社會組織培育的路徑與策略研究

■王光榮

社會組織培育這一概念已經(jīng)在廣泛使用，但是沒有人做過解釋和界定，因而在使用和理解上存在不少混亂，或失之過寬，或失之過狹。按照 《漢語大辭典》的解釋，培育的意思是“培養(yǎng)幼小生物，使其發(fā)育成長”。社會組織培育可以理解為培養(yǎng)幼小的社會組織個體和社會組織整體，使其發(fā)育成長。根據(jù)這樣的界定，凡是為社會組織發(fā)展創(chuàng)造有利條件的活動都屬于社會組織培育的范疇。隨著公共服務(wù)需要的增長和社會組織作用的彰顯，全國各地普遍開始重視社會組織建設(shè)，一方面要讓已有的社會組織盡快充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，另一方面要根據(jù)實際需要增加新社會組織種類和數(shù)量。只有讓具備服務(wù)能力的社會組織茁壯成長起來，才能承擔(dān)起提供公共服務(wù)的重任。

社會組織培育方式現(xiàn)狀

（一）改革社會組織登記管理制度

隨著社會轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)需求的凸顯，社會組織承擔(dān)公共服務(wù)已日益成為社會的迫切要求。為了促進(jìn)社會組織的發(fā)展，各地相繼改革社會組織登記管理制度。將原來通過主管單位登記的制度改為社會組織直接登記制度，由民政部門履行登記管理和業(yè)務(wù)主管職能。新制度取消了業(yè)務(wù)主管部門的前置審批，將業(yè)務(wù)主管部門改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。行政部門不再擔(dān)任社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，只行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，簡化了登記制度和管理層級，有利于社會組織的成立和自主發(fā)展。

（二）優(yōu)化社會組織的內(nèi)部治理

社會組織內(nèi)部治理落后，一般由秘書長負(fù)責(zé)開展日常工作，組織成員的積極性沒有調(diào)動起來，活動少且效率低下，由此造成組織松散，會員對組織喪失信心等問題。近年來，一些地方意識到社會組織內(nèi)部治理問題的重要性，致力于幫助社會組織建立和完善章程，進(jìn)而鼓勵和監(jiān)督社會組織嚴(yán)格依照章程開展活動。例如，2013年，天津市80%的社會組織建立了以章程為核心的內(nèi)部管理制度。有了章程作為依據(jù)，社會組織才能實行民主選舉、民主決策、民主管理，從而提高社會組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)程度和整體活力。

（三）培訓(xùn)社會組織公共服務(wù)能力

社會組織的主要職能是提供公共服務(wù)，但是大多數(shù)社會組織仍然處于以前的模式之下，等待主管部門委派任務(wù)，沒有爭取公共服務(wù)項目的意識，缺乏承擔(dān)公共服務(wù)的能力。為了讓社會組織有能力承接政府公共服務(wù)，一些地方開展了社會組織公共服務(wù)能力培訓(xùn)工作。例如，天津市舉辦社會組織領(lǐng)軍人物、秘書長、專職工作人員、黨支部書記、基金會CEO等專題培訓(xùn)班以及會議、講座等活動，有針對性地提高社會組織人才的能力。同時，創(chuàng)造機(jī)會讓社會組織參與公共服務(wù)，在實踐中積累經(jīng)驗和提高能力。民政部門積極在政府和社會組織之間建立信息對接平臺，促使雙方良性互動，從而讓社會組織得到資金支持和實踐鍛煉。

（四）培育新的社會組織

相對公共服務(wù)需求而言，社會組織數(shù)量短缺，門類不齊全，培育新社會組織十分必要?，F(xiàn)有的培育社會組織的方式主要有3種。一是1+N+X社區(qū)組織培育模式。1+N+X社區(qū)組織就是1個街道社會組織聯(lián)合會，社區(qū)服務(wù)、為老服務(wù)、志愿服務(wù)、慈善救助、文化體育等5類基本型和社區(qū)特色創(chuàng)新型團(tuán)體。在街道社會組織聯(lián)合會的引領(lǐng)下，社區(qū)組織快速增長。二是建立樞紐型社會組織培育模式?？茀f(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)、紅十字會、殘聯(lián)、婦聯(lián)等都屬于樞紐型社會組織，一方面履行自身的職責(zé)，另一方面發(fā)揮指導(dǎo)、服務(wù)和管理社會組織的作用，促使相關(guān)的社會組織建立和成長起來。三是孵化器培育模式。省、區(qū)、縣、街或鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級政府成立社會組織孵化基地，為新組建的社會組織提供辦公場所、辦公設(shè)備、政策引導(dǎo)、資金援助、現(xiàn)場指導(dǎo)等支持和服務(wù)，推動社會組織盡快誕生和健康成長。

社會組織培育中的問題

（一）社會組織發(fā)展動力培育缺失

首先，個體層面的動力不足。由于長期由政府包辦社會，民眾依賴政府的習(xí)慣根深蒂固。不論是個體需求還是公共需求，無不希望由政府來滿足。雖然在社會轉(zhuǎn)型的過程中，人們的思想觀念已經(jīng)緩慢發(fā)生變化，少數(shù)人開始有意識地參與自我服務(wù)和自我管理，但是絕大多數(shù)人還沒有參與過公共服務(wù)活動，還沒有志愿精神。志愿精神是不為報酬而自愿參與促進(jìn)社會進(jìn)步和社區(qū)發(fā)展的精神，是社會組織發(fā)展的基本動力和觀念基礎(chǔ)。大多數(shù)人缺乏志愿精神，導(dǎo)致社會組織的物質(zhì)資源和人才資源欠缺，也導(dǎo)致假借社會組織的名義謀取利益的假社會組織層出不窮。政府培育社會組織往往著眼于組織實體層面，忽視了對志愿精神的培養(yǎng)。志愿精神的嚴(yán)重滯后，社會組織的發(fā)展就少了源頭活水。

其次，組織層面的動力不足。許多社會組織是多年以前自上而下組織成立的，從成立開始就缺乏活動的積極性和主動性，加上經(jīng)費難籌，充其量在主管部門或政府的催促下完成最基本的活動任務(wù)。一旦沒有外在要求，這類社會組織就進(jìn)入休眠狀態(tài)或名存實亡。許多社會組織利用掛靠單位或主管部門提供的有限資源組織小型的活動，如果掛靠單位停止提供經(jīng)費，社會組織就經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，束手無策，活動也因之無法開展，銷聲匿跡。這種自上而下成立的社會組織由利益驅(qū)動，缺乏公益精神，在開展活動中以收益為目標(biāo)，而真正的公共服務(wù)活動本身是很難帶來經(jīng)濟(jì)利益的，所以不僅沒有開展活動的積極性，而且想方設(shè)法逃避組織活動。另外，社會組織的核心成員以退休人員為主，雖然閱歷豐富，能力較強(qiáng)，但是精力有限，缺乏追求。組織層面的動力不足，使社會組織形同虛設(shè)，失去了本來的意義。

（二）政府培育力度不足

首先，政府培育的力度和路徑不足。長期以來，政府對社會組織以管理為主，目的是讓社會組織遵紀(jì)守法，在許可的范圍內(nèi)活動。直到近幾年，隨著社會轉(zhuǎn)型，社會組織的功能才顯現(xiàn)出來，從國家到地方開始重視社會組織建設(shè)。但是相對于社會組織發(fā)展的緊迫性而言，培育的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，培育面不夠?qū)挘瑳]有給社會組織創(chuàng)造出自主成長的環(huán)境和氛圍；另一方面，培育的方法有待拓展，沒有形成社會組織百花齊放的局面。從孵化器來看，存在建設(shè)模式單一，數(shù)量少，能力不強(qiáng)的問題。絕大多數(shù)孵化器由政府出資主辦或運營，企業(yè)和基金會等民間資源沒有發(fā)揮作用；孵化器由于資金不足，待遇偏低，難以聘到高層次的經(jīng)理人才，嚴(yán)重影響到培育能力。此外，孵化器注重社會組織一般性能力的指導(dǎo)，缺乏對社會組織進(jìn)行有針對性的專業(yè)指導(dǎo)的能力。從資金支持來看，政府給予社會組織的資金較少，大多數(shù)社會組織得不到必要的資金支持，難以維持生存。從樞紐型組織來看，培育社會組織的方法還在探索中，還未能真正承擔(dān)起有效培育社會組織的工作。

其次，政府與社會組織合作機(jī)制不健全。社會組織長期依附于主管部門，與政府之間不是平等主體關(guān)系，有為政府提供服務(wù)的職責(zé)，卻沒有與政府的平等合作。國務(wù)院從2012年開始提倡政府向社會購買服務(wù)，各級政府部門還沒有清理出需要從社會購買的服務(wù)項目，也沒有制定出購買服務(wù)的清單和程序，購買服務(wù)尚處于醞釀和嘗試階段。要真正實現(xiàn)政府向社會組織購買公共服務(wù)，必須健全法規(guī)，確認(rèn)社會組織與政府的平等地位，健全合作機(jī)制。

（三）社會組織形象尚待再造

公信力是社會組織贏得聲譽(yù)和維持免稅地位的保證。民眾對社會組織的了解程度比較低，這一方面影響民眾參與社會組織的積極性，另一方面影響民眾對社會組織的認(rèn)同和支持。某些社會組織的形形色色的違規(guī)行為被電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體曝光，給人們以所有的社會組織都不值得信任的負(fù)面印象。鑒于此，社會組織公信力建設(shè)是社會組織培育的重要方面，但是政府在這方面沒有任何舉措。改變?nèi)藗儗ι鐣M織的印象，提高社會組織公信力，必須讓人們?nèi)媪私馍鐣M織的宗旨和活動。政府還沒有通過合理的渠道持久地向民眾展示社會組織的功能和成績，這使民眾對社會組織的刻板印象難以改變，因而社會組織的活動得不到民眾的關(guān)心、配合、支持。

社會組織培育的路徑與策略

（一）培養(yǎng)居民志愿精神

志愿精神一詞來自西方，但其實質(zhì)蘊(yùn)含于我國古代文化中。儒家文化中的 “仁者愛人”、 “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，墨家的 “兼愛非攻”，道家的 “上善若水”，佛教的 “大慈大悲”、 “以慈悲為懷”，都包含著無限深厚的奉獻(xiàn)、友愛、利他、互助精神。經(jīng)過漫長的歷史積淀，這些觀念早已深刻扎根于中華民族的文化傳統(tǒng)之中。充分利用傳統(tǒng)文化資源，發(fā)揚中國特色社會主義價值觀，是培養(yǎng)志愿精神的重要方法。在學(xué)校教育中，循序漸進(jìn)地開設(shè)志愿精神相關(guān)的理論和實踐課程。中小學(xué)教育中加入少量的志愿精神的內(nèi)容，理論與實踐相結(jié)合，讓志愿精神逐步內(nèi)化為青少年的人格。在社會教育中，要通過媒體宣傳、社區(qū)教育、公益演出的方式培養(yǎng)成年人的志愿精神。在這兩類教育中，要就近樹立志愿精神的榜樣和典型，供學(xué)習(xí)和模仿，從而使志愿精神在全社會遍地開花。

（二）完善社會組織登記監(jiān)管體系

其一，全面推行直接管理。直接登記制度就是讓社會組織全面脫離主管部門，由民政部門直接管理。這樣可以使新成立的社會組織避免雙重管理的困境，保持社會組織作為第三部門的獨立性。同時，建立適合社會組織特征的人事編制管理、職務(wù)職級序列、職稱評定和晉升、工資、稅收、財務(wù)管理等具體制度，保證社會組織與行政機(jī)構(gòu)分離。

其二，實行分類管理。將民間組織劃分動員資源型、公益服務(wù)型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型等不同的功能類別，對不同類別的社會組織設(shè)計不同的管理體制機(jī)制。

其三，建立科學(xué)的評估制度。在短期內(nèi)，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，由第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會組織評估。與此同時，政府開始著手培育專業(yè)化的社會組織評估機(jī)構(gòu)。一旦社會組織走入正軌和第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)育成熟，政府將評估工作交給第三方機(jī)構(gòu)。這樣可以保證社會組織評估的科學(xué)性、客觀性、權(quán)威性。

（三）建立政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系

其一，轉(zhuǎn)變政府觀念和職能。政府長期以來秉持全能主義觀念，把社會組織看做政府的下屬組織，未能認(rèn)識到社會組織的重要意義。重塑政府關(guān)于社會組織的觀念，認(rèn)識到社會組織是在黨和政府的支持和推動下發(fā)展起來的，它與政府不是彼此替代、互相沖突的關(guān)系，而是相互配合、相得益彰的關(guān)系。

其二，建立政府購買公共服務(wù)制度。一是結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，清理出政府可以交給社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)，主要是公共性和公益性的服務(wù)，包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等。將這些服務(wù)列成清單，制定標(biāo)準(zhǔn)和價格，向社會組織公布。二是制定政府購買服務(wù)的規(guī)范。按照公開、公平、公正原則，健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。政府和社會組織雙方按照合同約定履行各自的義務(wù)，服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量達(dá)不到要求，依法追究責(zé)任。三是建立政府購買服務(wù)的考核評估機(jī)制。由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)構(gòu)，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評價。評價結(jié)果向社會公布，并作為以后年度編制政府向社會力量購買服務(wù)預(yù)算和選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)。通過考核評估，實現(xiàn)對社會組織的激勵作用。這樣不僅有利于提高公共服務(wù)水平，也有利于社會組織成長。

（四）加強(qiáng)多元培育主體建設(shè)

其一，強(qiáng)化樞紐型組織的培育功能。樞紐型社會組織的培育任務(wù)主要在兩個方面。一是促進(jìn)現(xiàn)有社會組織的發(fā)展和進(jìn)步。原先的社會組織要脫離業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系，由相應(yīng)的樞紐型社會組織來做它的業(yè)務(wù)主管單位。脫鉤分兩步走，先是樞紐型組織與這類社會組織掛鉤，即讓樞紐型組織用一段時間跟散落于各個委辦局的社會組織進(jìn)行工作上的銜接和協(xié)調(diào)，在業(yè)務(wù)上先開展聯(lián)系，共同開展工作，增強(qiáng)彼此的認(rèn)同感；然后社會組織水到渠成地完成與原來業(yè)務(wù)主管單位在人財物等方面的徹底剝離，進(jìn)而歸入樞紐型社會組織管理之下。二是促進(jìn)新社會組織的誕生和成長。樞紐型社會組織一方面要為新社會組織提供必要的場地、設(shè)備、信息、技術(shù)、調(diào)研等服務(wù)以及章程、文件等參考，讓新社會組織有較好的發(fā)展條件和較高的起點；另一方面要負(fù)責(zé)其指導(dǎo)成立的新社會組織的管理，既讓新社會組織在指引下快速發(fā)展，又要充分保障新社會組織的自主性和獨立性，讓新社會組織能夠主動爭取和承擔(dān)公共服務(wù)。

其二，增強(qiáng)孵化器的培育能力。社會組織孵化器有政府主辦民間運營模式、政府主辦政府運營模式、民間主辦民間運營模式。孵化器主要由社會組織管理部門主辦和運營，數(shù)量較少。為了設(shè)立足夠數(shù)量的孵化器，在政策上，政府應(yīng)減少限制，訂立制度，鼓勵成立孵化器；在分布上，市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)各級都要因地制宜建立一定數(shù)量的孵化器；在資金上，不僅要加大稅收優(yōu)惠力度，而且要給予孵化器專門補(bǔ)貼，維持其正常運轉(zhuǎn)；在支持方式上，政府向孵化器購買項目和崗位。另外，企業(yè)孵化器已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，具有很強(qiáng)的孵化能力，應(yīng)向社會組織開放。

（五）引導(dǎo)社會組織優(yōu)化內(nèi)部治理

其一，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一是引導(dǎo)社會組織建立民主管理制度。對于原有社會組織，要考察內(nèi)部治理的方式，并在組織成員中進(jìn)行民意測評，督促社會組織管理轉(zhuǎn)向民主模式。對于新成立的社會組織，在孵化、登記、評估等環(huán)節(jié)，都要指導(dǎo)和檢查內(nèi)部治理方式，使社會組織在成立之時，就建立起民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的運行機(jī)制。民主管理不是徒有其表的形式，必須切實發(fā)揮作用。對于會員大會是否定期召開，理事會、常務(wù)理事會是否各司其職，社會組織是否民主協(xié)商、公開公正的方式處理內(nèi)部事務(wù)，主管部門可以通過多種途徑考察和監(jiān)督，社會組織成員向主管部門反映和投訴受保護(hù)和鼓勵。

其二，健全各種內(nèi)部管理制度。社會組織章程是最基本的制度，每個社會組織都必須嚴(yán)格維護(hù)章程的權(quán)威，照章辦事。如果章程與社會組織不相適應(yīng)，應(yīng)該通過法定的程序修改。社會組織的人事、財務(wù)、印章管理、會費收取及使用管理等，都需要按照章程的原則，細(xì)化為更準(zhǔn)確更具有操作性的制度。

（六）擴(kuò)大稅收優(yōu)惠和財政支持

其一，對公益慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制。對享受稅前扣除優(yōu)惠政策的社會組織，變目前的審批制為審核制。凡是經(jīng)過民政部門批準(zhǔn)設(shè)立的公益慈善類組織，財政、稅務(wù)部門不再進(jìn)行個案審批。簡化稅收減免程序，以利于個人對慈善組織的捐贈；擴(kuò)大社會組織稅收優(yōu)惠種類和范圍，以利于社會組織開展活動。在目前以所得稅優(yōu)惠為主的基礎(chǔ)上，對財產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等也應(yīng)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。稅法中應(yīng)明確體現(xiàn)出對社會組織的界定，對不同類型社會組織減免的稅種、減免幅度等內(nèi)容。

其二，加大政府對社會組織的投資。一方面，政府要加大購買公共服務(wù)的力度，給予各種不同規(guī)模的社會組織承擔(dān)公共服務(wù)項目的機(jī)會，從而贏得自身的發(fā)展資金。另一方面，政府設(shè)立專項發(fā)展基金，加大公共財政對社會組織的支持，為各類社會組織提供必要的資金補(bǔ)貼。

（七）培育和吸引社會組織專門人才

其一，推進(jìn)學(xué)校培養(yǎng)社會組織專業(yè)人才。社會工作專業(yè)與社會組織工作最為接近，應(yīng)擴(kuò)大社會工作人才的招生并在課程中增加社會組織方面課程的分量。學(xué)歷教育、職業(yè)教育、崗位培訓(xùn)都應(yīng)該適當(dāng)提供社會組織方面的課程和專題。黨校、行政學(xué)院、高等院校不僅要向社會組織開展專項培訓(xùn)，而且要向社會開放社會組織方面的課程與咨詢服務(wù)。讓每一個想了解或參加社會組織的人，都有便捷的途徑去學(xué)到所要的知識和技能。

其二，提高社會組織人才的待遇。只有提高待遇和職業(yè)聲望，才能吸引高水平高層次的專業(yè)人才。一方面，出臺配套政策，解決社會組織人才的人事爭議、養(yǎng)老保障、工資福利、職稱評定等問題；另一方面，將社會組織中的專職工作人員納入正規(guī)的職業(yè)范圍，設(shè)立明確的職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和任職資格，建立正規(guī)的職業(yè)評聘制度和職級體系。

參考資料

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