新環(huán)保形勢，如何確立環(huán)境監(jiān)察履職內(nèi)容

谷亨堅林慶斌

（1.浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊，浙江永嘉 325100；2.浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊，浙江溫州 325000）

新環(huán)保形勢，如何確立環(huán)境監(jiān)察履職內(nèi)容

谷亨堅1林慶斌2

（1.浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊，浙江永嘉 325100；2.浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊，浙江溫州 325000）

針對當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢，新《環(huán)保法》賦予環(huán)境監(jiān)察人員的強大的執(zhí)法權(quán)力同時，也要他們承擔(dān)更多的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。而不斷拓寬的執(zhí)法領(lǐng)域和日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，許多基層環(huán)境執(zhí)法工作卻分不清主次和輕重緩急，眉毛胡子一把抓；環(huán)境監(jiān)察無計劃，履職內(nèi)容無量化，無形加大了基層環(huán)境工作人員的問責(zé)風(fēng)險。因此強調(diào)環(huán)境監(jiān)察工作計劃，確立基層履職內(nèi)容顯得尤為重要。

履職內(nèi)容 計劃 新形勢 環(huán)保

新《環(huán)境保護法》的實施，為基層環(huán)境監(jiān)察工作迎來了前所未有的執(zhí)法機遇，解決多年來環(huán)境執(zhí)法措施不健全、問責(zé)機制無量化、執(zhí)法效力無保障的尷尬局面；在各種污染集聚生態(tài)危機相繼暴發(fā)的新形勢下，特別是日益嚴(yán)厲的環(huán)境責(zé)任行政追責(zé)制度，基層環(huán)境監(jiān)察面臨著前所未有的挑戰(zhàn)與壓力，繁重的監(jiān)察任務(wù)、社會輿論和無期望的工作成果。如何最大限度地調(diào)動基層環(huán)境監(jiān)察人員的工作積極性，既能做到對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，勇于執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)，重拳打擊違法排污；又能化解在履職中的追責(zé)風(fēng)險，成為各級環(huán)保部門必須亟待思考和解決的問題。

2012年底，國家安全監(jiān)管總局出臺了《關(guān)于進一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》，其中提出：堅持權(quán)責(zé)一致、有錯必糾和依法履職、盡職免責(zé)相結(jié)合，明確對已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查內(nèi)容和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，依法免予追究執(zhí)法責(zé)任。這一規(guī)定對同樣處于“執(zhí)法風(fēng)險”的基層環(huán)境監(jiān)察人員很值得學(xué)習(xí)和借鑒，只要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察計劃，完成依法確立的環(huán)境監(jiān)察履職內(nèi)容，就能依法盡職免責(zé)或無責(zé)。

1 掌握污染源執(zhí)法名單，確定基本監(jiān)察內(nèi)容

1.1 制定污染源監(jiān)察計劃

污染源監(jiān)察計劃是環(huán)境監(jiān)察的首要基礎(chǔ)性工作，也是做好整個環(huán)境保護工作的關(guān)鍵，其目的是對轄區(qū)內(nèi)已掌握的污染源及其防治設(shè)施進行污染調(diào)查、排污核算、分類管理。在年初制定污染源監(jiān)察計劃之前，應(yīng)首先對轄區(qū)內(nèi)的污染源展開調(diào)查，搞清其基本情況，建立污染源原始信息數(shù)據(jù)庫；并利用計算機等現(xiàn)代化管理設(shè)備對數(shù)據(jù)進行處理，出現(xiàn)變化情況及時進行補充和修改，找出不同企業(yè)、不同行業(yè)主要污染源物特征的變化，特別是可能出現(xiàn)的新增污染物和涉及國家新列入主要污染物的排放狀況。從而確定轄區(qū)內(nèi)本年度重點污染源、一般污染源名單，以及上一年度限期治理未完成的污染源名單，并以此為依據(jù)制定具體的年度污染源環(huán)境監(jiān)察計劃。納入“污染源”監(jiān)察計劃的企業(yè)要列表分工，強調(diào)環(huán)境監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員分別應(yīng)該檢查的頻次，確定在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題的處理計劃和程序，詳細的可以繪制污染源監(jiān)管責(zé)任分工分布圖和檢查計劃表，且重點污染源的現(xiàn)場監(jiān)察每月不少于1次，對一般污染源及限期治理的污染源現(xiàn)場監(jiān)察每季不少于1次。

1.2 確定污染源監(jiān)察內(nèi)容

污染源監(jiān)察是對納入“污染源”監(jiān)察計劃的企業(yè)可能出現(xiàn)違法排污、違法擴建、違法處置危險廢物等環(huán)境守法情況，主要監(jiān)察的內(nèi)容是污染源企業(yè)的環(huán)保設(shè)施運行及管理，排污口有無異常，必要時采樣委托監(jiān)測站分析；生產(chǎn)設(shè)施、工藝狀況及原輔材料的使用；固廢堆放、轉(zhuǎn)運和處置落實“三防”措施情況，特別是危廢堆放、轉(zhuǎn)運、處置管理和危險化學(xué)品落實“三防”措施情況；在線監(jiān)控運行、管理、對比與聯(lián)網(wǎng)，以及排污申報與收費等。在現(xiàn)場監(jiān)察時涉及到主要檢查內(nèi)容的污染源，在現(xiàn)場勘察筆錄中必須要有體現(xiàn)。檢查中發(fā)現(xiàn)違反制度或者輕微違法行為，經(jīng)責(zé)令當(dāng)場整改且沒有造成污染或影響后果的，應(yīng)及時填發(fā)《責(zé)令改正通知書》。而超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物、私設(shè)暗管、不正常運行防治污染設(shè)施或者違法傾倒危險廢物等環(huán)境違法行為的，經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查后應(yīng)立即向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報有關(guān)違法情況；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況，決定采取整改、立案、查封、停產(chǎn)整治或者移送公安等措施。環(huán)境監(jiān)察人員對現(xiàn)場調(diào)查的真實性、完整性和證據(jù)的嚴(yán)密性負(fù)責(zé)，環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人對采取措施的合理性、合法性和程序性負(fù)責(zé)。

2 建立“三同時”監(jiān)察項目名錄，明確監(jiān)察方向

2.1 建立“三同時”監(jiān)察名錄

根據(jù)上一年度建設(shè)項目的開工、在建、竣工、試生產(chǎn)及驗收投產(chǎn)情況，年初統(tǒng)一進行全面的匯總和梳理。把已開工在建，而未竣工的項目納入“三同時”監(jiān)察檢查計劃，已竣工未驗收的項目納入“三同時”監(jiān)察驗收計劃；已通過驗收的項目根據(jù)其性質(zhì)納入重點污染源監(jiān)察名單、一般污染源監(jiān)察名單，或者作為非污染源項目分類歸檔。轄區(qū)內(nèi)審批期5年內(nèi)未開工的建設(shè)項目，在年中和年末分別進行一次全面的梳理，以現(xiàn)場檢查或采用電話方式進行核實，全面掌握以往審批項目的開工建設(shè)情況，上半年開工的項目納入下半年“三同時”監(jiān)察計劃，下半年開工的項目納入下一年“三同時”監(jiān)察計劃。對納入“三同時”監(jiān)察名錄上的項目都要列表分工、責(zé)任到人，計劃到每一個建設(shè)項目的監(jiān)察重點和監(jiān)察頻次，以及在檢查中發(fā)現(xiàn)違法問題的處理。

2.2 明確“三同時”監(jiān)察方向

建設(shè)項目“三同時”監(jiān)察是為了防止建設(shè)項目產(chǎn)生新的污染，破壞生態(tài)環(huán)境，確保建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場。主要檢查方向與內(nèi)容是環(huán)保設(shè)施否是嚴(yán)格按照環(huán)評及批復(fù)施工同步施工計劃落實，環(huán)保資金使用情況是否與環(huán)評相符，施工中為避免噪聲、粉塵、振動等污染物對周圍環(huán)境造成影響應(yīng)當(dāng)采取的相應(yīng)措施，以及建設(shè)地址、規(guī)模、工藝和污染物排放方式與環(huán)評及批復(fù)是否相符等。檢查中若發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位，改變治理工藝、少批多建、批建不符及超期不驗收等未嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)和執(zhí)法程序進行處理，直至整改到位。檢查中，環(huán)境監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)詳細填寫《建設(shè)項目現(xiàn)場檢查情況表》，對涉及到主要檢查方向與內(nèi)容的現(xiàn)場情況必須進行詳細的描述和記錄；有關(guān)違法情況、處理意見、處理結(jié)果的反饋與匯報等都要在監(jiān)察結(jié)論中如實體現(xiàn)，以示環(huán)境監(jiān)察人員對現(xiàn)場檢查的全面性和真實性負(fù)責(zé)，環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人對處理結(jié)果及處理結(jié)果的監(jiān)督性檢查負(fù)責(zé)。

3 收集生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象，拓展監(jiān)察方式

3.1 收集生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象

生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察是近年來新增加的監(jiān)察內(nèi)容，是強化生態(tài)環(huán)境管理、遏制城市工業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的有效手段。以上一年度生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象為基礎(chǔ)，年初通過對轄區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場、飲用水水源地、自然保護區(qū)、集中式飲用水水源保護區(qū)和集中式農(nóng)村生活污水防治設(shè)施等內(nèi)容展開調(diào)查，收集比較齊全的生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象，并制定具體的生態(tài)和農(nóng)村監(jiān)察計劃?？h級以上集中式飲用水水源保護區(qū)，還要制定詳細的應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置責(zé)任分工，同時還要列明在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題，需要配合執(zhí)行的其他部門或基層政府聯(lián)系人。

3.2 拓展生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察方式

生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察是工業(yè)污染源監(jiān)管向生態(tài)保護領(lǐng)域監(jiān)管的拓展，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的重點內(nèi)容，就是要檢查自然保護區(qū)、集中式飲用水水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)進行礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)的建設(shè)項目和非污染性建設(shè)項目的落實環(huán)評審批、“三同時”情況環(huán)境保護執(zhí)法檢查；畜禽養(yǎng)殖場污染物排放情況，集中式農(nóng)村生活污水防治設(shè)施運行狀況的檢查和監(jiān)督，及時制止、糾正各種違法生產(chǎn)、違法排污及違法開發(fā)活動。生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察既要遵循“污染源”“三同時”等日常環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容，又拓寬處理方式，將通報、移交、區(qū)域限批、甚至與監(jiān)察部門聯(lián)動等方式相結(jié)合，因為很多有關(guān)生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境方面的違法行為，依靠環(huán)境監(jiān)察力量不足以制止或改正，環(huán)境監(jiān)察人員唯一能做的是，經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查及時向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報有關(guān)違法情況。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況，向環(huán)境保護主管部門或者向當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門，建立聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任機制，開展生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護的多部門聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法，解決各種監(jiān)管死角和盲區(qū)。

4 規(guī)范信訪輿情處理機制，完善監(jiān)察程序

4.1 規(guī)范信訪監(jiān)察機制

制定環(huán)境信訪工作計劃，實行條塊結(jié)合的環(huán)境信訪處理機制，根據(jù)上一年度環(huán)境信訪的特點和監(jiān)察人員的處理經(jīng)驗，對轄區(qū)內(nèi)可能出現(xiàn)的群眾信訪進行細化分類。已經(jīng)列入污染源監(jiān)察名單、“三同時”監(jiān)察項目名錄或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象的信訪件，按照各自的名單、名錄或?qū)ο罅斜矸止?，各自?fù)責(zé)處理。除此以外的其他信訪件，按監(jiān)察內(nèi)容性質(zhì)，結(jié)合監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)特長均衡分工。為了著力化解信訪積案，減少信訪監(jiān)察的推諉，應(yīng)當(dāng)制定涉及重復(fù)訪、越級訪和集體訪或者市級以上的信訪件，由單位主要負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場處理機制。

4.2 完善信訪監(jiān)察程序

環(huán)境信訪工作涉及各行各業(yè)和方方面面，處置環(huán)境信訪需要有較強的專業(yè)知識?？赡苁恰叭瑫r”監(jiān)察、污染源監(jiān)察或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察，也可能是各類環(huán)境監(jiān)察的綜合。除了要有其他監(jiān)察對象的檢查內(nèi)容之外，還要遵循環(huán)境信訪的接受、現(xiàn)場調(diào)查與處理回復(fù)等程序。對于一般信訪件，采用何種處理方式，由單位主要負(fù)責(zé)人決定。環(huán)境監(jiān)察人員主要負(fù)責(zé)環(huán)境信訪的接受、現(xiàn)場調(diào)查，并對現(xiàn)場調(diào)查內(nèi)容的客觀性、真實性負(fù)責(zé)；環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)處理回復(fù)與處理結(jié)果后督查，并對處理方式的合理性、合法性負(fù)責(zé)。書面回復(fù)材料由現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察人員負(fù)責(zé)起草，經(jīng)單位主要負(fù)責(zé)人審定后回復(fù)。信訪回復(fù)的內(nèi)容要準(zhǔn)確真實，已經(jīng)解決的，如實通報解決的情況；正在創(chuàng)造條件解決的，要有說明解決的計劃與安排；暫時無法解決的，實事求是地說明原因，并依據(jù)職能設(shè)置和法律法規(guī)的規(guī)定，由單位主要負(fù)責(zé)人向上一級監(jiān)察機關(guān)通報，防止把難點推向基層，把責(zé)任留給監(jiān)察人員。

環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究的出發(fā)點并不是為了懲治環(huán)境監(jiān)察人員，而是面對日益復(fù)雜的環(huán)境問題，促使基層環(huán)境監(jiān)察人員敢于擔(dān)當(dāng)，正視當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法面臨的困難和問題。在現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)察體制、機制未發(fā)生根本性變化的情況下，環(huán)境監(jiān)察人員要做到監(jiān)察有計劃、履職有內(nèi)容、免責(zé)有依據(jù)，分清當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作主次和輕重，化解客觀存在的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險，實行“盡職無責(zé)、瀆職違法”全覆環(huán)境監(jiān)察長效機制，變基層環(huán)境監(jiān)察人員的挑戰(zhàn)與壓力為動力，以適應(yīng)環(huán)境保護的新期待。

［1］高姍，李翠華.淺析我國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀及完善對策.科技風(fēng)，2014.7（下）.

［2］杜慶萍.我國環(huán)境執(zhí)法所面臨的困境及對策.能源環(huán)境，2014.15 期.

［3］國家安監(jiān)總局.關(guān)于進一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見. 2012.12.

［4］郭慧芳.環(huán)保部門履行了職責(zé)卻沒能阻止污染被問責(zé)于法不公.人民網(wǎng)-青海頻道，2015.01.26.

［5］郭慧芳.環(huán)保部門履行了職責(zé)卻沒能阻止污染被問責(zé)于法不公.人民網(wǎng)-青海頻道，2015.01.26.

［6］韓凱.環(huán)境執(zhí)法人員如何盡職免責(zé).中國新聞網(wǎng)，2014.7.28.

［7］潘園園.打破尷尬，讓環(huán)保執(zhí)法更有力.東南網(wǎng)，2014.12.9.

［8］劉曉星.以嚴(yán)格執(zhí)法確保法律落實——《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》解讀.中國環(huán)境報，2014.11.28.

［9］姚伊樂，張夢云.史上最嚴(yán)環(huán)保法將實施.失職要追究，盡職能免責(zé).中國環(huán)境報，2014.08.25.

Aiming at the increasingly serious environmental situation， give the environmental supervision personnel in the new "environmental protection law" strong enforcement powers at the same time， they must take more responsibility for environmental supervision. The field of law enforcement and law enforcement and expanding the increasingly heavy task， many grass-roots environmental law enforcement work is not clear priorities and order of priority， eyebrows beard； environmental monitoring without a plan， performance content without quantization， intangible increased accountability of staff of the grass-roots environmental risk. Therefore， emphasis on environmental supervision plan， establish the grassroots performance content is particularly important.

To perform the duties of the content；plan；The new situation；Environmental protection

谷亨堅（1975—），男，浙江永嘉人，大學(xué)本科，工程師，畢業(yè)于華東理工大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，現(xiàn)就職于浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊，研究方向：環(huán)境工程與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境法制；

林慶斌（1982—），男，浙江溫州人，碩士研究生，工程師，畢業(yè)于華南農(nóng)業(yè)大學(xué)應(yīng)用化學(xué)專業(yè)，現(xiàn)就職于浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊，研究方向：環(huán)境應(yīng)急與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境法制。