民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與對策研究———以湘西自治州為例

張寒陽

（吉首大學(xué) 商學(xué)院，湖南 吉首416000）

一、湘西自治州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)況

湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，云貴高原東側(cè)的武陵山區(qū)，與湖北省、貴州省、重慶市接壤。全州內(nèi)居住有漢、土家、苗、回、瑤、侗、白等30個(gè)民族，人口236.71萬，世居主體民族土家族占41.5%、苗族占33.1%。轄吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山7個(gè)縣，全境地域環(huán)境復(fù)雜，土地利用類型多樣、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，土地經(jīng)濟(jì)密度較小，屬“西部大開發(fā)”的貧困之地。

（一）湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本概況

近幾年來，湘西農(nóng)業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，農(nóng)村基本經(jīng)營制度不斷完善，土地利用狀況較早年有較大進(jìn)步。土地利用總體向合理方面轉(zhuǎn)化，利用效率逐步提高，推進(jìn)了湘西州社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷完善，土地利用效率不斷提高及土地產(chǎn)出效益的增加使得湘西州土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢健康穩(wěn)步發(fā)展。湘西全州有農(nóng)戶55.15萬戶，家庭承包經(jīng)營耕地總面積193.99萬畝。至2012年底，全州農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積19.57萬畝，占總承包總面積的10.08%，較五年前的9.23%上升了0.85個(gè)百分點(diǎn)。其中轉(zhuǎn)包9.98萬畝，出租6.62萬畝，互換1.16萬畝，轉(zhuǎn)讓0.89萬畝，股份合作0.62萬畝，其他形式流轉(zhuǎn)0.30萬畝。農(nóng)戶依法簽訂流轉(zhuǎn)合同2.74萬份，較五年前的2.59萬分增加了0.15萬分。涉及面積9.09萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的46.4%。（數(shù)據(jù)來源：湘西州農(nóng)經(jīng)局2012年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告及2007年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告）

土地流轉(zhuǎn)激活了農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，進(jìn)而激活了農(nóng)村生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入。首先，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化?；ㄔh道二鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地6000余畝，建立龍頭企業(yè)1家、建立苗漢子蔬菜開發(fā)、黃金葉煙葉種植等合作社4家，建立了一批優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品基地，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其次，促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營。保靖縣豐澤烤煙種植專業(yè)合作社在水銀、復(fù)興、陽朝、涂乍等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中發(fā)展烤煙，規(guī)模煙葉基地達(dá)5500余畝。目前，全州經(jīng)營規(guī)模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。再次，增加了農(nóng)民收入。目前，州內(nèi)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)為每畝每年200~400元，被龍頭企業(yè)返聘的流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民還可以獲得每天70~100元的工資收入，促進(jìn)了農(nóng)民增收。最后，減少了土地拋荒。保靖縣隴木村將230畝土地以股份的形式交給索源果業(yè)農(nóng)民合作社管理，集中整治，成片開發(fā)水果種植，防止了土地摞荒閑置，提高了土地利用率。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報(bào)）

（二）湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體特點(diǎn)

1.土地轉(zhuǎn)包占據(jù)大部分比例

湘西州農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積19.57萬畝，其中轉(zhuǎn)包9.98萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的50.10%。土地轉(zhuǎn)包是指承包人把自己在承包期內(nèi)承包的部分或全部土地的承包經(jīng)營權(quán)，以一定的條件、在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓（發(fā)包）給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的流轉(zhuǎn)形式。這種流轉(zhuǎn)形式優(yōu)勢在于：轉(zhuǎn)出方將土地轉(zhuǎn)出以后就可以更好從事其他產(chǎn)業(yè)，而轉(zhuǎn)入方可以更好經(jīng)營轉(zhuǎn)入的土地，使得這片土地發(fā)揮更好的效益，同時(shí)充分利用了農(nóng)村勞動(dòng)力，間接促進(jìn)了就業(yè)。而其劣勢在于：缺少土地的農(nóng)戶只是獲得土地使用權(quán)，而沒有從根本上增加土地承包量，沒有從根本上獲得缺少的土地。在一定程度上，土地轉(zhuǎn)包帶動(dòng)了湘西州土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)起來相對自由，很少有政府參與，是大部分農(nóng)戶信任的一種流轉(zhuǎn)形式。但承包方對土地的使用要受土地承包期限的限制，因此限制了土地長久效益。

2.種糧大戶有所增加

2013年國家繼續(xù)開展糧食穩(wěn)定增產(chǎn)行動(dòng)，再次提高糧食最低收購價(jià)格，這一舉措使得以土地為生活保障的農(nóng)民們打心眼兒里高興，更加提高了耕地務(wù)農(nóng)的興趣，一批批農(nóng)業(yè)大戶紛紛出現(xiàn)。龍山縣召市鎮(zhèn)雙進(jìn)村村民楊梅香，下崗職工，2008年回到家鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地種植水稻、玉米等農(nóng)作物，從當(dāng)初的284畝發(fā)展到2012年的600余畝，畝租金300元，帶動(dòng)流轉(zhuǎn)土地面積1000余畝。龍山縣華塘街道辦事處官渡社區(qū)廖定美，租賃土地70畝種植西瓜，每畝可收入1萬元，利潤在40%左右，年收入達(dá)30余萬元，帶動(dòng)該社區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。去年全州經(jīng)營規(guī)模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報(bào)）

3.有償集體流轉(zhuǎn)初顯優(yōu)勢

有償集體流轉(zhuǎn)，是眾多流轉(zhuǎn)方式中應(yīng)用較多的一種，在全國范圍內(nèi)也有廣泛應(yīng)用。具體實(shí)踐中表現(xiàn)為：在土地承包期間，承包方將土地租賃給村集體，然后由村集體組織耕種或由村集體再租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)老板或?qū)I(yè)合作社進(jìn)行耕種。生產(chǎn)全過程由企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一操作，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營，由村集體統(tǒng)一保障群眾利益。這種流轉(zhuǎn)模式在湘西自治州土地流轉(zhuǎn)眾多方式中初現(xiàn)優(yōu)勢，頗受農(nóng)民歡迎，在總的流轉(zhuǎn)方式中占一半以上較高比例。政府的有效引導(dǎo)，帶動(dòng)湘西州土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中大獲裨益。永順縣西歧鄉(xiāng)合心村、西歧村農(nóng)民有種植西瓜習(xí)慣，但由于面積小，技術(shù)參差不齊，形不成產(chǎn)業(yè)。2012年，在該鄉(xiāng)黨委政府的引導(dǎo)下，引進(jìn)14位種植牛奶西瓜的能手，與兩個(gè)村的300多戶農(nóng)戶簽訂合同，以每畝500元流轉(zhuǎn)稻田1000多畝，建設(shè)大棚西瓜基地。300多戶農(nóng)戶當(dāng)年即獲土地流轉(zhuǎn)收入50萬余元、西瓜基地勞務(wù)收入60余萬元。（數(shù)據(jù)來源：湘西州農(nóng)經(jīng)局2012年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告）

4.隨親、隨地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍

在發(fā)展相對落后的山區(qū)，土地是農(nóng)民賴以生存的資源，被農(nóng)民視為生存發(fā)展的最后保障，落后的觀念使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)極為慎重，因此便出現(xiàn)了隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)的形式。即土地承包期內(nèi)，承包方將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其親屬或朋友，不改變原承包方與發(fā)展方的合同關(guān)系，承包方不愿放棄其承包土地的權(quán)利和義務(wù)。隨地流轉(zhuǎn)就是在土地承包期內(nèi)，承包方之間為了耕作方便，將同等類型，不同田塊的承包土地相互置換，按照同類型、同面積，自愿的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。雖然各縣積極響應(yīng)號(hào)召，提出自己的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)目標(biāo)，而農(nóng)民對這些政策的反應(yīng)則相對保守。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的前提，黨和政府大力支持和扶持下，湘西州土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在擴(kuò)大，然而隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)這種模式，對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營顯然貢獻(xiàn)不大。

5.多種流轉(zhuǎn)方式并存，伴隨非法轉(zhuǎn)讓土地行為

隨著十七屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！币酝恋亓鬓D(zhuǎn)為核心的土地改革，成為億萬農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)。各地農(nóng)民紛紛拋棄舊的、不適宜的流轉(zhuǎn)模式，開始思考適合自身和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的向多元化流轉(zhuǎn)模式。古丈縣，作為湘西州一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的規(guī)模種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，發(fā)展柑橘、反季節(jié)蔬菜、百合、烤煙、辣椒、油茶等八大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。把農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展建設(shè)聯(lián)系起來，通過訂單農(nóng)業(yè)等方式實(shí)行產(chǎn)、供、銷一條龍服務(wù)，建立“公司+基地+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。著力實(shí)現(xiàn)合作社組織、企業(yè)和農(nóng)戶的雙贏。包括古丈縣在內(nèi)，全州各個(gè)地區(qū)都紛紛以土地流轉(zhuǎn)為依托，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立適合本地發(fā)展的模式。多重流轉(zhuǎn)方式紛紛投入實(shí)踐，同時(shí)也潛藏了一些非法土地轉(zhuǎn)讓形式，例如建設(shè)流轉(zhuǎn)，土地承包方為便于建住房或者其他建筑，將同等類型、不同田塊的承包土地相互置換或買賣，按照同類型、同面積、自愿的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村交通、飲水、電話、有線電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)條件的不斷改善，農(nóng)民在交通要道建房的越來越多，不少公路沿線有的甚至開始建房經(jīng)商、出租。這樣，就開始有人出售承包地、宅基地、甚至責(zé)任田了，這種流轉(zhuǎn)就不是單純的土地流轉(zhuǎn)，而是一種非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。

6.仍存在大量耕地拋荒閑置

由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移力度加大及氣候等諸多因素的影響，湘西州不少地方存在著不同程度的耕地拋荒現(xiàn)象。湘西州十三屆人大一次會(huì)議專門針對造成耕地拋荒問題的原因及解決對策展開討論。討論認(rèn)為，造成耕地拋荒的原因主要有四：一是糧價(jià)過低，市場上一斤大米的價(jià)格不及一斤紅薯的價(jià)格，糧食生產(chǎn)低效益或負(fù)效益挫傷了農(nóng)民種糧的積極性。二是大量青壯年農(nóng)民到城市謀生發(fā)展，使農(nóng)民老齡化，老人無力耕種，只好閑置棄耕。三是農(nóng)村文化生活不豐富不積極的影響，賭博打牌為盛，懶散之風(fēng)蔓延，不愿辛苦去種田。四是農(nóng)村耕作技術(shù)斷層，農(nóng)村人員年齡偏大，種地農(nóng)民年齡偏大，對新技術(shù)新品種較難接受，而依靠老辦法種田更賺不到錢，于是干脆不耕作。

然而農(nóng)民寧愿耕地拋荒也不流轉(zhuǎn)，原因何在？筆者認(rèn)為可以從這樣幾個(gè)角度思考：首先，湘西州是國家級貧困地區(qū)，農(nóng)民思想意識(shí)相對落后，大部分農(nóng)民有“戀地情節(jié)”，認(rèn)為土地是農(nóng)民命根子，是生活最基本保障，流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地，因此不舍得流轉(zhuǎn)。其次，青壯年進(jìn)城務(wù)工，因不能保證工作長期穩(wěn)定、有生活保障，且農(nóng)村留守兒童老人，很可能將來仍舊返回農(nóng)村生活，因此，暫時(shí)閑置耕地。再次，隨著糧價(jià)不斷上漲，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格水漲船高，致使需要土地的人因?yàn)閮r(jià)格因素不敢下手，擁有土地的人想流轉(zhuǎn)卻流轉(zhuǎn)不掉，被迫拋荒。

耕地拋荒直接減少了耕地有效使用面積，嚴(yán)重地浪費(fèi)了土地資源，既減少糧食生產(chǎn)，也影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，亟待解決。

二、湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

通過對湘西自治州土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的觀察不難發(fā)現(xiàn)，盡管在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政策的扶持下，土地流轉(zhuǎn)大體健康穩(wěn)步發(fā)展，并且取得了很大的進(jìn)步。然而縱觀整個(gè)發(fā)展過程，問題依然不容忽視。

（一）農(nóng)民觀念保守，對土地流轉(zhuǎn)缺乏信任、積極性不高

湘西自治州是國家級貧困地區(qū)，大部分農(nóng)民生活在大山中，人均耕地少。農(nóng)民仍將土地視為最后生存保障，保持土地是農(nóng)民“命根子”的觀念。對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)沒有清晰認(rèn)識(shí)，認(rèn)為土地承包出去就失去了最后的生存保障，寧愿粗耕、招人代耕、甚至拋荒閑置也不愿流轉(zhuǎn)。還有農(nóng)民認(rèn)為土地是自己的，想賣給誰就賣給誰，政府無權(quán)干涉，土地流轉(zhuǎn)也無需到政府登記、備案等等。部分村民雖參與土地流轉(zhuǎn)，但也僅僅是隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的保守陳舊的認(rèn)識(shí)直接影響土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展，規(guī)模受到限制、秩序也難以維持，是制約農(nóng)村體制改革的一大阻礙。

（二）、流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，存在土地糾紛問題

十八大明確提出建立規(guī)范的有效流轉(zhuǎn)機(jī)制體制，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。然而，目前我國尚未建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，因此這一問題是全國各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍面臨的難題，偏遠(yuǎn)的湘西民族地區(qū)這一問題也很嚴(yán)重。州內(nèi)土地流轉(zhuǎn)中，很多農(nóng)民認(rèn)為親戚、朋友或者村民之間土地流轉(zhuǎn)無需簽訂協(xié)議，采取口頭協(xié)議形式較多，簽訂合同的很少。即便有簽訂合同的，也出現(xiàn)了大量合同不規(guī)范，甚至是無效合同的現(xiàn)象。而簽訂合同并到政府相關(guān)部門審查備案的，則更是所剩無幾。由于土地流轉(zhuǎn)的期限較短，部分合同還超過了第二輪承包有效期。除此之外，土地流轉(zhuǎn)后并未得到合理利用，建設(shè)流轉(zhuǎn)等非法轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村機(jī)制體制改革的推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)的無序，存在大量糾紛隱患，一旦發(fā)生了糾紛，給調(diào)解工作也帶來了很大困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全州共接待土地流轉(zhuǎn)糾紛信訪件167起，占農(nóng)民信訪總數(shù)的30%。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報(bào)）

（三）政策宣傳力度不足，服務(wù)體系不健全

在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府政策的作用至關(guān)重要。然而在湘西部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民思想相對保守落后，土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)就更加依賴政府對黨的土地承包及流轉(zhuǎn)政策宣傳領(lǐng)導(dǎo)工作，使農(nóng)民真正建立對于承包土地的穩(wěn)定感。有些地區(qū)雖采取了一定的宣傳措施，但并未引起廣大農(nóng)戶的重視，甚至聽若未聞，有些至今似懂非懂，墨守陳規(guī)。直至目前為止，州縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未健全，不能及時(shí)收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。由于缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)有很大的盲目性，利益分配不合理，農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)效益低，最少的只有每年每畝50元。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報(bào)）

（四）地理?xiàng)l件制約土地流轉(zhuǎn)有效推進(jìn)

湘西自治州山體地貌特征明顯，大部分農(nóng)民居住在深山，村與村之間相對分散，加之承包到戶時(shí)一般按好田地搭配差田地原則，致使同一農(nóng)戶即便2~3畝田也可能是零零散散的分成很多丘塊，給土地集中連片流轉(zhuǎn)、經(jīng)營帶來難度。受交通、水源、地理位置等的影響，不同地理?xiàng)l件土地流轉(zhuǎn)面積有所不同，一般縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積高于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公路沿線流轉(zhuǎn)面積大于偏僻地區(qū)；水源好，平原和易耕作地區(qū)的流轉(zhuǎn)面積較大。另外，由于地塊地理位置不同，條件不同，流轉(zhuǎn)價(jià)格不統(tǒng)一。目前缺乏合理的價(jià)格依據(jù)、評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，價(jià)格呈現(xiàn)混亂局面。隨著種糧大戶的增加，大量農(nóng)田的種植不能再依托人力完成，勞動(dòng)力的緊缺讓機(jī)械化生產(chǎn)成為必要。然而，曲折蜿蜒的山路給機(jī)械化生產(chǎn)增加了很大的困難，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。

此外，耕地拋荒不流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)設(shè)施不健全、交通運(yùn)輸障礙、市場因素等也是湘西自治州土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的問題。這些問題如果不能及時(shí)解決，勢必阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行，減慢湘西州深化農(nóng)業(yè)機(jī)制體制改革的步伐。

三、發(fā)展和完善湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)對策

（一）用社會(huì)保障取代土地保障、消除農(nóng)戶顧慮

農(nóng)民作為“三農(nóng)問題”的主體，在土地流轉(zhuǎn)中起決定性作用。不管是歷史、現(xiàn)實(shí)還是心理上，農(nóng)民將土地視為生活、生存的依托和保障，再加上落后保守的觀念勢必制約土地流轉(zhuǎn)，阻礙規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)。

土地流轉(zhuǎn)出去了，土地保障雖不能說是喪失了，但最起碼是弱化了，那么，與土地脫鉤的農(nóng)民的生存、生活乃至高質(zhì)量生活的預(yù)期又將如何保障呢？子子孫孫又該怎么辦呢？要讓農(nóng)地得以流轉(zhuǎn)，首先，必須明晰農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)的社會(huì)保障要跟上去，用社會(huì)保障取代農(nóng)民的土地保障，讓農(nóng)民自愿、積極地參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）擴(kuò)大集體流轉(zhuǎn)規(guī)模，培育鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體，同時(shí)拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道

地方政府應(yīng)該積極響應(yīng)2013年中央一號(hào)文件的基本精神，即“應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營形式，但不鼓勵(lì)工商企業(yè)大面積、長時(shí)間租種農(nóng)戶土地?！睆牡胤阶陨?xiàng)l件出發(fā)，集合一號(hào)文件精神，制定適合本地區(qū)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制體制。根據(jù)湘西地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，有償集體流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢已經(jīng)顯現(xiàn)，政府應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，抓住機(jī)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民對于該種流轉(zhuǎn)方式的信任，對于通過集體流轉(zhuǎn)得到的土地，村集體應(yīng)充分發(fā)揮主動(dòng)性，組織合理經(jīng)營。對于再租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)老板或者專業(yè)合作社的土地利用效率，政府要充分發(fā)揮監(jiān)管作用，促進(jìn)土地合理使用，創(chuàng)造最大效益。對于已經(jīng)積極參與到土地流轉(zhuǎn)中的種糧大戶、種養(yǎng)大戶，采取一定鼓勵(lì)培育政策，增派專業(yè)農(nóng)業(yè)種植、管理等技術(shù)人才，進(jìn)行專門指導(dǎo)，增加種糧大戶、種養(yǎng)大戶專業(yè)技能，增加土地產(chǎn)出效益。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)模式多種多樣，政府應(yīng)該積極探索，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道，積極培養(yǎng)多種流轉(zhuǎn)模式。探索更多適合本地區(qū)的流轉(zhuǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)地利用效率最大化，切實(shí)保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得更多收益，從而更加深化農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信任，調(diào)動(dòng)流轉(zhuǎn)積極性。

（三）加強(qiáng)政策宣傳、創(chuàng)新獎(jiǎng)扶方式

對土地流轉(zhuǎn)政策的正面宣傳和引導(dǎo)，對于農(nóng)民清楚認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)具有積極的作用。尤其針對偏遠(yuǎn)民族地區(qū)，政府應(yīng)該加大宣傳力度，擴(kuò)大宣傳范圍，引起農(nóng)戶認(rèn)識(shí)和思考土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性，讓每一個(gè)農(nóng)戶都明白土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性和有利性，最重要的是增強(qiáng)農(nóng)戶對這一政策的信任，讓廣大農(nóng)民產(chǎn)生安全感。另外，政府可采取一些喜聞樂見的方式進(jìn)行宣傳。例如：上門訪問、開設(shè)專門咨詢點(diǎn)、建立專門網(wǎng)頁宣傳、讓一部分有說服力和影響力的村民間接宣傳等等。除此之外，政府還可以采取一些激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)措施，增加農(nóng)戶關(guān)注和嘗試的主動(dòng)性。多種獎(jiǎng)扶方式的實(shí)施，對調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性具有重大意義，尤其可以增加農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信任，減少農(nóng)民心中不安和疑慮，進(jìn)而按照規(guī)范的模式參與流轉(zhuǎn)。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須按照規(guī)定程序進(jìn)行。對那些已經(jīng)形成穩(wěn)定關(guān)系但尚未簽訂流轉(zhuǎn)合同的，農(nóng)經(jīng)管理部門要積極督促流轉(zhuǎn)雙方盡快訂立流轉(zhuǎn)合同；對已經(jīng)簽訂了流轉(zhuǎn)合同的要及時(shí)審查進(jìn)一步加以規(guī)范。此外，政府部門可以設(shè)立中間部門，例如土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、糾紛調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)范合同內(nèi)容和形式，或者嘗試建立專用模版范例，規(guī)范民間土地流轉(zhuǎn)合同。另外出現(xiàn)了有關(guān)合同糾紛時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)盡量保全雙方利益進(jìn)行調(diào)解工作。主動(dòng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，擔(dān)任起農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。

（五）培育流轉(zhuǎn)市場，強(qiáng)化市場監(jiān)管

土地與其他生產(chǎn)要素一樣，其流轉(zhuǎn)與重新配置組合取決于其交易手段與輸出發(fā)育程度。政府在推進(jìn)市場流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制推進(jìn)，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，積極培育流轉(zhuǎn)市場。積極統(tǒng)籌涉農(nóng)投入，整合涉農(nóng)資金、項(xiàng)目，加大規(guī)模經(jīng)營扶持投入。逐步擴(kuò)大和深化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)實(shí)體應(yīng)對自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的保障體系，通過社會(huì)力量參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的積極性。同時(shí)，市場并不能起全部作用，有效的政府監(jiān)管，在土地流轉(zhuǎn)中也起著至關(guān)重要的作用。

（六）適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)設(shè)施投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益

伴隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)漸漸取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)成產(chǎn)設(shè)施的良好運(yùn)行自然需要一些配套設(shè)施作為保障。早在2010年，國土資源部就下達(dá)了有關(guān)完善設(shè)施用地的管理相關(guān)問題的通知，其中就提及了附屬設(shè)施的問題。說明了我國總體上是大力支持完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施事物的。針對湘西獨(dú)特的地形地貌特征和本地農(nóng)戶需要，政府可以在適當(dāng)范圍內(nèi)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施及附屬設(shè)施的投入，例如首先便是修建機(jī)耕路，讓機(jī)械化生產(chǎn)有的放矢對于地形復(fù)雜多山的湘西，修建機(jī)耕路著實(shí)是一件困難事，然而一旦這一困難被克服，必然使大部分沒有進(jìn)入合理流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地得到合理利用，彌補(bǔ)本地地理環(huán)境阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展這一遺憾，架起農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、增加收入的夢想與現(xiàn)實(shí)不盡完美之間的橋梁。其次就是增加對水利設(shè)施建設(shè)的投入，建立相對穩(wěn)定的長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)有序、健康發(fā)展。在嚴(yán)格控制設(shè)施用地規(guī)模的限度內(nèi)達(dá)到農(nóng)戶需求。

（七）增加教育投入，為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)農(nóng)業(yè)專業(yè)人才

知識(shí)是致富路上必不可少的武裝力量。尤其面對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，教育投資也不足。造成就算有土地也不能很好利用的難題。如果能加大教育支出，培養(yǎng)專業(yè)人才，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣癜l(fā)展農(nóng)業(yè)，科學(xué)耕種、科學(xué)整改，依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣?，找到最適合的作物，采用最適合的經(jīng)營模式，讓資源得到合理配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)。不僅如此，高科技的農(nóng)耕解決了很多當(dāng)?shù)厍鄩涯甑摹胺N地沒出息”的顧慮，可以有效降低土地拋荒現(xiàn)象的蔓延?？茖W(xué)、合理的經(jīng)營持續(xù)進(jìn)行，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)就指日可待了。

除此之外，還有很多完善土地流轉(zhuǎn)的措施，例如，針對少數(shù)民族地區(qū)，可以在認(rèn)真貫徹《少數(shù)民族區(qū)域自治法》的基礎(chǔ)上，制定適合本地少數(shù)民族發(fā)展的相關(guān)制度和優(yōu)惠政策；或者可以考慮征收建設(shè)用地地稅，補(bǔ)償種地農(nóng)民的策略增加農(nóng)戶務(wù)農(nóng)激情；在農(nóng)業(yè)貸款上為大規(guī)模農(nóng)戶“開綠燈”降低要求等。

（八）適度向城鎮(zhèn)、工商資本開放農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，乃至“三農(nóng)問題”的解決，技術(shù)路線、理論支撐、因地制宜的產(chǎn)業(yè)遴選、布局等固然重要，但最重要的應(yīng)該是基層設(shè)計(jì)問題、是落地的問題、是誰去做的問題，關(guān)鍵是資本的問題（包括貨幣資本及人力資本），農(nóng)村很缺乏有遠(yuǎn)見、懂市場、懂經(jīng)營管理的人力資本，更缺乏貨幣資本，故農(nóng)村和農(nóng)民本身難以或無法解決農(nóng)地拋荒問題、農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。問題的解決須求諸于農(nóng)村農(nóng)民之外，求諸于城鎮(zhèn)和工商業(yè)。資本是趨利的，那么怎樣激發(fā)資本流向農(nóng)地的沖動(dòng)呢？可以從培育和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、規(guī)制的松動(dòng)、政策法規(guī)的支持、政府的支持等方面下工夫，使農(nóng)業(yè)成為賺錢的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為體面地職業(yè)，適度向城鎮(zhèn)、工商資本開放農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

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