清末司法區(qū)域劃分實(shí)踐及其啟示

摘要：在預(yù)備立憲的大背景下，創(chuàng)設(shè)新式法院的改革在清末得以實(shí)現(xiàn)，由此，清王朝也進(jìn)行了中國(guó)歷史上第一次司法區(qū)劃分實(shí)踐。清末的司法區(qū)劃分不但有先進(jìn)的理念指導(dǎo)，而且制定了地方性和全國(guó)性的法律，其實(shí)踐成果對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。研究清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐，對(duì)于解決我國(guó)目前的司法地方化痼疾，完善司法區(qū)劃分制度具有重要意義。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）09-0114-07

作者簡(jiǎn)介：趙興洪（1980—），男，西南大學(xué)法學(xué)院講師，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。何平（1978—），男，河南理工大學(xué)文法學(xué)院講師，中國(guó)政法大學(xué)2015級(jí)博士研究生。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科項(xiàng)目“司法區(qū)劃分制度研究”（09YJC820092）。

近年來，在論及司法獨(dú)立、司法地方化等諸多司法改革議題時(shí)，我國(guó)學(xué)者都會(huì)不約而同地談到司法區(qū)劃分問題。由于我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律并未明確使用司法區(qū)一詞，導(dǎo)致不少人以為司法區(qū)在我國(guó)完全是個(gè)新鮮事物。事實(shí)上早在清末預(yù)備立憲時(shí)期，清政府即進(jìn)行過大規(guī)模的司法區(qū)劃分實(shí)踐。本文擬重梳這一段被人忽略的歷史，以期能對(duì)我國(guó)正在大力推進(jìn)的司法改革有所借鑒。

司法區(qū)是司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)力的場(chǎng)域，因此，有獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)才可能有司法區(qū)，沒有獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)也就無所謂司法區(qū)。也就是說，司法權(quán)與行政權(quán)的分離（立）是司法區(qū)劃分的前提和動(dòng)力。而一般認(rèn)為中國(guó)古代并沒有獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)（尤其是地方司法機(jī)關(guān)），司法事務(wù)均由行政官員兼理，故中國(guó)古代不需要進(jìn)行司法區(qū)劃分。而在晚清預(yù)備立憲的過程中，改革者們受西方三權(quán)分立思想的影響，高揚(yáng)司法獨(dú)立大旗，并將其運(yùn)用到官制改革實(shí)踐當(dāng)中，在中央改大理寺為專司審判的大理院，在地方創(chuàng)建各級(jí)審判廳，使得司法權(quán)在君權(quán)之下實(shí)現(xiàn)了一定程度的獨(dú)立。 [1](p38)三權(quán)分立和司法獨(dú)立思想之倡揚(yáng)，司法權(quán)與行政權(quán)的分離，專門司法機(jī)關(guān)的設(shè)置，在仿行憲政、預(yù)備立憲的時(shí)代大背景下，促成了清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐，并成為其思想和制度基礎(chǔ)。

清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐大致可分為兩個(gè)階段。第一階段為司法區(qū)劃分的早期探索階段，從官制改革上諭頒行起，到《法院編制法》及《司法區(qū)域分劃暫行章程》（以下簡(jiǎn)稱《分劃章程》）頒布前止。第二階段為司法區(qū)劃分的大規(guī)模實(shí)踐階段，司法區(qū)劃分基本實(shí)現(xiàn)了法制化，從《法院編制法》和《分劃章程》頒布起，到辛亥革命爆發(fā)止。

一、清末司法區(qū)劃分的早期探索

清末創(chuàng)設(shè)各級(jí)審判廳，先在天津試點(diǎn)， [2](p58)故清末司法區(qū)劃分的早期探索也是從天津開始的。光緒三十二年（1906年）秋，為試辦審判廳，袁世凱令天津府知府凌福彭一面制定審判廳章程，一面籌辦審判廳。審判廳章程于同年十月擬成，定名為《天津府屬試辦審判廳章程》。該章程規(guī)定：府城設(shè)立高等審判分廳，縣城設(shè)地方審判廳，縣下各巡警所定區(qū)域設(shè)鄉(xiāng)讞局（后根據(jù)《法院編制法》稱初級(jí)審判廳）。據(jù)此，天津各級(jí)審判廳司法區(qū)劃分情況大致如下：天津府設(shè)直隸高等審判分廳，其司法區(qū)域?yàn)樘旖蚋牼?；天津縣 ①設(shè)天津地方審判廳，其司法區(qū)域?yàn)樘旖蚩h轄境。天津試辦審判廳時(shí)，根據(jù)巡警所定區(qū)域，于天津的東南西北分設(shè)永豐屯鄉(xiāng)讞局（第一初級(jí)審判廳）、咸水沽鄉(xiāng)讞局（第三初級(jí)審判廳）、楊柳青鄉(xiāng)讞局（第四初級(jí)審判廳）、趙家場(chǎng)鄉(xiāng)讞局（第二初級(jí)審判廳），故天津鄉(xiāng)讞局的司法區(qū)域大致四分天津縣轄境。 [3]不難看出，天津試辦審判廳時(shí)期，劃分司法區(qū)基本尊重了行政區(qū)域現(xiàn)狀，高等審判分廳對(duì)應(yīng)天津府，地方審判廳對(duì)應(yīng)天津縣，只有鄉(xiāng)讞局的司法區(qū)域是按照巡警區(qū)域劃分的。

光緒三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷頒布《裁定奕劻等覆擬中央各衙門官制諭》：“大理寺著改為大理院，專掌審判?！?[4](p471)十月二十七日，大理院具折奏請(qǐng)厘定審判權(quán)限辦法，提出了京師兩級(jí)審判廳的司法區(qū)劃構(gòu)想，即“于內(nèi)外城設(shè)立地方審判廳”，“京師鄉(xiāng)讞局?jǐn)M正名為城讞局，循巡警分廳之舊，于內(nèi)外城分設(shè)九所”。 ② [5](p20)[6](p379)十二月二十七日，法部奉旨頒行《大理院審判編制法》，其第十條規(guī)定，“凡大理院以下之審判廳局，其設(shè)立、裁撤及更移管轄地段，須會(huì)商法部，隨時(shí)奏聞，請(qǐng)旨施行”。 [6](p381)光緒三十三年十月二十九日（1907年12月4日），法部又奉旨頒行了《（京師高等以下）各級(jí)審判廳試辦章程》。該章程第七條規(guī)定：“各級(jí)審判廳管轄之區(qū)域，暫依內(nèi)外城各巡警分廳轄地區(qū)劃之?！边@一規(guī)定參考了天津的司法區(qū)劃分實(shí)踐，而且第一次從法律上明確了司法區(qū)劃分的主要原則——以巡警分廳轄地劃分。于此期間，京師各級(jí)審判廳正式籌備開辦，至光緒三十三年十一月，共建成高等審判廳一所、地方審判廳一所、初級(jí)審判廳五所， [7](p49)其司法區(qū)域劃分基本參照前述規(guī)定進(jìn)行。

由于光緒三十三年五月二十七日上諭要求各級(jí)審判廳“由東三省先行開辦”，“俟著有成效,逐漸推廣”， [4](p510)故在天津、京師之后，東三省率先開辦審判廳，其中又以奉天省為先。光緒三十三年十二月一日，奉天省各級(jí)審判廳統(tǒng)一成立。其中，在奉天省城設(shè)立高等審判廳一廳，在奉天府設(shè)立地方審判廳一廳，在承德、興仁兩縣按巡警區(qū)域設(shè)初級(jí)審判廳六廳。顯然，其司法區(qū)劃分情形與天津、京師相似。

綜上所述，此一時(shí)期的司法區(qū)劃分實(shí)踐主要有以下特征：（1）明確提出了司法區(qū)域（如《大理院審判編制法》之“管轄地段”，《各級(jí)審判廳試辦章程》之“管轄區(qū)域”）的概念，并進(jìn)行了司法區(qū)劃分實(shí)踐。（2）司法區(qū)劃分基本以行政區(qū)域?yàn)閰⒄铡Ｈ绺叩葘徟袕d司法區(qū)對(duì)應(yīng)一省轄境，高等審判分廳司法區(qū)對(duì)應(yīng)一府轄境，地方審判廳司法區(qū)對(duì)應(yīng)一縣轄境，初級(jí)審判廳（包括鄉(xiāng)讞局、城讞局）司法區(qū)對(duì)應(yīng)一巡警區(qū)域。（3）司法區(qū)域劃分法制化程度不高。不管是地方性的《天津府屬試辦審判廳章程》，還是全國(guó)性的《大理院審判編制法》、《各級(jí)審判廳試辦章程》，對(duì)于司法區(qū)劃分都語焉不詳。但是，這些法律已零星涉及司法區(qū)劃分的權(quán)限、原則等問題。（4）盡管已有官制改革上諭和全國(guó)性的法律規(guī)定，但此一時(shí)期的審判廳開設(shè)基本處于示范性建設(shè)階段，故司法區(qū)劃分亦處于摸索階段。

二、清末司法區(qū)劃分的法制化

在天津、京師、奉天等地率先開辦審判廳后，全國(guó)各地——尤其是省城和商埠——開始大規(guī)模開辦審判廳。此一時(shí)期，規(guī)范司法區(qū)劃分的全國(guó)性法律正式出臺(tái)，司法區(qū)劃分進(jìn)入了法制化和統(tǒng)一化階段。所謂法制化，是指司法區(qū)劃分的權(quán)限、劃分方法、原則等都有明確的法律規(guī)定。所謂統(tǒng)一化，是指全國(guó)各地依照統(tǒng)一的法律，統(tǒng)一設(shè)置新式法院并進(jìn)行司法區(qū)劃分——當(dāng)然，由于相關(guān)法律施行時(shí)間不長(zhǎng)，各地開辦新式法院存在人、財(cái)?shù)戎T多困難，地方督撫亦有抵觸情緒，清末的司法改革并未做到整齊劃一，故司法區(qū)劃分亦未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

光緒三十三年八月初二日，修訂法律大臣沈家本上奏《法院編制法》。歷經(jīng)兩年的審核后，憲政編查館于宣統(tǒng)元年核定上奏并指出，“原奏于考用法官、分劃司法區(qū)域現(xiàn)行辦法，均未詳及，謹(jǐn)另擬《法官考試任用暫行章程》、《司法區(qū)域分劃暫行章程》各一種，以杜濫竽而免紛歧”。 [8](p320)宣統(tǒng)元年十二月二十八日（1910年2月7日）,上諭頒行《法院編制法》及其附隨的三個(gè)暫行章程——《分劃章程》、《法官考試任用暫行章程》、《初級(jí)暨地方審判廳管轄案件暫行章程》。《法院編制法》和《分劃章程》是清末司法區(qū)劃分實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件，且各地基本依法施行——只是在開辦審判廳的進(jìn)展及數(shù)量方面各有不同——故下文主要以兩部法律為主線介紹此一時(shí)期的司法區(qū)劃分實(shí)踐。

（一）《法院編制法》。

《法院編制法》第十一條規(guī)定：“審判衙門之設(shè)立、廢止及管轄，區(qū)域之分劃或其變更事宜，以法律定之。”顯然，《法院編制法》并未明確規(guī)定司法區(qū)劃分的具體辦法。不過該法的規(guī)定還是向我們傳遞了如下重要信息：

第一，劃分司法區(qū)域必須“以法律定之”，即確立了劃分司法區(qū)域的“法律保留原則”。換句話說，劃分司法區(qū)域的最終決定權(quán)應(yīng)由“立法機(jī)關(guān)”行使，劃分司法區(qū)域?qū)嵸|(zhì)上是“立法行為”。王士林編纂的《法院編制法釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）亦指出：“在立憲國(guó)通例，以此為法律事宜，非經(jīng)國(guó)會(huì)協(xié)贊，不得……劃定或變更其管轄區(qū)域也”。 [9](p459)不過由于清末的預(yù)備立憲并不包含真正意義上的立法改革，故也不存在真正意義上的立法機(jī)關(guān)，所以此條規(guī)定并無實(shí)質(zhì)意義。清末司法區(qū)劃分的最終決定權(quán)依然由最高統(tǒng)治者行使。

第二，劃分司法區(qū)域是獨(dú)立于“審判衙門之設(shè)立、廢止及管轄”的專門活動(dòng)。大理院對(duì)此事十分重視。《大理院奏審判權(quán)厘定辦法折》指出：“竊以為入手之初，非確定各審判官之事權(quán)，則責(zé)無所屬，非預(yù)籌各審判所之區(qū)域，則事無所歸?！辈贿^如前所述，司法區(qū)劃分的最終決定權(quán)由最高統(tǒng)治者掌握，因此清末的司法區(qū)劃分活動(dòng)在很大程度上是司法區(qū)劃分的規(guī)劃和建議活動(dòng)。盡管如此，關(guān)于司法區(qū)劃分的規(guī)劃?rùn)?quán)和建議權(quán)到底是司法權(quán)還是司法行政權(quán)，是由大理院行使還是由法部行使曾一度爭(zhēng)執(zhí)不下。 [10](p153)法部獲得了最后的勝利，司法區(qū)劃分的規(guī)劃和建議被視為司法行政事務(wù)?！稇椪幉轲^奏核定法院編制法并另擬各項(xiàng)暫行章程折》指出：“……如任用法官、劃分區(qū)域……統(tǒng)由法部總理主持……”?！稇椪幉轲^奏酌擬行政事務(wù)明定權(quán)限辦法折》所附《行政綱目總論》司法行政事務(wù)分配表第七也明確“區(qū)畫各審判廳局轄地”屬法部承政廳的職權(quán)，并且屬于直接官治 ①。 [11](p258,276)

第三，劃分司法區(qū)域包括“分劃或其變更”兩個(gè)方面?！夺屃x》指出：“至區(qū)域之變更，有因?qū)徟醒瞄T設(shè)立、廢止而變更，有不因?qū)徟醒瞄T之設(shè)立、廢止而變更。不因?qū)徟醒瞄T之設(shè)立、廢止而變更者，例如分割甲地方審判衙門區(qū)域一部，屬之于乙地方審判衙門之管轄是也?！?[9](p459)不過何謂分劃，《釋義》并未解釋。但《釋義》有“劃定或變更其管轄區(qū)域”的表述，故筆者認(rèn)為可將“劃定”與“分劃”等同，即與變更并列的分劃應(yīng)指第一次劃分、明確特定司法機(jī)關(guān)的司法區(qū)域。也就是說，分劃是變更的前提，變更是對(duì)分劃的調(diào)整——變更必須以存在司法區(qū)域?yàn)榍疤帷?/p>

第四，司法區(qū)劃分從屬于司法機(jī)關(guān)的設(shè)置。《釋義》特別指出司法區(qū)域“有因?qū)徟醒瞄T設(shè)立、廢止而變更”，這就表明，盡管司法區(qū)域劃分已經(jīng)被視為一種獨(dú)立的活動(dòng)，但其依然可能從屬于審判衙門的設(shè)立。換句話說，先有審判衙門之設(shè)立、廢止，而后才有司法區(qū)域之分劃、變更。 ②

（二）《分劃章程》。

《分劃章程》共10條，分別就大理院及各級(jí)審判廳的管轄區(qū)域作了明確規(guī)定，基本建立起由4個(gè)層級(jí)構(gòu)成的司法區(qū)體系，即大理院司法區(qū)、高等審判廳司法區(qū)、地方審判廳司法區(qū)、初級(jí)審判廳司法區(qū)。此外，《分劃章程》還規(guī)定了3個(gè)附屬性司法區(qū)，即大理分院司法區(qū)、高等審判分廳司法區(qū)、地方審判分廳司法區(qū)。

1.大理院司法區(qū)和大理分院司法區(qū)。

《分劃章程》第一條規(guī)定了大理院的管轄區(qū)域，即“以全國(guó)為其管轄區(qū)域”。大理院乃全國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，其司法區(qū)及于全國(guó)自是理所當(dāng)然。

該條同時(shí)規(guī)定，“大理分院管轄區(qū)域由大理院核明，咨送法部奏定之”。這一規(guī)定有三層含義。第一，大理分院的管轄區(qū)域可先由大理院核明。第二，大理分院司法區(qū)的范圍由法部上奏后確定。如前所述，司法區(qū)劃分的規(guī)劃和建議權(quán)屬于司法行政事務(wù)，且應(yīng)“以法律定之”，故有此規(guī)定。第三，大理分院的司法區(qū)附屬于大理院的司法區(qū)，不是一級(jí)獨(dú)立的司法區(qū)，也就是說，大理分院司法區(qū)分割了大理院的司法區(qū)。

不過大理分院司法區(qū)到底多大并不清楚，是一省還是幾??？結(jié)合《法院編制法》第四十條“各省因距京較遠(yuǎn)或交通不便，得于該省高等審判廳內(nèi)設(shè)大理分院”之規(guī)定，大理分院的管轄范圍似為特定的一省。而宣統(tǒng)三年三月初七日《大理院正卿定成等奏請(qǐng)?zhí)崆盎I議大理分院事宜折》里提到：“第川、藏、秦、隴，地偪西陲；桂、粵、滇、黔，遠(yuǎn)暌南服，如概責(zé)令奔赴京師，誠(chéng)恐閶闔九重,呼吁無聞之感,而湮滅證據(jù),拖累無辜,皆勢(shì)所必至。是分院之經(jīng)劃,實(shí)難稍緩須臾。臣等公同商酌,擬請(qǐng)于甘肅省設(shè)一分院，以陜西、新疆屬之；四川省設(shè)一分院,而駐藏大臣轄境屬之。此外云貴合設(shè)一分院，兩廣合設(shè)一分院，仍就總督轄境以為管轄，俟司法區(qū)域另行劃分之后，再行隨時(shí)酌量變更?！?[12](p889)顯然，大理院傾向于大理分院要管轄數(shù)個(gè)省。筆者認(rèn)為，大理院的計(jì)劃比較合理，既減少了分院的數(shù)目，又方便了當(dāng)?shù)孛癖娫V訟，還有意凸顯了司法區(qū)與行政區(qū)的不同。不過遺憾的是，此后不久辛亥革命即爆發(fā)，故大理分院司法區(qū)最終只停留在紙面上。

2.高等審判廳司法區(qū)和高等審判分廳司法區(qū)。

《分劃章程》第二條規(guī)定了高等審判廳的管轄區(qū)域，即“京師高等審判廳以順天府轄境為其管轄區(qū)域；各省高等審判廳以該省轄境為其管轄區(qū)域”。

該條第二項(xiàng)同時(shí)規(guī)定，“有總督、巡撫及邊疆大員駐所并距省會(huì)遼遠(yuǎn)之繁盛商埠，得設(shè)高等審判分廳”。但高等審判分廳司法區(qū)的范圍《分劃章程》并未言明?！斗ㄔ壕幹品ā返诙藯l規(guī)定：“各省因地方遼闊或其它不便情形，得于高等審判廳所管之地方審判廳內(nèi)設(shè)高等審判分廳?！睋?jù)此，高等審判分廳司法區(qū)范圍似應(yīng)與其設(shè)立地的地方審判廳范圍一致，即與“繁盛商埠”所在地的地方審判廳的管轄范圍一致。至于高等審判分廳的管轄區(qū)域是否也和大理分院一樣，超越其駐在地的地方審判廳管轄范圍，筆者未能查到相關(guān)史料。

3.地方審判廳和地方審判分廳司法區(qū)。

《分劃章程》第四條規(guī)定了地方審判廳的管轄區(qū)域，即“京師地方審判廳以京師內(nèi)外城及京營(yíng)地面為其管轄區(qū)域；直省府、直隸州地方審判廳以各該府、直隸州轄境為其管轄區(qū)域” ①。[ 13](p28)

《分劃章程》第五條同時(shí)規(guī)定：“順天府各州、縣及直省各廳、州、縣，應(yīng)設(shè)地方審判分廳；其詞訟簡(jiǎn)少者，得合鄰近州、縣共設(shè)一分廳；其距府、直隸州最近者，即由該府、直隸州地方審判廳或分廳管轄之，不另設(shè)地方審判分廳?！钡诹鶙l規(guī)定：“各廳、州、縣地方審判分廳，以各該廳、州、縣轄境為其管轄區(qū)域?！憋@然，這兩個(gè)條文是對(duì)地方審判分廳司法區(qū)的規(guī)定。不過其中的層次關(guān)系卻頗為復(fù)雜，嚴(yán)格地講還互相抵牾。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面來理解。第一，順天府各州、縣及直省各廳、州、縣，一般都應(yīng)設(shè)地方審判分廳，其管轄范圍為各該廳、州、縣轄境。第二，案件數(shù)量較少的廳、州、縣，可以幾個(gè)廳、州、縣共設(shè)一地方審判分廳，其管轄范圍自然為這幾個(gè)廳、州、縣的轄境之集合。第三，距離直省府、直隸州最近的廳、州、縣不另設(shè)地方審判分廳，由該直省府、直隸州地方審判廳或地方審判分廳管轄。

應(yīng)當(dāng)說《分劃章程》對(duì)地方審判廳司法區(qū)的規(guī)定大致還算清楚，但在實(shí)踐中還是出了問題。問題主要出在順天府。順天府在清末地位較為特殊，其行政區(qū)域?qū)僦彪`，但由于其環(huán)抱京師，其官廳權(quán)限和直隸分立。在審判廳建設(shè)上也是如此。朝廷以順天府“地大訟繁，自非直省一府之比”為由，將順天府原有的行政區(qū)劃打亂，分設(shè)各級(jí)審判廳。具體而言，京師高等審判廳將順天府全境納入，京師地方審判廳則以京師內(nèi)外城及京營(yíng)地面為其管轄區(qū)域。于是問題出現(xiàn)了，大興、宛平兩縣的轄境一部分位于京師，一部分在京師之外，而京師地方審判廳的管轄區(qū)域只及于京師內(nèi)外城，這就造成大興、宛平兩縣的案件要分歸不同的地方審判廳管轄。故順天府對(duì)此頗有詬病并力主改革：“在各國(guó)，司法行政各分區(qū)不必相符，案牘全在法庭，而裁判各有定籍也。詳覽司法區(qū)域章程，各條皆以不與行政區(qū)域相歧為主，原以司法獨(dú)立之初，尚多關(guān)涉地方行政之事，區(qū)劃相歧則條理易紊，執(zhí)行多阻。今破兩縣轄境使城外遠(yuǎn)隸他分廳，既不便于赴訟之人，且于戶婚田土案件尤多糾葛。以兩縣合隸一廳，則首善之地慮其太繁；以一縣分屬兩廳，則牽連之事慮其多糾?；蛞苾煽h于城外而劃京師為特區(qū)，或分審判廳為兩廳而依舊界為轄境?！?[14](p133)顯然，《分劃章程》規(guī)定的模糊，導(dǎo)致地方司法區(qū)劃分也成了中央 ①與地方、地方與地方角力的場(chǎng)所。

4.初級(jí)審判廳司法區(qū)。

《分劃章程》第七條規(guī)定：“初級(jí)審判廳，順天府各州縣、直省廳州縣各設(shè)一所以上，管轄區(qū)域與該地方審判分廳管轄區(qū)域相同。府有直轄地面者與廳州縣同?！钡诎藯l規(guī)定：“順天府及直省得酌擇著名繁盛鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)初級(jí)審判廳若干所?！备鶕?jù)此兩條規(guī)定，初級(jí)審判廳司法區(qū)的范圍分為三種情況：第一，若廳、州、縣只設(shè)有一所初級(jí)審判廳，則初級(jí)審判廳管轄區(qū)域?yàn)樵搹d、州、縣轄境；第二，若廳、州、縣設(shè)有一所以上初級(jí)審判廳，則每所初級(jí)審判廳的司法區(qū)略有不同。在大城市，各初級(jí)審判廳司法區(qū)應(yīng)與巡警區(qū)域相同；在鄉(xiāng)村，“著名繁盛鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的初級(jí)審判廳的管轄范圍似應(yīng)為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轄境；設(shè)在廳、州、縣治所的初級(jí)審判廳，其管轄區(qū)域應(yīng)為除“著名繁盛鄉(xiāng)鎮(zhèn)”初級(jí)審判廳管轄以外的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)。顯然，這與最初“取全國(guó)各縣劃分為四區(qū),每區(qū)設(shè)一裁判所,名曰區(qū)裁判所” [4](p379)的計(jì)劃略有出入。根據(jù)早先的計(jì)劃，初級(jí)審判廳（區(qū)裁判所）的司法區(qū)域?yàn)閿?shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即一縣分四區(qū)，每個(gè)區(qū)對(duì)應(yīng)一個(gè)初級(jí)審判廳?！斗謩澱鲁獭分晕赐耆珗?jiān)持最初的計(jì)劃原因也非常簡(jiǎn)單，一是受官制改革牽連，二是考慮到財(cái)力等方面的原因 [15](p6)——事實(shí)上后來的實(shí)踐證實(shí)了這一點(diǎn)，初級(jí)審判廳都未能如數(shù)開辦，甚至一度開辦的后來也被撤并。

三、對(duì)清末司法區(qū)劃分實(shí)踐的評(píng)價(jià)

（一）歷史意義及影響。

盡管清末立憲先賢制定的司法機(jī)關(guān)設(shè)置和司法區(qū)劃分藍(lán)圖并未全部實(shí)現(xiàn)，盡管《法院編制法》對(duì)司法區(qū)劃分語焉不詳，《分劃章程》的內(nèi)容也稍顯單薄，但是毫無疑問，清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐確立了清政府的司法區(qū)體系，在一個(gè)封建帝國(guó)開創(chuàng)了全新的司法事業(yè)。更為重要的是，清末司法區(qū)劃分實(shí)踐的成果，其中體現(xiàn)出來的一些理念和原則，至今看來仍閃耀著法治的光芒，并且深刻地影響了后世的司法制度。因此，清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐理應(yīng)在中國(guó)法制史上占有重要地位。

第一，清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐是中國(guó)歷史上第一次大規(guī)模的司法區(qū)劃分活動(dòng)；《法院編制法》和《分劃章程》是中國(guó)司法區(qū)劃分法制化、統(tǒng)一化的標(biāo)志和開端。不僅如此，在短短的數(shù)年間，從司法區(qū)概念的提出，司法區(qū)劃分理念的倡揚(yáng)，到法律上正式確立司法區(qū)劃分制度并付諸實(shí)踐，為司法區(qū)與行政區(qū)分道揚(yáng)鑣，司法權(quán)與行政權(quán)相互獨(dú)立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐也是一次司法獨(dú)立的偉大實(shí)踐，是晚清司法改革濃墨重彩的一筆。

第二，清末司法區(qū)劃分實(shí)踐體現(xiàn)的理念、原則足可垂范后世。其中最重要的就包括：司法區(qū)劃分權(quán)實(shí)質(zhì)是立法權(quán)；司法區(qū)劃分是獨(dú)立的活動(dòng)，不應(yīng)附屬于司法機(jī)關(guān)設(shè)置行為；司法區(qū)須獨(dú)立于行政區(qū)，但可以行政區(qū)為基礎(chǔ)。對(duì)于這些理念和原則，上文多有論及，此不贅述。這里重點(diǎn)談?wù)勊痉▍^(qū)劃分與案件數(shù)量以及司法便民的關(guān)系。

目前，我國(guó)法院正在為“人案矛盾”犯愁，但清末先賢們?cè)谶@方面早有探索?！斗謩澱鲁獭分械摹霸~訟簡(jiǎn)少”即指案件數(shù)量的多寡。其第三條和第五條均規(guī)定，“詞訟簡(jiǎn)少”的地區(qū)可不單獨(dú)設(shè)立地方審判廳或地方審判分廳。反過來講即是說，之所以要單獨(dú)設(shè)立地方審判廳或分廳，原因就在于該地區(qū)案件數(shù)量多。這實(shí)際上體現(xiàn)的是“案件數(shù)量多的地區(qū)，司法區(qū)宜??；案件數(shù)量少的地區(qū)，司法區(qū)宜大”的劃分原則。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人口數(shù)量對(duì)案件數(shù)量的影響也進(jìn)入了先賢們的視野?！斗謩澱鲁獭穬纱翁峒敖?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，第三條規(guī)定“繁盛商埠”得設(shè)高等審判分廳，第八條規(guī)定“著名繁盛鄉(xiāng)鎮(zhèn)”得設(shè)初級(jí)審判廳。奉天省試辦新式法院的順序也是“省城而外，先及商埠”。各商埠中，營(yíng)口地沖要道，商民云集，訴訟繁雜；新民則“地方遼闊，戶口殷繁，訟獄之多，不亞省治”，是故在二處設(shè)立審檢廳均屬刻不容緩。 [16](p87)顯然，改革者們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，則案件數(shù)量愈多，訴訟需求也愈大；戶口殷繁，同樣會(huì)影響案件數(shù)量。今人解決“人案矛盾”、謀劃司法區(qū)劃分問題，能不于此細(xì)加思量么？

再來看“司法便民”問題?！斗謩澱鲁獭返诙l第二項(xiàng)規(guī)定，“……距省會(huì)遼遠(yuǎn)之繁盛商埠，得設(shè)高等審判分廳”。按理每省只在省城設(shè)一所高等審判廳，但部分繁華商埠可能距省城較遠(yuǎn)，故要設(shè)立高等審判分廳以方便民眾就近訴訟。事實(shí)上除了初等審判廳，大理院、高等審判廳、地方審判廳均有分院分廳之設(shè)置，其初衷即在方便民眾訴訟也。

第三，清末司法區(qū)劃分實(shí)踐為后世的司法區(qū)制度打下了深深的烙印，其影響遠(yuǎn)及中華民國(guó)和中華人民共和國(guó)。

就民國(guó)時(shí)期而言，清末的司法區(qū)劃分成果幾乎為民國(guó)全盤繼承。尤其在民國(guó)之初，暫行援用清末各項(xiàng)法律，僅就抵觸“國(guó)體”者進(jìn)行刪改，無關(guān)國(guó)體的《法院編制法》及《司法區(qū)域分劃暫行章程》幾乎原封未動(dòng)。 [17](p87)司法區(qū)域劃分的原則和理念也得以延續(xù)。如司法總長(zhǎng)許世英在1912年所擬《司法計(jì)劃書》中曰:“就司法區(qū)域言之,以法理論，司法區(qū)域，本不必與行政同；以習(xí)慣論,前設(shè)之法院,多與行政區(qū)域合；以實(shí)際論,設(shè)法院本所以便民，采四級(jí)三審之制,若使地方法院區(qū)域過廣,則初級(jí)上訴之案,道途遼遠(yuǎn),諸多不便。故為今之計(jì),只仍有以行政區(qū)域?yàn)樗痉▍^(qū)域,每一縣設(shè)一地方法院，附郭之初級(jí)法院,即合設(shè)于其內(nèi)。其因事繁設(shè)二初級(jí)法院以上者,則當(dāng)然分立?！?914年4月5日,袁世凱以教令公布《縣知事審理訴訟暫行章程》,規(guī)定未設(shè)審檢廳之地方各縣,第一審應(yīng)屬初級(jí)或地方審判廳管轄的民刑訴訟,均由縣知事審理。 [18](p69)此看似倒行逆施，但實(shí)際上也未動(dòng)搖清末司法區(qū)體系的基本骨干。1935年，南京政府實(shí)行《法院組織法》，推行三級(jí)三審制，司法區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)變?yōu)椋嚎h市設(shè)地方法院(訴訟簡(jiǎn)少者可數(shù)縣市合設(shè))、省設(shè)高等法院、中央設(shè)最高法院。其中的主要變化是廢除縣以下的初級(jí)廳或“人民法院”,而縣市地方法院的前身是清末府和直隸州的地方廳、縣地方分廳，故依然保持了清末司法區(qū)體系的主干。

時(shí)至今日，我國(guó)憲法和法律盡管未明文規(guī)定司法區(qū)制度，但事實(shí)上的司法區(qū)體系依然是四級(jí)，依稀能夠看見清末實(shí)踐的影子。

（二）局限性。

清末的司法區(qū)劃分實(shí)踐當(dāng)然有其局限性。這與立憲者創(chuàng)設(shè)制度的局限性有關(guān)，但更主要是掣肘于時(shí)代的局限。

具體地說，制度方面的缺陷主要是未細(xì)致考量司法區(qū)與行政區(qū)、司法區(qū)劃分與司法機(jī)關(guān)設(shè)置、司法區(qū)的層級(jí)體系等諸多關(guān)系。比如，司法區(qū)到底在哪一層可與行政區(qū)重合，哪一層級(jí)不宜重合？到底應(yīng)該先劃分司法區(qū)再設(shè)置法院還是相反？在清末城市化程度較低、管理幅度較大的情況下，四級(jí)司法區(qū)體系有無必要？

至于時(shí)代局限掣肘的方面則更多。比如：由于清末的立憲改革無法建立真正意義上的立法機(jī)關(guān)，故司法區(qū)劃分也不可能成為立法行為，“以法律定之”只能成為一句口號(hào)；由于各地財(cái)力有限、法科人才奇缺，再加地方督撫有意無意的阻撓，地方司法區(qū)劃分并未貫徹到底，導(dǎo)致新舊司法制度同時(shí)并存；《法院編制法》和《分劃章程》剛剛通過，清王朝就滅亡了，計(jì)劃雖宏偉卻來不及實(shí)施。

四、清末司法區(qū)劃分實(shí)踐的啟示

目前，我國(guó)的司法改革正步入深水區(qū)。筆者認(rèn)為，清末司法區(qū)劃分實(shí)踐對(duì)完善當(dāng)今的司法區(qū)劃制度至少有如下啟示：

第一，司法區(qū)劃分改革是司法改革的題中之義。司法權(quán)的獨(dú)立是司法區(qū)劃分的前提，司法區(qū)劃分反過來保障司法權(quán)之獨(dú)立行使。故在以司法獨(dú)立為取向的司法改革進(jìn)程中，著手司法區(qū)劃分改革實(shí)屬必要。盡管改革過程中可能會(huì)遇到各種阻力，但只要持之以恒并學(xué)會(huì)適時(shí)妥協(xié)，終能取得進(jìn)步。

第二，司法區(qū)劃分不應(yīng)附屬于司法機(jī)關(guān)的設(shè)置。不能僅僅將司法區(qū)視為司法區(qū)設(shè)立、廢止的結(jié)果，因?yàn)樗痉▍^(qū)制度本身有其獨(dú)立的價(jià)值。司法區(qū)劃分應(yīng)考慮諸多相關(guān)因素。案件和人口數(shù)量多寡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、是否方便民眾訴訟等均應(yīng)是重要的考量因素。

第三，司法權(quán)劃分屬于典型的立法活動(dòng)，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使。司法區(qū)劃分的規(guī)劃?rùn)?quán)、建議權(quán)可與司法權(quán)劃分的決定權(quán)相分離，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)可行使規(guī)劃?rùn)?quán)、建議權(quán)，但最終決定權(quán)最好由立法機(jī)關(guān)掌握。

第四，要厘清司法區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系。兩者到底分離還是重合不應(yīng)一刀切。既要看到遵循現(xiàn)存行政區(qū)劃之利，又要避免兩者完全重合之弊。曾參與晚清司法改革的董康在言及地方法院設(shè)置時(shí)說，“應(yīng)酌量交通情形，為之推廣，不宜以行政區(qū)域?yàn)榉秶薄?[19](p8)先賢之言振聾發(fā)聵，不可不斟酌參考。

第五，司法區(qū)層級(jí)應(yīng)與審級(jí)制度協(xié)調(diào)。清末官制改革時(shí)曾有將地方行政機(jī)構(gòu)分為兩級(jí)的打算，只因各地強(qiáng)烈反對(duì)，改革未能施行。最終，司法機(jī)構(gòu)和司法區(qū)被確立為四級(jí)，同時(shí)建立了三審終審制。筆者認(rèn)為，清末將司法區(qū)定為四級(jí)是沒有多大必要的，因?yàn)楸藭r(shí)之案件數(shù)量畢竟不能和今日相比，且大理院有設(shè)置分院之計(jì)劃，故司法區(qū)劃為三級(jí)也不會(huì)影響大理院行使最高法院之職責(zé)?，F(xiàn)如今我國(guó)司法機(jī)構(gòu)依然是四級(jí)，但由于實(shí)行兩審終審制，導(dǎo)致絕大多數(shù)案件無法接受中央司法機(jī)關(guān)的審查，司法地方化傾向?yàn)榈溕趿?。因此，如果要維持兩審終審制，則減少地方司法區(qū)層級(jí)就顯得十分必要了；如果要實(shí)行三審終審制，司法區(qū)的層級(jí)也有必要作適當(dāng)調(diào)整，因?yàn)槟壳暗母呒?jí)法院依然被視為是“地方性”法院。 [20](p137)

第六，完善司法區(qū)劃制度要合理借鑒域外經(jīng)驗(yàn)和資源。清末司法區(qū)劃分實(shí)踐以及整個(gè)憲政改革，都深受日本等西方國(guó)家的影響。域外經(jīng)驗(yàn)和資源一方面為改革提供了樣本，降低了改革的風(fēng)險(xiǎn)；另外一方面也成了改革的推動(dòng)力?，F(xiàn)如今，西方諸法治發(fā)達(dá)國(guó)家司法制度日臻完善，其司法區(qū)劃制度也不例外，我國(guó)籌劃司法區(qū)劃事宜焉有坐井觀天、閉門造車之理？