲法武器；要注重運用法治、特別是憲法來協(xié)調(diào)利益關系、保障改善民生，維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本權益，引導人民群眾通過合法渠道理性表達利益訴求，堅決防止和反對侵犯人民群眾合法權益的行為；“尤其是在依法行使自由裁量權時，一定要恪守公平正義的法治理念，正確處理權與法、情與法、利與法的關系，公正決斷是非，不因私利拋公義，不因私誼廢公事，不因私情棄公平，確保權力行使不偏離法治軌道、不突破法律邊界、不逃避法律責任，”[7]使公民的各項權利能夠得到切實有效的保障。

[1]杜雄柏.關于編織限制權力“制度籠子”的思考[J].山東警察學院學報，2014，（3）：18-24.

[2]陳金釗.用法治思維抑制權力的傲慢[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2013，（2）：1-17.

[3]吳昕棟.憲法政治性和法律性關系的研究[J].法制與社會，2009，（5）：1-2.

[4]徐揚.用憲法宣誓制度捍衛(wèi)憲法尊楊[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-12/03/c_1113497180.htm，2014-12-03.

[5]李敏.“法治思維”的核心是“憲法思維”——訪中國憲法學會會長、中國人民大學法學院院長韓大元教授[J].中國審判，2012，（12）：52-54.

[6]王超，尹德慈.服務型政黨需要憲法思維[J].領導文萃，2014，（9）：26-28.

[7] 何毅亭.堅持依法執(zhí)政[N].人民日報，2014-12-15（7）.