淺析領事保護制度的法律內(nèi)涵
——兼論新形勢下領事保護傳統(tǒng)內(nèi)涵面臨的挑戰(zhàn)

丁琪

（北京交通大學 法學院，北京 100044）

淺析領事保護制度的法律內(nèi)涵
——兼論新形勢下領事保護傳統(tǒng)內(nèi)涵面臨的挑戰(zhàn)

丁琪

（北京交通大學 法學院，北京 100044）

隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，中國公民出境人數(shù)持續(xù)迅速增長，對外投資和貿(mào)易不斷發(fā)展，與此同時，海外安全風險也在不斷增加，中國公民的海外安全問題越來越突出。領事保護是一國公民出國后所能享受到的來自本國政府的最主要保護，其設立目標是讓海外公民的安全與合法權益得到及時有效的維護。通過分析領事保護的實施主體、對象、實施條件以及實施方式，結合國際法的人本化趨勢及中國的現(xiàn)實情況，對于深入探討新形勢下領事保護傳統(tǒng)內(nèi)涵面臨的挑戰(zhàn)有著重大意義。

領事保護；領事服務；領事通知權；個人權利；人本化

一、引言

近年來，隨著中國改革開放的深入發(fā)展和對外交往的日益擴大，越來越多的中國公民走出國門，出境人數(shù)逐年增多，人員構成日益復雜。同時，海外風險日益多元化，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，中國公民的海外安全問題越發(fā)突出。目前，中國已成為世界上僅次于美國的第二大海外公民遇險國［1］。面對如此緊迫的國內(nèi)外形勢，中國的領事保護工作也已迅速步入“快車道”。領事保護是一國公民在境外所能享受到的來自本國政府最主要的保護。但是關于領事保護的具體內(nèi)涵問題，作為處理國家間領事關系的權威公約《維也納領事關系公約》（以下簡稱“《公約》”）并沒有給出明確的界定，只是在第五條列出了領事保護的具體事項；我國在新版《中國領事保護和協(xié)助指南》（以下簡稱“《指南》”）第五部分雖然給出了領事保護的定義，但落實到具體案件上，又往往與《指南》的規(guī)定有所出入。筆者認為，《指南》的規(guī)定既有值得肯定的地方，也有亟待改進之處，更有尚需填補的空白?？傮w而言，中國的領事保護工作不宜走得過快，外延不應過寬，對其制度內(nèi)涵的完善還需出臺更為明確和有約束力的規(guī)范性文件，以切實實現(xiàn)保護海外公民安全及合法權益的目的。

二、“明辨”領事保護的基本法律內(nèi)涵

2011年11月，外交部領事司對外發(fā)布的最新版《指南》中對領事保護的基本內(nèi)涵做了明確規(guī)定，并對領事保護的實施主體、對象等問題進行了解釋，筆者認為，預探討領事保護的法律性質(zhì)首先必須“明辨”領事保護的基本法律內(nèi)涵。

（一）領事保護的實施主體

對于領事保護的實施主體，學界存在兩種觀點，一種觀點認為領事保護的實施主體只能是領事機構和領事官員，另一種觀點認為除了領事機構和領事官員外，外交機構和外交官員也可以是領事保護的實施主體?！豆s》與《指南》均采納了第二種觀點?！吨改稀访鞔_指出領事保護的實施主體為中國駐當?shù)厥?、領館。實踐中各國也往往賦予使館實施領事保護的權力。

筆者認為，領事保護的實施主體應當僅包括領事機構和領事官員以及外交機構中執(zhí)行領事職務的部門和官員，而不應當包括一般的外交機構和外交官員。這是因為當外交機構或外交官員實施領事保護的時候，他們實際上是以領事機構或者領事官員的身份去行使領事保護的職能，而不是以他們本身的身份，因此領事保護的實施主體仍然是領事機構或者領事官員。此外，在領事保護與外交保護之外，還存在一種中間狀態(tài)——一般外交交涉。外交官員既可以采用嚴格的外交保護手段來保護派遣國及其國民在接受國的權益，也可以采用一般外交交涉。如果外交官員以領事官員的身份出面，那么如前文所述，領事保護實施的主體仍是領事官員；如果外交官員不以領事身份出面，那么可以將外交官員實施的行為理解為一般外交交涉，而不是所謂的領事保護。

（二）領事保護的對象

根據(jù)《公約》第五條第一款的規(guī)定，領事保護的對象是接受國內(nèi)派遣國及其國民的利益，包括個人和法人的利益；《指南》規(guī)定，領事保護的對象是海外中國公民、法人在海外的合法權益，公民指的是依照《中華人民共和國國籍法》具有中國國籍者?！吨改稀访鞔_規(guī)定只要是中國公民，無論是定居國外的華僑，還是臨時出國的旅行者；無論是大陸居民，還是香港、澳門和臺灣同胞，都是領事提供領事保護的對象。關于香港和澳門同胞的領事保護問題，《指南》在第五部分做出了專門的規(guī)定。

《指南》在規(guī)定領事保護的對象時，將法人與個人相并列，兩者都是領事保護的對象。實際上與自然人一樣，法人的國籍也是國家行使屬人管轄權和領事保護權的法律依據(jù)，有權行使領事保護的國家應該是法人的國籍國。但對于法人國籍的認定問題，國際上沒有統(tǒng)一規(guī)定，各國立法實踐也不盡相同。根據(jù)1956年海牙國際私法會議通過的《關于承認外國公司、社團和財團的法律人格的公約》第一條的規(guī)定：“凡公司、社會團體和財團按照締約國法律在其國內(nèi)履行登記或公告手續(xù)并設有法定住所地而取得法律人格的，其他締約國當然應予承認?！币虼耍谖覈〉梅ㄈ速Y格的，當然屬于我國領事保護的對象。

比較《指南》與《公約》的規(guī)定可以看出，我國在領事保護的對象中刪除了派遣國的國家利益這一項。在制定《公約》時，國際法委員會內(nèi)部也曾出現(xiàn)爭議，一種觀點認為領事不得保護派遣國的國家利益，因為這一職務屬于外交官員；另一種觀點則認為領事應當保護派遣國的國家利益。經(jīng)過爭論，《公約》最終采納了第二種觀點，但《指南》則采納了第一種觀點。筆者認為，領事作為國家行政人員，對外理應代表和維護國家利益，雖然領事保護與外交保護的對象有所不同，但這種不同更多的應當體現(xiàn)在兩者的適用條件上，而不是保護的對象上。因此，我國領事保護的對象應當是接受國內(nèi)的本國利益以及所有本國公民和法人的合法權益。

（三）領事保護的實施條件

除了前文論及的國籍因素外，一般認為領事保護的實施還包括以下幾個條件：（1）存在實際損害；（2）損害可以是人為的也可以是非人為的；（3）損害既可以構成國家責任也可以不構成國家責任；（4）不要求用盡當?shù)鼐葷瓌t。對于后三個條件，比較容易理解，它們正好與外交保護的實施條件相區(qū)別，構成了區(qū)分外交保護與領事保護的一種外在表象。而對于第一個條件，學界爭議頗多。有學者認為領事保護與外交保護不同，實施外交保護的前提必須是損害已經(jīng)實際發(fā)生，而對于領事保護來說，則不要求一定有損害實際發(fā)生，只要存在損害威脅即可。筆者認為，這是因為存在損害威脅即可實施領事保護，從另一個角度來理解就是說派遣國在接受國境內(nèi)可以任意實施領事保護，只要派遣國有理由認為存在實際尚未發(fā)生的損害威脅即可，這實際上嚴重侵犯了接受國的國家利益和國家主權。而且由此也派生出了一系列新的問題，比如如何來界定損害威脅，損害威脅要達到什么程度，對于損害威脅和實際損害的領事保護手段是否一樣，等等。

有學者借助領事保護預警機制來解釋這一問題，認為領事保護預警機制就是在存在損害威脅的情況下實施領事保護的典型例證。筆者認為，領事保護預警機制旨在通過向民眾發(fā)布涉及海外安全的預警信息和對出國公民進行教育和培訓，來提高海外公民的防范和應對危機的能力，它不應當是領事保護的內(nèi)容之一，兩者不是從屬關系，其應是領事職務的內(nèi)容之一，與領事保護、簽證等處于平行的地位。無論是對領事保護來說，還是對外交保護來說，實際損害的發(fā)生都應當是實施保護的前提條件，否則很難平衡接受國與派遣國之間的國家利益。

我國《指南》的規(guī)定恰好體現(xiàn)了這一點，即“一旦中國公民（包括觸犯當?shù)胤傻闹袊瘢┰诋數(shù)厮碛械暮戏嘁媸艿角趾Γ袊v外使、領館有責任在國際法及當?shù)胤稍试S的范圍內(nèi)實施領事保護”。

（四）領事保護的方式

《指南》規(guī)定：“領事保護的方式主要是依法依規(guī)，向駐在國反映有關要求，敦促公平、公正、妥善地處理。”這里有兩點需要明確。

1.領事保護的方式可以是外交方式，也可以是其他和平方式

領事保護的方式既可以采用外交方式也可以采用其他的和平方式，其實現(xiàn)方式具有很大的靈活性，完全可以根據(jù)具體情況，選擇合適的方式，而不必都上升到外交交涉的高度。例如2003年，受“非典”疫情的影響，法國的中餐館營業(yè)額銳減，為了維護華商利益，駐法大使吳建民出面，邀請巴黎市長德拉埃諾在中餐館赴宴，此后，中餐館的生意又重新興旺起來?？梢?，領事保護的方式具有很大的靈活性，只要能夠?qū)崿F(xiàn)保護的目的，在不違反接受國國內(nèi)法律以及兩國簽訂的條約的前提下，各種合法方式都是可以嘗試的。

2.領事保護不同于領事服務，兩者既有區(qū)別，又有聯(lián)系

《指南》規(guī)定的領事保護的方式具體包括以下幾種：（1）提供訴訟或醫(yī)療救助；（2）發(fā)生重大突發(fā)事件時，提供咨詢和必要的協(xié)助；（3）拘留、逮捕或服刑時，進行探視；（4）遭遇意外時，協(xié)助通知；（5）生計困難時，協(xié)助聯(lián)系；（6）協(xié)助尋找失蹤或久無音訊的親友；（7）頒發(fā)、換發(fā)、補發(fā)旅行證件；（8）證件遺失或無證件時，簽發(fā)旅行證或回國證明；（9）有關文件的公證、認證和婚姻登記?？梢姡吨改稀芬?guī)定的領事保護不僅包括傳統(tǒng)意義上的領事保護的內(nèi)容，還將領事服務的內(nèi)容也納入其中。然而，從各國的具體規(guī)定以及實踐來看，領事保護不同于領事服務，這兩個概念應當具有從屬關系，且前者從屬于后者，《指南》的規(guī)定顯然混淆了這兩個概念。領事服務囊括了《公約》第五條規(guī)定的所有領事職務的內(nèi)容，其實施并不需要特定的前提條件，領事保護只是其內(nèi)容之一，且領事服務的對象不僅包括本國公民，也包括外國公民。而領事保護的實施必須具有保護的前提，即存在損害，保護的對象也只能是本國公民，而不包括外國公民。也即《指南》第三部分第1、2、3、4、5的規(guī)定才屬于領事保護的內(nèi)容，其他的則屬于領事服務的內(nèi)容。

三、“慎思”領事保護的法律性質(zhì)——以“領事通知權”的性質(zhì)探討為切入點

關于領事保護的性質(zhì)問題，歷來存在個人權利說與國家權利派生說之爭。筆者認為要正確理解領事保護的法律性質(zhì)，可以從探討領事通知權的性質(zhì)入手。關于領事通知權的規(guī)定被確立在《公約》第三十六條。

根據(jù)《公約》的規(guī)定，領事通知權的實現(xiàn)涉及三方主體：派遣國國民，接受國，派遣國領館及領事官員。對派遣國國民來講，其是領事通知權的權利主體，在被逮捕或者拘禁時有權被立即告知其享有得到領事保護的權利；對接受國來講，則為領事通知權的義務主體，當發(fā)生逮捕或者拘禁的情況時，有義務迅速通知派遣國領館及領事官員，以協(xié)助領事官員在法定范圍內(nèi)提供領事保護；對派遣國領館及領事官員來講，則為領事通知權的通知對象和實施領事保護的主體，其享有探訪受逮捕或拘禁的本國國民，與之交談或通訊，并代聘法律代表的權利，在得到本國國民請求保護的通知后，對符合領事保護實施條件的，應當立即采取行動，予以保護。

實踐中，針對領事通知權的性質(zhì)問題，各國形成了不同的認識，有些國家認為領事通知權僅是一項國家權利，而不是個人權利；而有些國家則認為領事通知權不僅是一項國家權利，也屬于一項個人權利，并且屬于基本人權的范疇，任何違反領事通知權義務的國家不僅要承擔國家責任，而且還要對受逮捕或拘禁的人給予一定的法律救濟。在1998年至2008年間，國際法院先后受理了四個關于美國侵犯領事通知權的案件：即布雷德案、拉格朗德案、阿維納案及麥德林案，幾個案件均因美國國內(nèi)司法和執(zhí)法機關未通知外國被告享有《公約》第三十六條第一款項下的權利而引起。美國認為根據(jù)《公約》的規(guī)定，雖然個人有可能從國家行為中獲益，但《公約》中的權利只是賦予國家的權利。在公約中所體現(xiàn)的個人權利是依附并來源于國家權利的，它通過領事行使其職能來表現(xiàn)，而不能構成一項單獨的個人權利或是基本的人權［2］。

究竟應將領事通知權定性為國家權利還是定性為個人權利，從法律上看，將會產(chǎn)生截然不同的效果。如果將領事通知權定性為一項國家權利，權利的享受者就是國家，如果接受國違反了領事通知權的有關規(guī)定，接受國僅需對派遣國承擔責任，而不必對所涉?zhèn)€人提供法律救濟。但是，如果將領事通知權定性為一項個人權利，權利的享有者就是個人，派遣國無權代替?zhèn)€人放棄這項權利同時，如果接受國違反了該項權利，不僅要承擔國家責任，還要對受拘禁的個人給予一定的法律救濟。目前從國際實踐來看，大多數(shù)國家已將領事通知權視為一項個人權利，規(guī)定在本國的國內(nèi)立法中，例如英國、澳大利亞、新西蘭等國家，國際法院也在對布雷德案、拉格朗德案、阿維納案和麥德林案的審理中對領事通知權的性質(zhì)做出了解釋，認定《公約》第三十六條給予個人權利。

筆者認為，領事通知權不僅是一項國家權利，同時也是一項個人權利。這是因為在領事保護中，國家往往是以幫助者或者協(xié)助者的角色出現(xiàn)的，其并不是法律權利和義務的承受者，而僅僅是協(xié)助權利享有者實現(xiàn)權利的具體執(zhí)行者，權利的享受者是被逮捕或者拘禁的派遣國國民，該國民才是權利行使的主體。是否通知本國領事實施領事保護，取決于被逮捕或者拘禁的國民的意愿，而不是領事的意愿。

此外，從領事保護的目的上看，也應當將領事通知權界定為一項個人權利。將權利賦予個人，更有利于保護身處海外的國民利益。由于權利與義務是對等的，如果將領事通知權界定為個人對國家的權利，那么也就意味著國家對個人負有義務，如果國家沒有履行這項義務，個人有權尋求法律救濟。這里的國家應當既包括接受國，也包括派遣國。對于接受國來說，為了保證派遣國國民的領事通知權的行使，需要在法律上建立相應的機制，及時告知當事人享有此項權利，保護被逮捕或者拘禁的外國國民的利益，同時，在有關當局違反領事通知權的規(guī)定時，也需及時提供法律救濟。對于派遣國來說，則要求其在本國國民提出請求時，有義務幫助該國民，在接受國違反告知義務時，派遣國有權尋求一定的救濟方式保護本國國民的利益。

截止到目前，在我國對外簽訂或重新簽訂的48個雙邊領事條約中，共有46個明確規(guī)定了領事通知權，但這些條約對領事通知權的性質(zhì)問題均沒有明確規(guī)定。在我國的國內(nèi)立法中①具體規(guī)定可參見外交部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部1995年6月20日聯(lián)合發(fā)布的《關于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》第三條，第五條。，僅規(guī)定了內(nèi)部通報制度，即通知使領館制度，而沒有規(guī)定及時告知當事人享有領事通知權的制度，也沒有對領事通知權受侵犯后的救濟措施進行規(guī)定。目前，我國對領事通知權的保護僅規(guī)定在《指南》第五部分第十條中，而《指南》并不具有法律強制力，其并沒有對領事官員如何保護在接受國內(nèi)受逮捕或拘禁之中國公民享有的領事通知權做出任何義務性或責任性規(guī)定，這顯然落后于國際法的立法與實踐。

綜合以上分析，筆者認為可以從領事通知權的性質(zhì)推斷出領事保護的性質(zhì)，領事保護同樣不僅僅是一項國家權利，更是一項個人權利。派遣國國民在接受國境內(nèi)享有獲得其本國領館及領事官員保護的權利，并對其本國享有取得領事保護的權利；接受國既對派遣國本身負有國際法上的義務，又對派遣國國民個人負有國際法上的義務；派遣國既可以向接受國主張其保護本國國民的權利，又對本國國民負有保護的義務。由于領事保護制度涉及多個主體、多重法律關系，因此對每一對法律關系都應當做具體分析，弄清楚每一對法律關系中的義務主體和權利主體，在單獨分析的基礎上再進行綜合考量，才能夠準確把握領事保護的法律性質(zhì)。

四、“審問”新形勢下領事保護傳統(tǒng)內(nèi)涵面臨的挑戰(zhàn)

當前，海外安全風險不斷增加，威脅不斷增多，確保海外公民安全已成為全世界所有國家迫切、現(xiàn)實的需要。領事保護作為保護海外公民安全的基本手段，其重要性越來越突出。但由于領事保護的政治敏感性、起因復雜性，使得其在具體適用過程中存在諸多變數(shù)。近年來，我國國際法學者一直致力于研究領事保護制度的基本內(nèi)涵，但是復雜多變的國際、國內(nèi)環(huán)境卻使這一內(nèi)涵一直處于不確定的狀態(tài)，國際法的人本化發(fā)展以及我國本身的現(xiàn)實情況都對領事保護制度的內(nèi)涵提出了挑戰(zhàn)。

（一）國際法的人本化對領事保護的概念提出了新的挑戰(zhàn)

近年來，國際法出現(xiàn)了一些新的變化，其中最為顯著的就是國際法人本化趨勢。這種人本化趨勢反映在領事保護方面具體表現(xiàn)為以下兩點：一是保護的主體呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，不再局限于國家，出現(xiàn)了國際組織領事保護形式；二是保護的對象呈現(xiàn)擴大化趨勢，不再僅僅保護本國公民，開始出現(xiàn)保護外國人的實踐。

歐盟開創(chuàng)了國際組織領事保護形式的先例?！稓W盟基本權利憲章》第47條和《馬斯特里赫特條約》第20條規(guī)定，在第三國接受的前提下，各成員國有權在駐在國保護那些沒有與駐在國建立外交關系的歐盟其他成員國公民的利益。2006年歐洲委員會通過了《歐盟公民在第三國的外交和領事保護》決議，指出將歐盟的領事保護擴展到歐盟公民的第三成員國，爭取全力確保歐盟及其各成員國可以在更大的范圍內(nèi)對其成員國公民實施有效的領事保護。歐盟的實踐使領事保護的主體擴大到國際組織，對于受到損害的個體來說，其權益的維護更加便捷高效，但對于接受國而言，其國際利益與國家主權勢必會受到不同程度的侵害，所以關于國際組織領事保護形式的合法性問題還有待于進一步證實。

根據(jù)前文對領事保護對象的界定，領事保護的國際法基礎是屬人管轄權，其所要遵循的首要原則就是國籍原則。由于我國不承認雙重國籍原則，因此我國領事保護的對象應當是具有中國國籍的公民。但是隨著國際人權保護的發(fā)展，我國的領事保護也越來越具有人道主義色彩，保護的對象不斷擴大，既包括了華僑，也包括了臨時出國的中國公民；既包括了大陸公民，也包括了港、澳、臺同胞；既包括了合法的中國移民，也包括了非法移民以及一些在外國犯罪的中國公民，在特殊情況下，甚至還包括了一些華人和外籍人士。以“所羅門事件”為起點，我國的領事保護對象開始向華人以及外國人擴展。2006年4月，因?qū)λ鼓蔚隆だ锬岙斶x總理不滿，南太平洋島國所羅門群島首都霍尼亞拉爆發(fā)了一場針對當?shù)厝A僑華人的騷亂事件，中國外交部隨即啟動了相關協(xié)調(diào)和應急機制，派遣飛機前往當?shù)亻_展撤僑行動，而此次撤僑的對象中包含已加入當?shù)貒娜A人。在利比亞撤僑行動中，中方履行國際人道主義義務，在力所能及的情況下幫助12個國家撤出了約2 100名公民［3］。從國際法基礎上來說，華人與外國人都不具有我國國籍，本不屬于我國領事保護的對象，但是卻都得到了我國領事的保護，這與國際人道主義的發(fā)展以及我國國內(nèi)對人權越來越重視的趨勢密不可分。但也隨之而來一系列問題，就是在與別國沒有互助機制或沒有得到別國授權的情況下，我國是否有權去保護非本國公民？我國這種主動履行“國際人道主義義務”的行為是否能夠得到國際法的認可？我國的行為有無侵犯別國主權之嫌？

即便我國領事的行為彰顯了國際人本主義和人道主義精神，但是難免有違背國際法基本原則和侵犯別國主權之嫌，而且也存在擠占本國公民有限的救濟資源的可能，但如果對深陷危難的華人以及外國人的處境視而不見，又有違情理，面對如此兩難的困境，我國的《國籍法》是否需要修改，領事保護的對象是否應當作擴大化解釋都是亟待解決的現(xiàn)實問題。

（二）中國的現(xiàn)實情況制約了領事保護行為的實施與能力的擴展

當前，無論是從我國領事保護的法律保障，還是從人員配備、經(jīng)費保障上來說，都遠遠不能滿足現(xiàn)實的需求，基礎層面的落后嚴重制約著領事保護行為的實施與能力的擴展。

我國目前在領事保護方面尚沒有一部完整和權威的法律或法規(guī)出臺，2009年推出的《中華人民共和國領事工作條例（征求意見稿）》，雖然對領事職責的范圍、履行職責的基本原則、領事保護制度等事項進行了初步規(guī)定，但正式出臺仍無確定時間。到目前為止，僅有一部具有參考價值的《指南》在實踐中發(fā)揮著指導意義和提示作用，但其并不具有強制執(zhí)行力，因此領事官員的行為即便與其規(guī)定相違背，也無任何的問責機制，不需承擔任何法律責任。法律規(guī)定上的空白使駐外使領館的領事保護行為既缺少法律依據(jù)，也缺乏有力的監(jiān)督和問責機制，海外公民和法人的合法權益無從保障。

近年來，我國出境人數(shù)持續(xù)迅速增長，每一年都增加接近800萬到1 000萬，到2012年為止，中國內(nèi)地居民出境人數(shù)已達到8 318萬人次，比上年增長18.4%。龐大的出境人口數(shù)量對領事人員的配備提出了挑戰(zhàn)。中國外交部現(xiàn)共有干部員工4 000多名，而其中專職的領事工作人員卻只有750名左右。每名駐外領事官員服務大約18萬海外中國公民，而美國每名領事官員只需服務5 000人?，F(xiàn)實中，這750名領事官員并不完全都從事領事保護工作，領事官員還要承擔簽證、公證等其他多項工作。加起來只有750人左右的領事保護隊伍在瞬息萬變的海外安全形勢和巨量的領事服務工作面前，顯得未免過于渺小。工作內(nèi)容的繁重已經(jīng)嚴重影響了領事官員的工作實效，其根本無暇在沒有獲得通知的情況下主動查及并介入到每一起領事保護案件中去。

領事保護工作需要花費大量的人力、財力、物力資源，沒有穩(wěn)定的經(jīng)費保障，領事保護工作很難正常的開展。以利比亞撤僑為例，短短12天之內(nèi)，中國政府協(xié)調(diào)派出91架次民航包機、12架次軍機、5艘貨輪、1艘護衛(wèi)艦，租用35架次外國包機、11艘次外籍郵輪和100余班次客車，海、陸、空聯(lián)動，共撤出35 860人。雖然官方?jīng)]有公布此次撤僑行動的花費，但其耗資我們并不難想象。2005年財政部雖然設立了“領事保護專項經(jīng)費”，但是當面對如此巨大的支出和日益龐大的領保開支時，依舊捉襟見肘。

可以看出，在實踐中，我國領事保護的范圍越來越寬泛，領事保護的對象不斷擴大，實施條件不斷放寬，但是權威法律文件的缺失、人員配備的短缺、經(jīng)費來源的不足卻恰恰與這一趨勢相違背，如何改善這一被動局面將是擺在立法者與實踐者面前的一大難題。

五、結語

領事保護是一國公民出國后所能享受到的來自本國政府的最主要保護，其設立的目標就是讓海外公民的安全與合法權益得到及時有效的維護。做好海外公民的領事保護工作是維護國家整體利益的體現(xiàn)。雖然近年來，我國領事保護工作的各方面都取得了巨大進步，但是面對越來越繁重的工作任務，以及日益復雜的國際形勢，領事保護工作的每一次前進都步履維艱。筆者認為，理清領事保護制度的具體內(nèi)涵，是開展后續(xù)工作的前提，必須在準確理解與把握基本內(nèi)涵的基礎上，才能為完善領事保護制度指清方向，才能更加有效地維護本國公民、企業(yè)和國家的海外權益。

［1］方偉.中國公民在非洲的安全與領事保護問題［J］.浙江師范大學學報（社會科學版），2008，（5）。.

［2］謝海霞.論領事通知權的性質(zhì)［J］.中國政法大學學報，2009，（6）.

［3］夏莉萍.海外撤離與大國外交［J］.人民論壇，2011，（10）.

［責任編輯：鄭 男］

DF4

A

1008-7966（2015）02-0121-04

2014-12-16

丁琪(1989-)，女，山東青島人，2013級經(jīng)濟法學專業(yè)碩士研究生。