地方機構改革提速

張馨予

圖/視覺中國

新一輪地方機構改革正在加速推進。2023年12月下旬以來，至少已有17個省、市相繼召開會議，部署和動員全?。ㄊ校C構改革工作。

2023年3月，黨的二十屆二中全會審議通過了《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮诽岢鲆y(tǒng)籌中央和地方，深化重點領域機構改革，推動黨對社會主義現(xiàn)代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效?！斗桨浮访鞔_，中央層面的改革任務力爭在2023年年底前完成，地方層面的改革任務力爭在2024年年底前完成。

盡管各個省市未公布機構改革詳細方案，但從陸續(xù)召開的機構改革部署會議，仍能看出地方機構改革的方向和趨勢。

中國行政管理學會研究員沈榮華曾參與2008年的大部制改革方案的設計和2013年國務院機構改革的前期調(diào)研，他對《中國新聞周刊》指出，新一輪黨和國家機構改革是貫徹落實黨的二十大精神、推進國家治理現(xiàn)代化的一次集中部署，總體來看有四大特點：一是堅持和加強黨的全面領導；二是突出重點領域；三是統(tǒng)籌推進，包括統(tǒng)籌黨政群機構和統(tǒng)籌中央和地方；四是“瘦身”和“健身”相結合，精簡編制并將精簡下來的編制統(tǒng)籌用好，用于加強重點領域工作。

沈榮華補充說，地方機構改革是黨和國家機構改革的重要組成部分，因此上述四大特點也會在地方機構改革的過程中得到體現(xiàn)。

2023年12月22日，江西全省機構改革動員大會在南昌召開。這是全國首個召開機構改革動員會議的省份。江西省委書記尹弘在會議上強調(diào)，這次機構改革工作時間緊、任務重、要求高，各級黨委（黨組）要全面加強對改革工作的領導，強化組織領導，明確職責分工，細化責任落實，切實為深化機構改革提供堅強保障。

隨后，北京、重慶、天津、湖南、貴州、上海、河北、青海、甘肅、云南、江蘇、陜西、廣西、福建、四川、湖北等省區(qū)市也陸續(xù)召開了機構改革部署會議。

值得注意的是，多個省份的機構改革部署會議規(guī)格高，省委、省人大常委會、省政府、省政協(xié)領導出席會議，由省委書記傳達改革方案的主要內(nèi)容及精神。

多個省份均在召開的全省機構改革部署會議上強調(diào)“堅持和加強黨的全面領導”，例如在2023年12月27日召開的湖南全省機構改革動員部署電視電話會議上，湖南省委書記沈曉明指出“本輪機構改革是堅持和加強黨的全面領導的制度安排，是解決深層次體制機制問題的重要舉措”，而在1月3日召開的江蘇全省機構改革動員部署會上，江蘇省委書記信長星則指出要“把加強黨的全面領導作為主題主線”。

中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授張克在《新一輪地方機構改革的理論邏輯與重點任務》一文中指出，堅持和加強黨的全面領導是新一輪黨和國家機構改革的統(tǒng)領性邏輯。推進地方機構改革要把堅持和加強黨的全面領導作為首要任務，堅持貫徹《方案》對地方機構改革提出的明確要求，從體制機制上對地方層面全面加強黨的領導作出制度安排，從機構職能上把加強黨的領導落實到各領域各方面各環(huán)節(jié)。

黨的十八大以來，我國一共進行了三次機構改革。根據(jù)中國人民大學公共管理學院教授何艷玲在《“體系化”：新時代機構改革的特質與邏輯轉換》一文中的梳理， 2023年機構改革在鞏固前一階段機構改革成果的基礎上，聚焦國家科技攻關、防控系統(tǒng)性金融風險、數(shù)字治理等重大戰(zhàn)略領域，進一步對體制機制和機構職責進行調(diào)整和完善。盡管2023年機構改革僅涉及49個部門，但更強調(diào)縱深改革，集中體現(xiàn)在理順關系上。

何艷玲對《中國新聞周刊》指出，早期的機構改革，主要目的包括機構和人員精簡、減少財政損耗、減少行政成本，新一輪機構改革強調(diào)“堅持和加強黨的全面領導”，這從機構改革的角度來看，是通過黨的領導構建一個更高效的體系，從而實現(xiàn)以人民為中心的治理。何艷玲認為，本輪機構改革呈現(xiàn)出“體系化”的特點，而不只是簡單的加減法。

根據(jù)《方案》，黨和國家機構改革的重點領域包括社會工作、科學技術、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn)權、老齡工作等。從各省的機構改革部署會議來看，這些領域也是本次地方機構改革的重點。

中央黨校（國家行政學院）教授、中國行政體制改革研究會學術委員會副主任汪玉凱對《中國新聞周刊》指出，機構改革是要“一竿子插到底”，一些機構地方必須要設置。例如中央社會工作部的組建，在新一輪黨和國家機構改革中格外受到外界關注，根據(jù)《方案》，社會工作部門將在省、市、縣級黨委組建。汪玉凱表示，科技委、金融委等在新一輪機構改革中新設置的機構，基本也要按照這種模式設立下去。

在湖北省于1月5日召開的全省機構改革動員電視電話會議上，湖北省委書記王蒙徽強調(diào)，“要準確把握我省機構改革的任務要求，認真貫徹落實黨中央、國務院批準的機構改革方案，確保不打折、不變形、不走樣”。

隨著多個省份召開機構改革部署會議，地方機構改革中新設的部門也已經(jīng)開始陸續(xù)亮相。

2024年1月2日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委社會工作部首次獲公開披露，內(nèi)蒙古自治區(qū)信訪局網(wǎng)站“黨組成員信息”一欄更新，顯示張金萍已擔任內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委社會工作部副部長（兼），自治區(qū)政府副秘書長，自治區(qū)信訪局黨組書記、局長。近日，江蘇省地方金融監(jiān)管局官網(wǎng)更新，江蘇省委金融委、江蘇省委金融工委和江蘇省地方金融管理局也有了首次亮相，這也讓江蘇省委金融委成為首個公開亮相的省級金融委。

從各省市的機構改革部署會議來看，地方機構改革呈現(xiàn)出“因地制宜”的特色。

沈榮華指出，我國設有5級黨政機構，各級政府的職能和任務是不同的，各地方的情況也千差萬別，因此地方各個層級的機構設置和職能調(diào)整不可能也不會是簡單的整齊劃一，或者說“一刀切”，還是要根據(jù)中央統(tǒng)一部署、結合地方實際，因地制宜地推進地方機構改革，既有“規(guī)定動作”，又有“自選動作”。

江西省委書記尹弘在2023年12月22日召開的江西全省機構改革動員大會上強調(diào)，要“因地制宜、科學合理做好機構整合、職責劃轉、內(nèi)設機構設置工作”。在2023年12月25日召開的北京全市機構改革動員部署會上，中央政治局委員、北京市委書記尹力則強調(diào)，“要著力調(diào)整優(yōu)化重點領域機構和職能，落實黨中央要求、從北京實際出發(fā)，對我市金融、科技、社會、數(shù)據(jù)等重點領域的機構設置和職能配置進行優(yōu)化調(diào)整”。

因地制宜推進地方機構改革有哪些具體體現(xiàn)？沈榮華說，以科技體制改革為例，這是新一輪機構改革的重點領域，中央層面設立了中央科技委作為決策議事協(xié)調(diào)機構，而到了省、市、縣級，情況就不太一樣，不一定完全與中央層面對口設置。

張克在《新一輪地方機構改革的理論邏輯與重點任務》一文中也提到，組建省級黨委領域議事協(xié)調(diào)機構，需要根據(jù)地區(qū)科技創(chuàng)新資源稟賦、科技體制改革基礎等標準，結合實際分類實施?？萍紕?chuàng)新資源和創(chuàng)新活動高度聚集、研發(fā)投入強度高的省份，可參照中央科技委組建省級黨委科技委作為決策議事協(xié)調(diào)機構，按照精干高效原則將其辦事機構設置在省政府科技部門并合理配置職能，不單獨設置辦事機構。科技資源相對較少的省份，可不單設省級黨委科技委。

2023年12月28日，中國共產(chǎn)黨貴州省第十三屆委員會第四次全體會議在貴陽舉行，全會強調(diào)，要加強省委對科技工作的領導，進一步轉變省級科技機構職能，加強市縣兩級科技機構。貴州省科技廳黨組書記、廳長項長權在會后接受媒體采訪時表示，本輪機構改革將組建省委科技委員會，強化黨對科技工作的領導，通過前瞻性謀劃、系統(tǒng)性布局、整體性推進，持續(xù)加強科技管理部門對科技創(chuàng)新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，進一步理順科技領導和管理體制。

沈榮華說，除了科技體制改革，金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領域的機構職能調(diào)整，在各地方各層級也應該結合地方實際來設置和調(diào)整。

汪玉凱也指出，地方可以根據(jù)實際情況選擇突出哪些機構，也可以根據(jù)實際情況選擇不設置或者簡化哪些機構。對于后者，可以設置一個綜合性機構，一套人馬掛幾個牌子，不影響從上獲取資源，也不影響向下開展工作，“從這方面來講，地方還是有比較大的自主選擇權”。

不難發(fā)現(xiàn)，各個省市推進地方機構改革的過程中，不約而同地提及了幾項重點工作。“提高基層治理能力”是其中一項重點。

中央政治局委員、北京市委書記尹力在全市機構改革動員部署會上強調(diào)，要深刻認識到深化機構改革是進一步破解超大城市治理難題的迫切需要，進一步健全基層治理體系，提升首都治理現(xiàn)代化水平，更好解決城市治理難題和群眾急難愁盼問題。此外，尹力還指出，要著力調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道機構設置和管理體制，持續(xù)完善簡約高效便民的基層管理體制，進一步為基層擴權賦能，切實為基層減負，讓基層把更多時間精力放在抓落實上。

此外，2024年1月2日召開的云南全省機構改革工作會議上，云南省委書記王寧指出，必須著力增強基層治理能力；2024年1月2日召開的甘肅全省機構改革工作推進會上，甘肅省委書記胡昌升在講話中指出，要著力調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構設置和管理體制，理順縣鄉(xiāng)關系，健全基層治理體系，提高基層治理效能；2024年1月4日召開的福建全省機構改革動員部署會上，福建省委書記周祖翼強調(diào)，要進一步破解基層管理中存在的體制機制難題。

沈榮華指出，黨的二十大報告提出要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，因此提高基層治理能力是一個總的要求。而一提起基層工作，一個很形象的形容是“上面千條線、下面一根針”，也就是面對上級政府的政策措施，最后大多都需要基層來具體落實，“從地方機構改革的角度，基層治理的改革方向，就是要建立更加簡約、高效、便民的管理體制和機構職能設置”。

他進一步解釋，新一輪機構改革具有鮮明的“問題導向”，在基層治理方面，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級存在著責任大權力小、事情多能力不足等問題，很多上級機構把工作交給基層辦，但又沒有提供相應的資源，因此這一輪地方機構改革就要著力解決這一問題。

在何艷玲看來，前幾年的疫情讓公眾意識到基層治理的重要性，“基層治理雖然是最后一公里，但其實又是最前沿的，從社會治理的角度來說，它的重要性越來越凸顯”。不過，她也指出，如果地方機構改革花費太多精力談基層治理，恐怕也有問題，“因為越重視，有可能它的權責越大，但是基層從職能角度來說只是一個末梢，是窗口性的”。何艷玲認為，如果說基層治理有問題，恰恰是因為地方治理有問題，是地方治理沒有理順、本身需要改革。

另外，還有多個省市在機構改革部署工作會議上強調(diào)了深化行政執(zhí)法體制改革的重要性。

2023年12月25日至26日，重慶市委六屆四次全會舉行，全會全面部署了深化機構改革任務，強調(diào)要探索構建超大城市治理體系，優(yōu)化城市綜合治理體制機制，推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法體制改革，構建城市運行和治理智能中樞。2024年1月3日，陜西全省機構改革工作領導小組召開會議，陜西省委書記、領導小組組長趙一德強調(diào)，要深化行政執(zhí)法體制改革，壓實政府部門行政執(zhí)法主體責任，下沉執(zhí)法力量，理順職責關系，構建以區(qū)縣為主的行政執(zhí)法體制。

對此沈榮華指出，黨的十八大前后就已經(jīng)開始推行綜合行政執(zhí)法體制改革，“原本各個部門下面都有執(zhí)法機構或執(zhí)法隊伍，后來逐漸整合為文化市場綜合行政執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法、交通運輸綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法等幾個大塊”，而綜合行政執(zhí)法又涉及到不同層級的政府，在實際中綜合行政執(zhí)法還是存在多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的問題，“同一件事情，幾個部門多個層級都來執(zhí)法，交叉重疊、效率也不高，企業(yè)和社會有強烈反應”。目前來看，多個省市行政執(zhí)法體制改革的方向，仍將是推行“大綜合”。

2023年《方案》公布時，“中央和國家機關各部門人員編制統(tǒng)一按照5％的比例進行精減”的部分曾受到廣泛關注。根據(jù)《方案》，地方黨政機關人員編制精減工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結合實際研究確定，縣、鄉(xiāng)兩級不作精減要求。

值得注意的是，多個省市在機構改革部署會議上提到“編制精簡”相關的內(nèi)容時，還著重提到了地方議事協(xié)調(diào)機構的精簡。

例如北京的全市機構改革動員部署會上提到“著力推動議事協(xié)調(diào)機構精簡優(yōu)化，明確職能定位，健全制度，規(guī)范運行”；湖南的全省機構改革動員部署電視電話會議上強調(diào)要“科學精減編制，精簡優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機構”；廣西的全區(qū)機構改革動員部署會議上提出，“要圍繞優(yōu)化協(xié)同高效這一基本原則，著力精簡規(guī)范和優(yōu)化調(diào)整議事協(xié)調(diào)機構、精減人員編制、規(guī)范部門領導職數(shù)，科學規(guī)范從嚴管理機構編制資源”。

沈榮華解釋，過去，許多地方照搬上級的機構設置，“中央和省級是需要議事協(xié)調(diào)機構的，但到了地方，就沒有必要設置這么多議事協(xié)調(diào)機構，但也對照著上面設立了，這種情況應該在這次機構改革中解決”。

不過，何艷玲認為，對于地方議事協(xié)調(diào)機構，不一定都要“做減法”，“現(xiàn)在有越來越多事務是跨邊界的，所以地方議事協(xié)調(diào)機構本身還是有必要的，應該考慮怎樣好好發(fā)揮它的作用”。