地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的協(xié)調(diào)博弈分析——以濱州市為例

■ 宋 剛

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，近年來(lái)不同區(qū)域的發(fā)展具有不同的特點(diǎn)和進(jìn)程，目前濱州處于黃藍(lán)兩區(qū)開(kāi)發(fā)、環(huán)渤海城市圈、濟(jì)南都市圈的 “四重疊加”地帶，給濱州發(fā)展帶來(lái)了最好歷史機(jī)遇，然而4個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的各地政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所采取的種種政府行為，帶有明顯的地方功利主義和保護(hù)主義色彩，政府間基于利益相互博弈。

當(dāng)前區(qū)域間政府關(guān)系的定位

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化是歷史的必然

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨向不可逆轉(zhuǎn)，近年來(lái)不同區(qū)域的發(fā)展具有不同的特點(diǎn)和進(jìn)程，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化浪潮推動(dòng)的全球激烈競(jìng)爭(zhēng)，使得一體化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，沒(méi)有任何一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠孤立于其他經(jīng)濟(jì)體之外得到發(fā)展。濱州市也順應(yīng)發(fā)展需要，不以自己的意志為轉(zhuǎn)移，融入到了“四重疊加”的最好歷史機(jī)遇期。目前來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化大致包括以下5個(gè)方面的內(nèi)容：

一是基礎(chǔ)設(shè)施一體化。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，各地區(qū)資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到瓶頸制約，為提高資源使用效率與投資效率，有必要實(shí)行包括交通等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，落實(shí)區(qū)域間資源共享，公共產(chǎn)品共建。二是市場(chǎng)一體化。逐步建立區(qū)域內(nèi)一體化的消費(fèi)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)及人才市場(chǎng)，消除各種阻礙要素合理流動(dòng)的非市場(chǎng)干預(yù)，為區(qū)域一體化營(yíng)造合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化。以企業(yè)為主，通過(guò)兼并、重組的形式，追求經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范化的產(chǎn)業(yè)整合模式，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。四是政府職能一體化。通過(guò)地方權(quán)力一定程度的讓渡，服從聯(lián)合體的共同利益決策，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，共同管理，確保成員之間有效協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境。五是投資、環(huán)保等方面一體化。通過(guò)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)制定統(tǒng)一的投資政策，指導(dǎo)區(qū)域成員的投資行為，從而提高重大項(xiàng)目的投資效益。實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的河流、海洋、空氣、公共事業(yè)等的共同治理，共創(chuàng)良好生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

（二）政府間協(xié)調(diào)博弈是常態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府是一個(gè)集利益主體、經(jīng)濟(jì)主體、管理主體與一身的行政體，從而決定了其角色的多樣性：作為經(jīng)濟(jì)主體，地方政府代表非政府主體，執(zhí)行中央決定，爭(zhēng)取中央支持，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化；作為管理主體，地方政府代表中央，實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)的宏觀調(diào)控和管理；作為利益主體，地方政府是一個(gè)復(fù)雜的多重利益聚合體，而且各有其自身利益。顯然，地方政府這一三重身份與角色決定了各地方政府總有實(shí)現(xiàn)利益獨(dú)立化和最大化的沖動(dòng)。當(dāng)政府間彼此目標(biāo)不一致時(shí)，地方政府從本地區(qū)和自身利益出發(fā)，開(kāi)啟了地方政府利益博弈。濱州與4個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)政府間也是這種關(guān)系，既合作有競(jìng)爭(zhēng)，政府間利益沖突時(shí)常發(fā)生，政府間的博弈大于相互間的合作。當(dāng)前來(lái)看，區(qū)域間的博弈主要表現(xiàn)在以下方面：

一是行政區(qū)劃概念的堅(jiān)冰難破。雖然區(qū)域聯(lián)合達(dá)成共識(shí)，而且建立各方面的運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制也在醞釀與逐步建立之中，但在涉及地區(qū)利益的情況下，這種行政區(qū)劃的傳統(tǒng)理念還是會(huì)表現(xiàn)得異常明顯。二是政府干部的考核與升遷制度難以撼動(dòng)。這是中國(guó)政治制度下形成的一套完整的體系。雖然為了區(qū)域一體化發(fā)展在某些方面進(jìn)行了改革，但該制度的核心仍然沒(méi)有任何改變。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些具有基礎(chǔ)或者新興高利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)，竟相成為區(qū)域內(nèi)政府間追逐的目標(biāo)，各地方政府在產(chǎn)業(yè)分工、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置上有趨同現(xiàn)象。四是基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。機(jī)場(chǎng)、港口、開(kāi)發(fā)區(qū)等硬件重復(fù)建設(shè)已經(jīng)成為矚目的熱點(diǎn)。五是 “傾銷式招商”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。為了爭(zhēng)奪某些利益，互相 “壓價(jià)式”的街頭叫賣(mài)形式也不斷在高規(guī)格的招商引資活動(dòng)中出現(xiàn)。六是資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)硝煙彌漫。自然資源體現(xiàn)了市場(chǎng)資源的爭(zhēng)奪，期間地方政府起了推波助瀾的作用，而這場(chǎng)大戰(zhàn)的始作俑者非政府莫屬。

濱州政府在“四重疊加”中的定位和作用

濱州位于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶的中心，是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是濟(jì)南都市圈、半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的交匯處，憑借地緣優(yōu)勢(shì)，濱州市到了歷史上最好的發(fā)展時(shí)期，成為國(guó)家、省多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作體的成員，順利地對(duì)接融入各區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作體。因此研究濱州政府如何應(yīng)對(duì)政府間的一體化合作和博弈競(jìng)爭(zhēng)，有必要先認(rèn)清濱州在這 “四個(gè)經(jīng)濟(jì)”體中的地位和作用。

（一）在黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中的定位和作用

黃三角開(kāi)發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，打開(kāi)了山東區(qū)域經(jīng)濟(jì)奔向遼闊海域的大門(mén)，對(duì)接京津冀，融入環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，改變了山東區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊自成體系的相對(duì)封閉狀態(tài)，將 “山東板塊”置于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和東北亞經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的前沿，濱州是山東的北大門(mén)，是連接環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的重要通道和橋頭堡，在這樣的歷史時(shí)期，濱州要做的就是根據(jù) 《規(guī)劃》要求，體現(xiàn)濱州市是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)的地位，在指標(biāo)安排、總體布局等主要方面做到協(xié)調(diào)一致，充分考慮資源環(huán)境的承載能力，高度重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，集約節(jié)約利用，突出發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，盡快建成全國(guó)發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)區(qū)。

（二）在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中的定位和作用

2009年4月，胡錦濤總書(shū)記到山東視察指導(dǎo)工作時(shí)指出：“要大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開(kāi)發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)?！睂?duì)此，山東省委省政府高度重視，進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹、部署。濱州作為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)重要組成部分，必須發(fā)揮突出優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)接合作，主要方向是制定好海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和涉海行業(yè)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，注重海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃與沿海產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的緊密銜接，改造提升海洋漁業(yè)、海洋化工業(yè)等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)打造中國(guó)北方中小型船舶制造基地，不斷加大北海新區(qū)建設(shè)，

（三）在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈中的定位和作用

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈是我國(guó)繼“長(zhǎng)三角”、“珠三角”之后極具發(fā)展生機(jī)和活力的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，是輻射、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要“引擎”。濱州作為環(huán)渤海區(qū)域合作的40個(gè)成員市之一，當(dāng)好合作對(duì)接之橋，立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)做好南 “融”北“接”，主要方向是充分發(fā)揮濱州市在紡織家紡、石油及鹽化工、機(jī)械加工、糧油果蔬加工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持 “市場(chǎng)導(dǎo)向，企業(yè)主體，政府推動(dòng)，全面對(duì)接”的原則，積極參與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，加快產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)集群培育。同時(shí)，積極搞好配套服務(wù)，努力打造京津冀都市圈的 “米袋子”、“菜籃子”和休閑度假的“后花園”。

（四）在濟(jì)南都市圈中的定位和作用

從2007年山東省第九次黨代會(huì)報(bào)告提出 “促進(jìn)濟(jì)南省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈加快發(fā)展”已逾5年，在 “十二五”規(guī)劃進(jìn)入承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期，山東省第十次黨代會(huì)再提“省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈”和 “濟(jì)南都市圈”，充分體現(xiàn)了山東省委、省政府對(duì)濟(jì)南加速提升輻射力、競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，與“藍(lán)”“黃”相呼應(yīng)、共擎山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大帆的迫切期望。為此濱州應(yīng)突出自身優(yōu)勢(shì)，搞好 “四個(gè)對(duì)接”，積極融入濟(jì)南省會(huì)都市圈。產(chǎn)業(yè)對(duì)接：重點(diǎn)抓好紡織、油鹽化工、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，特別是搞好農(nóng)產(chǎn)品資源與省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈市場(chǎng)的疏通對(duì)接?；A(chǔ)設(shè)施對(duì)接：建設(shè)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的快捷人流、物流通道，對(duì)港口、鐵路、高速、空港等實(shí)施立體化對(duì)接。建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)接：高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)組團(tuán)式連帶型城市群，從規(guī)劃到實(shí)施、從港口到道路、從工業(yè)園區(qū)到城鎮(zhèn)建設(shè)，與省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈總體規(guī)劃對(duì)接配套。物流市場(chǎng)對(duì)接：以建設(shè)省會(huì)都市圈內(nèi)最便捷的出海通道為目標(biāo)，吸引圈內(nèi)城市和大型企業(yè)物流向?yàn)I州流動(dòng)。

濱州參與政府間協(xié)調(diào)博弈的案例分析

（一）協(xié)調(diào)成功的案例

1.大交通概念的實(shí)現(xiàn)

濱州與濟(jì)南有濱博高速、220國(guó)道等交通要道連接，城區(qū)到濟(jì)南屬“一小時(shí)交通圈”內(nèi)，是傳統(tǒng)的省會(huì)經(jīng)濟(jì)輻射地、緊密層；北臨渤海灣，東南緊靠半島城市群，西北與黃驊大港、濱海新區(qū)相連，穿境的京濱高速、濟(jì)青高速、津汕高速、濱大高速、威烏高速、205、220國(guó)道七條高等級(jí)公路通貫全國(guó)，實(shí)現(xiàn)濱州至天津2小時(shí)、至北京3小時(shí)，至青島4小時(shí)的便捷交通目標(biāo)；濱州鐵路與黃大鐵路、德龍鐵路的連接改善了連通天津及濱海新區(qū)的陸路交通設(shè)施。濱州港是省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈出海的最佳通道，成為輻射魯中、魯西、魯北等區(qū)域的年吞吐量6000萬(wàn)噸至億噸大港。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，濱州的交通設(shè)施逐步構(gòu)筑成了高速公路、鐵路、海運(yùn)、航空為主的綜合型立體化交通網(wǎng)絡(luò)體系。

2.省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建設(shè)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈是涉及全省發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，需要啟動(dòng)相關(guān)市、省直部門(mén)和企業(yè)的力量，建立虛實(shí)結(jié)合的組織協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。濱州作為成員，成立了專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目、市場(chǎng)體系、生態(tài)保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)等戰(zhàn)略規(guī)劃；定期對(duì)區(qū)域內(nèi)資源統(tǒng)籌配置、跨地區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)、城市職能分工、共同開(kāi)拓市場(chǎng)等重大問(wèn)題統(tǒng)一政策，協(xié)調(diào)立場(chǎng)，定期互訪，溝通情況，推進(jìn)合作。通過(guò)組織參與“省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)合作論壇”、“省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈企業(yè)家論壇”等形式，增進(jìn)企業(yè)間的了解與合作。通過(guò)舉辦圈內(nèi)區(qū)域性產(chǎn)品展銷會(huì)、投資洽談會(huì)等，實(shí)現(xiàn)招商引資、開(kāi)拓市場(chǎng)的一體化、規(guī)?；⑿б婊?。政府部門(mén)的合作逐漸開(kāi)始取得成效，學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界的定期交流制度已經(jīng)形成，協(xié)調(diào)與合作不斷得到推動(dòng)，一些實(shí)質(zhì)性的協(xié)議達(dá)成，一些實(shí)質(zhì)性的合作也開(kāi)始進(jìn)行。

（二）協(xié)調(diào)失敗的案例

1.區(qū)域內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)間的雷同

區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的協(xié)調(diào)最難的就在產(chǎn)業(yè)分工上，區(qū)內(nèi)各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上盲目攀比，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、出口結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱行業(yè)設(shè)置上有趨同現(xiàn)象。以油鹽化工產(chǎn)業(yè)為例，天津在這一行業(yè)不僅有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，更有人才技術(shù)支撐，濱州市如果再進(jìn)行同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)必將處于劣勢(shì)，為此濱州市的發(fā)展方向應(yīng)是將天津及濱海新區(qū)資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和濱州市原鹽及化工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，積極發(fā)展精細(xì)化工，注重聯(lián)合開(kāi)發(fā)新工藝和新產(chǎn)品，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值。

2.“傾銷式”開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)

區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)主要手段是政府采取土地成本和稅制等的優(yōu)惠措施來(lái)獲得更多的資本引進(jìn)，在這個(gè)博弈的過(guò)程中，如果各地政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的投入成本基本相當(dāng)時(shí) （如基本一樣的稅制和土地使用價(jià)格或租金等），甲政府為了獲得更高得益，他就會(huì)采取更加優(yōu)惠的措施來(lái)吸引外來(lái)資本的引進(jìn)，但當(dāng)成本越優(yōu)惠，而增加的資本引進(jìn)帶來(lái)的收益不能抵沖成本優(yōu)惠帶來(lái)的損失時(shí)，“優(yōu)惠”就成為“傾銷”，“傾銷式”開(kāi)發(fā)區(qū)代表的就是開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。就濱州開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，2014年上半年，7家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)共完成地方財(cái)政收入平均增幅為17.93%，低于全市平均增長(zhǎng)幅度10.43個(gè)百分點(diǎn)。其中，鄒平縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入分別占到全縣50%以上；無(wú)棣、濱城、惠民3家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)地方財(cái)政收入占各自縣區(qū)的比重還不到10%，由此可見(jiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置的政治意義明顯大于它所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，而且在濱州市已設(shè)立的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中還存在諸多不協(xié)調(diào)的因素，比如規(guī)劃滯后，無(wú)棣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、濱城工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃遲遲不能到位，缺少重要功能區(qū)、專業(yè)園區(qū)的控制性規(guī)劃；再如投入嚴(yán)重不足，2014年上半年濱州市7家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資總額僅占全省141家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)總額的1.7%。由此可以看出，無(wú)序的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)嚴(yán)重影響了地區(qū)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.土地資源難以破題

土地作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的制約因素，根據(jù)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中的要求，濱州市將成為 “全國(guó)重要的后備土地資源開(kāi)發(fā)區(qū)”，然而濱州市僅在“未利用地開(kāi)發(fā)”這一項(xiàng)工作上就明顯落后，濱州市未利用土地290萬(wàn)畝，比東營(yíng)少110萬(wàn)畝；除去水面、河塘等部分，濱州市實(shí)際可利用未利用地僅182萬(wàn)畝，且成規(guī)模、可連片開(kāi)發(fā)的數(shù)量少。部分沿海灘涂、荒地已被企業(yè)使用，收回成本過(guò)高，目前每畝收回價(jià)格在1.5萬(wàn)元以上，而東營(yíng)市規(guī)定建設(shè)用地回收價(jià)格在6000元以下。其次是海域使用權(quán)，目前，50公頃 （750畝）以下海域使用權(quán)由省里審批，且在申報(bào)條件、批復(fù)時(shí)限等方面比國(guó)土使用相對(duì)寬松。而濱州市至今未編制完成 《濱州臨港產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃》。第三，“飛地”政策尚未破冰，未能打破行政體制、財(cái)稅體制的束縛，探索實(shí)行 “飛地”政策，特別在建設(shè)北海新區(qū)的思路上，大量的未利用土地，不能成為其他縣區(qū)的“飛地”，實(shí)現(xiàn)利益共享，更加談不上成為 “全國(guó)重要的后備土地資源開(kāi)發(fā)區(qū)”。

4.對(duì)接不充分，不能根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)承接

以黃藍(lán)兩區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)為例，有以下問(wèn)題，一是對(duì) “兩區(qū)”開(kāi)發(fā)認(rèn)識(shí)不到位。一些地方和干部對(duì) “兩區(qū)”開(kāi)發(fā)仍停留在口號(hào)上，缺乏對(duì)“兩區(qū)”開(kāi)發(fā)政策的深入學(xué)習(xí)研究，對(duì)怎樣搶抓機(jī)遇、用好機(jī)遇，行動(dòng)遲緩、辦法不多，不同程度的存在等待觀望、畏難發(fā)愁、不會(huì)爭(zhēng)取、自甘落后等問(wèn)題。二是項(xiàng)目資金爭(zhēng)取力度不夠。在省三批 “兩區(qū)”建設(shè)專項(xiàng)資金爭(zhēng)取上，濱州市在第一批中，項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金分別占全省11.2%、11%，黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金分別占黃三角25.4%、24.8%；第二批中，項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金分別占全省9.4%、7.9%；黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金分別占黃三角20.9%、20.5%；第三批未利用地4億元開(kāi)發(fā)資金，東營(yíng)市爭(zhēng)取到3億元，濱州市僅1億元，與黃河三角洲主戰(zhàn)場(chǎng)地位不相匹配。

濱州參與政府間協(xié)調(diào)博弈的案例啟示

（一）協(xié)調(diào)博弈失敗暴露出政府行政職能的弊端

從以上的案例可以看出，目前政府間的博弈失敗明顯大于成功，究其原因主要是政府的行政職能存在大的弊端，主要表現(xiàn)為：

1.政府成為 “經(jīng)濟(jì)體”，而非“服務(wù)體”，導(dǎo)致政府追求經(jīng)濟(jì)和政治效益

我國(guó)地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，不僅體現(xiàn)在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且還體現(xiàn)在政府替代市場(chǎng)的作用上。區(qū)域內(nèi)各政府作為政府單元，既承擔(dān)了政府的政治職能，又承擔(dān)了政府的經(jīng)濟(jì)職能。從政府的經(jīng)濟(jì)職能角度來(lái)看，政府本應(yīng)當(dāng)為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，而不是自己直接參與。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的高度來(lái)分析，則各區(qū)域政府政府的主要職責(zé)除了為本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)以外，更主要的是創(chuàng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境，大力促進(jìn)一體化進(jìn)程，充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)，而當(dāng)與地方政府利益沖突時(shí)，地方政府會(huì)自覺(jué)地選擇保護(hù)地方利益。

2.政府占有資源的低成本性導(dǎo)致區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序

本來(lái)作為地方政府，其基本職責(zé)是在中央政府的政策框架下，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦睦?，?yīng)該通過(guò)提供各種社會(huì)公共產(chǎn)品，間接地達(dá)到促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是按照政府意志去直接推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，更不應(yīng)該利用手中的低成本資源去作為區(qū)域間協(xié)調(diào)博弈的籌碼。因?yàn)檫@些資源不是政府的，而是社會(huì)的，政府只是作為一個(gè)服務(wù)者，管理這些資源。但政府往往在涉及到自身政治和經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，就會(huì)成為一個(gè)非理性的行為主體。如果以這樣的一種狀態(tài)去參與政府間的協(xié)調(diào)博弈，那么所有的規(guī)則不復(fù)存在，“零成本”的投入將會(huì)不斷出現(xiàn)，當(dāng)政府不計(jì)成本的動(dòng)用土地、稅制等有形或無(wú)形資源時(shí)就會(huì)出現(xiàn)政府濫用權(quán)利，造成區(qū)域間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的表面協(xié)調(diào)、實(shí)則無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

3.政府考核機(jī)制的不適應(yīng)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)政府政績(jī)考核的一個(gè)重要指標(biāo)就是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，如GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入、市民就業(yè)等。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更多的是體現(xiàn)區(qū)域化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)的相互結(jié)合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模的效益遞增、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面，如果對(duì)區(qū)域政府的考核評(píng)價(jià)還是停留在本地區(qū)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，而非區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素上，則必然會(huì)造成各地政府仍然注重本地利益，而忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，同時(shí)也會(huì)加劇各地區(qū)之間、局部與整體之間、當(dāng)前與戰(zhàn)略之間的各種利益之爭(zhēng)。事實(shí)也證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化最大的障礙不在于行政區(qū)域分割，而在于依附于行政區(qū)域背后的地方保護(hù)主義，尤其是以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核體系。

4.大量重復(fù)建設(shè)，區(qū)域共享資源的浪費(fèi)、破壞

“重復(fù)建設(shè)”往往是行政干預(yù)或行政主導(dǎo)的投資造成的，區(qū)域政府為了獲得協(xié)調(diào)博弈的高得益，就會(huì)頻繁介入一些熱門(mén)行業(yè)的生產(chǎn)性投資，許多地方政府通過(guò)運(yùn)用財(cái)政資金、干預(yù)銀行信貸、指令國(guó)有企業(yè)投資、為政府倡導(dǎo)的項(xiàng)目開(kāi)放綠燈等多種方式，進(jìn)行利益的爭(zhēng)奪，造成大量的重復(fù)建設(shè)；而對(duì)于一些共享的、稀缺的、可流動(dòng)性的資源，在各行政轄區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)獨(dú)立的情況下，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)變得激烈，博弈的結(jié)果是大家都低效率地使用相關(guān)資源，如“港口大戰(zhàn)”、“機(jī)場(chǎng)大戰(zhàn)”、“土地大戰(zhàn)”等，莫不如是，造成大量的資源閑置、浪費(fèi)；同時(shí)，也對(duì)環(huán)境造成不可彌補(bǔ)的損失。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

為更好地促進(jìn)區(qū)域間政府的合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)，盡量減小政府間博弈的損失，我認(rèn)為應(yīng)從以下方面努力：

1.將 “管理”理念轉(zhuǎn)變到 “服務(wù)”和治理理念上來(lái)

政府職能的轉(zhuǎn)變，首先不是體制創(chuàng)新，更不是技術(shù)創(chuàng)新，而是理念的轉(zhuǎn)變。首先應(yīng)該擺脫 “政府”觀念。政府要為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化服務(wù)，而不能再繼續(xù)扮演單純管理本轄區(qū)的機(jī)構(gòu)角色。其次是政府必須將“管理”的理念轉(zhuǎn)變到“治理”的理念上來(lái)。從治理的角度來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該成為一個(gè)過(guò)程管理者，而不應(yīng)成為一個(gè)結(jié)果追求者；政府應(yīng)該成為市場(chǎng)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)者，而不應(yīng)成為參與者；政府應(yīng)該服務(wù)于政府本身和公共利益，而不應(yīng)成為公共利益的分享者；政府應(yīng)該追求市場(chǎng)效率，而不應(yīng)著眼于自身“形象”。

2.從行政地域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀念轉(zhuǎn)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略上來(lái)

一體化說(shuō)到底，是統(tǒng)一的規(guī)劃、制度和政策，政府間具有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體利益充分顯現(xiàn)。因此，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的秩序，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而不能總是著眼于本地區(qū)“GDP”的高低。一方面，一體化是各地區(qū)利益重新整合的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，面對(duì)各種 “得利”和 “失利”，各政府必須以區(qū)域整體利益為重；另一方面，一體化的不同階段，各地區(qū)利益的增損也不盡相同，因此要求各地政府必須以發(fā)展的、戰(zhàn)略的眼光來(lái)審視階段性的利益得失。

3.實(shí)行真正的制度政府，減少?zèng)Q策的隨意性，增加對(duì)決策本身的評(píng)估

區(qū)域政府間由于存在著大量的協(xié)調(diào)博弈，因此，博弈間政府的決策顯得非常重要。決策的好壞直接導(dǎo)致協(xié)調(diào)的成功與否，也直接關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)是否能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。那么政府的決策到底以什么為依據(jù)？是政府自己的好惡、一時(shí)的沖動(dòng)？還是政府自身的利益所在？我們知道，政府經(jīng)常會(huì)“失靈”?！罢ъ`”的直接表現(xiàn)就是成本和收益的分離、低質(zhì)量政策出現(xiàn)、政府組織低效率、政府尋租等等。因此，必須建立一種決策規(guī)則，使得政府在協(xié)調(diào)博弈的策略選擇中，能夠真正考慮到博弈成本的高低與得益的關(guān)系，考慮到博弈帶來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的整體效益，而不是單純地考慮決策者自身的利益。同時(shí)建立對(duì)政府間協(xié)調(diào)成效的一種考核和評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究制度，促使政府必須科學(xué)決策、理性決策，避免決策的隨意性。

4.實(shí)行中介制度，避免政府直接參與博弈決策過(guò)程而導(dǎo)致傾向性決策

政府作為一個(gè)公眾機(jī)構(gòu)，管理著大量的公共資源、稀缺資源。但由于政府機(jī)制存在的缺陷，以及政府本身的逐利性，使得政府隨意使用這些資源，區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈中的政府也存在同樣的問(wèn)題。解決這類問(wèn)題的較好的辦法就是大力培育中介制度，使得政府游離于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外，區(qū)域間的各類合作組織就是一種加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的很好的制度，通過(guò)這些組織，避免政府對(duì)博弈決策過(guò)程的直接參與，減少政府為了自身利益導(dǎo)致的決策傾向。

5.增強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)威性和持續(xù)性

區(qū)域成立了不少的非政府組織，如“市長(zhǎng)峰會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)年會(huì)”、“人才論壇”等，但是這些機(jī)構(gòu)或組織的權(quán)威性卻非常低下。雖然在這些 “峰會(huì)”、“論壇”上出現(xiàn)許多關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的好思想，好建議，但真正落到實(shí)處的并不多，其中主要的原因就是這些組織不具有對(duì)區(qū)域政府的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利。因此，各地政府如果對(duì)這些組織加以行動(dòng)上的重視，對(duì)各類協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行法律上的保障，則區(qū)域政府間博弈的協(xié)調(diào)性就會(huì)大幅增加。同時(shí)，政府還應(yīng)形成一定的保障機(jī)制，以保證各類協(xié)調(diào)機(jī)制的持續(xù)性。

參考資料

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