中國實(shí)施的新能源汽車政策及效果分析

邢敏

摘 要：為了推進(jìn)新能源汽車的發(fā)展，國家出臺了一系列的扶持新能源汽車技術(shù)研發(fā)和示范運(yùn)營的政策措施，并取得了初步成效，但也還存在一些問題。國家已經(jīng)出臺的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，在此找出制約新能源汽車發(fā)展的原因，提出進(jìn)一步完善政策措施，希望新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展早日駛上快車道。

關(guān)鍵詞：政策發(fā)展；效果；制約因素；建議

中圖分類號：F260 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）06-0052-04

一、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展情況

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)始于21世紀(jì)初。2001年，新能源汽車研究項(xiàng)目被列入國家“十五”期間的“863”重大科技課題，并規(guī)劃了以汽油車為起點(diǎn)，向氫動力車目標(biāo)挺進(jìn)的戰(zhàn)略?！笆晃濉币詠?，中國提出“節(jié)能和新能源汽車”戰(zhàn)略，政府高度關(guān)注新能源汽車的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。

2008年，新能源汽車在國內(nèi)已呈全面出擊之勢，是中國“新能源汽車元年”。2008年新能源汽車的銷量增長主要是乘用車的增長，新能源乘用車銷售899臺，同比增長117%，而商用車的新能源車共銷售1 536臺，同比下滑17%。

2009年，中國新能源汽車駛?cè)肟焖侔l(fā)展軌道。2月，科技部、財(cái)政部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部共同啟動“十城千輛”工程，武漢市等13座城市被列為首批試點(diǎn)城市。3月，國務(wù)院辦公廳出臺《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出，到2011年，形成50萬輛純電動、充電式混合動力和普通型混合動力等新能源汽車產(chǎn)能，新能源汽車銷量占乘用車銷售總量的5%左右。2009年1—11月，新能源乘用車銷量同比下降61.96%，至310輛。新能源商用車銷量同比增長178.98%，至4 034輛。

2010年，中國加大對新能源汽車的扶持力度。5月，財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，確定在上海等5個城市啟動私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，同時(shí)正式執(zhí)行《私人購買新能源汽車試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。7月，國家將十城千輛節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)城市由20個增至25個，選擇5個城市進(jìn)行對私人購買節(jié)能與新能源汽車給予補(bǔ)貼試點(diǎn)。

2011年3月出臺的十二個五年規(guī)劃中把新能源汽車列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，提出要重點(diǎn)發(fā)展插電式混合動力汽車、純電動汽車和燃料電池汽車技術(shù)，開展插電式混合動力汽車、純電動汽車研發(fā)及大規(guī)模商業(yè)化示范工程。7月14日，科技部出臺了《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》，新能源汽車再一次被擺在重要位置。規(guī)劃中提出將全面實(shí)施“純電驅(qū)動”技術(shù)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，實(shí)施新能源汽車科技產(chǎn)業(yè)化工程。這意味著最終“純電驅(qū)動”戰(zhàn)略目標(biāo)不變，仍然堅(jiān)持“三縱三橫”的研發(fā)布局。規(guī)劃指出將繼續(xù)實(shí)施“十城千輛”工程，到2015年，突破23個重點(diǎn)技術(shù)方向，在30個以上城市進(jìn)行規(guī)?；痉锻茝V，5個以上城市進(jìn)行新型商業(yè)化模式試點(diǎn)應(yīng)用，電動汽車保有量達(dá)100萬輛，產(chǎn)值預(yù)期超過1 000億元。這與原來的保有量目標(biāo)有些調(diào)整，同時(shí)不再提2020年500萬輛的目標(biāo)。11月14日，工信部公布了此前印發(fā)的《“十二五”產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃》，對節(jié)能與新能源汽車的技術(shù)開發(fā)有了更高的要求。

2012年初，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于節(jié)約能源使用新能源車船車船稅政策的通知》，對使用新能源的車輛，免征車船稅。5月，為加快培育發(fā)展新能源汽車，新能源汽車項(xiàng)目每年將獲10～20億元資金支持。7月，備受關(guān)注的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》正式發(fā)布。規(guī)劃對中國新能源汽車發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的形勢，技術(shù)路線、主要目標(biāo)以及主要任務(wù)、保障措施等做出詳細(xì)規(guī)定，到2015年，純電動汽車和插電式混合動力汽車?yán)塾?jì)產(chǎn)銷量力爭達(dá)到50萬輛；到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產(chǎn)能力達(dá)200萬輛、累計(jì)產(chǎn)銷量超過500萬輛，燃料電池汽車、車用氫能源產(chǎn)業(yè)與國際同步發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年上半年，在一系列的政策支持下，中國新能源汽車產(chǎn)銷比上年同期有較快增長。新能源汽車銷售達(dá)到5 889輛，比上年同期增長42.7%，其中純電動汽車為5 114輛，插電式混合動力達(dá)到775輛。

2013年9月17日，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委四部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，這意味著新能源汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)貼政策正式出臺。新能源車補(bǔ)貼政策顯示，2013—2015年，特大型城市或重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車?yán)塾?jì)推廣量不低于10 000輛，2013年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為純電動車最高補(bǔ)助額到6萬元/輛。中央財(cái)政將補(bǔ)貼資金按季直接撥付給新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)，消費(fèi)者按銷售價(jià)格扣減補(bǔ)貼后支付。

二、實(shí)施的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的效果分析

近年來，國家和各省市陸續(xù)采取了許多鼓勵汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。2009年1月，國家十城千輛工程啟動，財(cái)政部發(fā)改委科技部工信部等四部門在25個城市開展了節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作，并在5個城市開展了私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試。2010年5月至今國務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺了的一系列政策措施。

政策實(shí)施以來，推廣成效顯著，節(jié)能與新能源汽車市場份額提升較多。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2010年中國汽車產(chǎn)銷量分別為1 826.47萬輛和1 806.19萬輛，比上年增長32.44%和32.37%，居全球第一，其中，進(jìn)入節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程的推薦車型年產(chǎn)量為7 181輛，占比為0.039%。2011年整車企業(yè)新能源汽車產(chǎn)銷數(shù)量分別達(dá)8 368輛和8 159輛，列入節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程推薦車型目錄的車型共生產(chǎn)12 784輛，同比增長74.3%。2012年中國新能源汽車產(chǎn)銷量分別達(dá)12 552輛和12 791輛，比上年同期增長50.0%和56.7%，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)汽車增幅的4.6%和4.3%。2013年中國新能源車產(chǎn)銷量分別為17 533輛與17 642輛，比上年同期分別再增長40.0%和38.0%。該銷量與2015年累計(jì)實(shí)現(xiàn)50萬輛的產(chǎn)銷目標(biāo)相比，相差很遠(yuǎn)，意味著后兩年要完成剩余的近47萬的產(chǎn)銷指標(biāo)。雖然從國家層面到各地方層面，適時(shí)出臺了一些新能源汽車優(yōu)惠及鼓勵政策，但依舊難掩政策熱、市場冷的尷尬處境。

實(shí)際上，早在2009年，“十城千輛工程”主要內(nèi)容是：通過提供財(cái)政補(bǔ)貼，計(jì)劃用三年左右的時(shí)間，每年發(fā)展10個城市，每個城市推出1 000輛新能源汽車開展示范運(yùn)行，到2012年全國新能源汽車運(yùn)營規(guī)模預(yù)計(jì)占到汽車市場份額的10%。到2012年年底，全國有27 800多輛新能源汽車，其中80%是公交車。而根據(jù)汽車工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2012年全國汽車銷量已突破1 900萬輛。新能源車的運(yùn)營規(guī)模甚至不足汽車市場份額的1%，“十城千輛”并沒有達(dá)到最初的預(yù)期，尷尬收場。

三、制約新能源汽車產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的政策因素分析

國家關(guān)于鼓勵發(fā)展新能源汽車政策是一個循序漸進(jìn)的過程。雖然，中國為扶持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已經(jīng)探索出臺了財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、研發(fā)支持及其他一些配套政策來支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是在實(shí)際工作中，扶持政策在一些領(lǐng)域還是出現(xiàn)“出力不討好”的尷尬局面。

（一）政策體系不健全，還有很大發(fā)揮空間

2013年9月出臺的《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，提出2013—2015年繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作，并再次出臺了若干鼓勵措施。新政策的出臺及時(shí)延續(xù)了2012年到期的新能源汽車激勵政策，穩(wěn)定了市場和產(chǎn)銷企業(yè)及消費(fèi)者的信心，發(fā)揮了巨大的積極作用，但存在不足：

1.補(bǔ)貼方式單一。新政策主要是為生產(chǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼，為示范城市提供獎勵，使用財(cái)政現(xiàn)金補(bǔ)貼，較少用到稅收優(yōu)惠、財(cái)政投融資、優(yōu)惠信貸、直接投資和其他激勵措施。應(yīng)進(jìn)一步增加優(yōu)惠方式，充分運(yùn)用多種政策手段促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.補(bǔ)貼車型不全面。此次新政策對不同技術(shù)路線新能源汽車的支持力度出現(xiàn)分化，重點(diǎn)支持純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車，未提及對普通混合動力汽車進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.補(bǔ)貼環(huán)節(jié)有缺失。未提及對新能源汽車核心零部件動力總成配套電池技術(shù)等制造企業(yè)研發(fā)環(huán)節(jié)等的補(bǔ)貼。中國國產(chǎn)汽車核心零部件對外依賴度過高，而新能源汽車核心零部件制造汽車電子發(fā)動機(jī)動力總成配套電池技術(shù)等是其發(fā)展的重要支柱，核心零部件電池研發(fā)等環(huán)節(jié)特別需要政府的政策支持。

4.補(bǔ)貼地域不公平。補(bǔ)貼帶有明顯的區(qū)域性特征：只補(bǔ)貼少數(shù)示范城市，未涉及全國其他地區(qū)。重點(diǎn)在京津冀長三角珠三角等細(xì)顆粒物治理任務(wù)較重的區(qū)域，選擇積極性較高的特大城市或城市群實(shí)施。這確實(shí)顯示出公共政策補(bǔ)貼地域不公平。

5.以往補(bǔ)貼政策效果不持續(xù)。新能源汽車市場是一個政策推動的市場，但過度依賴于國家補(bǔ)貼政策，只要補(bǔ)貼政策一停止，新能源車市場銷售便立即陷入停頓狀態(tài)，出現(xiàn)了補(bǔ)貼停則銷售停的不持續(xù)局面。在政策斷檔期內(nèi)，新能源汽車的銷量幾乎為零，其他地方情況也類似。如今，新出臺刺激政策沒有實(shí)質(zhì)變化，其效果估計(jì)在停止執(zhí)行后也難以持續(xù)。

（二）政策落實(shí)不到位，弱化政策效果

財(cái)政補(bǔ)貼對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的外部發(fā)展環(huán)境力度不夠，以及在補(bǔ)貼過程中的全程、實(shí)時(shí)監(jiān)管缺位與政策配套機(jī)制不夠完善等，使政策效果大為降低。政策執(zhí)行中僅僅重視下?lián)茇?cái)政補(bǔ)貼，然而卻忽略了對財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管，使這種財(cái)政補(bǔ)貼未達(dá)到應(yīng)有的效果。各示范城市從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)優(yōu)先采購本地企業(yè)產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)，使得新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很有可能籠罩在地方保護(hù)主義的陰影當(dāng)中，不利于國內(nèi)新能源汽車技術(shù)的提升和新能源汽車的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。

（三）配套支撐政策缺失，未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

電動汽車大規(guī)模商業(yè)化推廣，需要電池工業(yè)和電網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支持，但由于研發(fā)和生產(chǎn)成本偏高，電池的價(jià)格令消費(fèi)者望而生畏，此外電池的安全性、使用壽命也是制約電動汽車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。國外已經(jīng)探索并實(shí)踐了電池租賃的商業(yè)模式，而中國目前還缺乏專門針對降低電池購買和使用成本的激勵政策出臺。

此外，建設(shè)充電站等新能源汽車基礎(chǔ)設(shè)施，投資大、成本高、收益低，國家電網(wǎng)層預(yù)計(jì)“電動汽車的示范應(yīng)用期還將持續(xù)五至七年左右的時(shí)間，至少在2015年前，國家電網(wǎng)不會考慮大范圍地建設(shè)充電站，在電動汽車進(jìn)入廣泛應(yīng)用之前，大規(guī)模建設(shè)充電站只會浪費(fèi)資金和土地資源”。配套設(shè)施的不健全一直是一個棘手且未解決的問題，是對電動汽車大規(guī)模商業(yè)化重要的制約因素。

四、建議

在中國目前新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍由政府主導(dǎo)的發(fā)展模式下，應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)和激勵作用，促進(jìn)進(jìn)一步健康發(fā)展。

1.應(yīng)繼續(xù)對普通混合動力汽車進(jìn)行適當(dāng)性補(bǔ)貼。因此，新政策突然取消對常規(guī)混合動力汽車補(bǔ)貼的做法是不明智的。建議堅(jiān)持傳統(tǒng)汽車和新能源汽車“兩條腿走路”的方針，作為一種緩沖，繼續(xù)保持對普通混合動力汽車、其他新能源汽車適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策，在適當(dāng)時(shí)候再停止。

2.對建設(shè)新能源汽車充電、充汽、維修站等配套基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)多種形式增加補(bǔ)貼支持。新政策提出對示范城市充電設(shè)施建設(shè)給予財(cái)政獎勵，但至今還沒有公布實(shí)施。除政府直接投資建設(shè)和獎勵建設(shè)充電站，充汽站等基礎(chǔ)設(shè)施外，還可以采取優(yōu)惠信貸、財(cái)政投融資、減免稅、其他稅收優(yōu)惠等多種形式加以補(bǔ)貼，支持新能源汽車配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.改變此前只補(bǔ)貼整車制造企業(yè)及消費(fèi)者的傾向，將新能源汽車核心零部件、動力總成、充電電池、發(fā)動機(jī)等制造研發(fā)企業(yè)也納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍。如美國，就通過稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼對汽車和零部件生產(chǎn)商提供過貸款支持和稅收減免；奧巴馬政府還宣布撥款24億美元用于補(bǔ)貼新型電動汽車及其電池零部件的研發(fā)。德國于《國家電動汽車發(fā)展計(jì)劃》，提出到2020年在重要的人口密集區(qū)建成全覆蓋的充電基礎(chǔ)設(shè)施，2011年底已提供5億歐元資金資助1個電池研究中心和8個電動車城市試點(diǎn)項(xiàng)目。

4.逐步擴(kuò)大新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策適用的地域范圍，全國公平對待。新能源汽車示范試點(diǎn)機(jī)制應(yīng)該盡快打破，地方保護(hù)主義壁壘也需盡快破解。因?yàn)椋痉?、試點(diǎn)是行政選擇，而購買銷售是市場行為。應(yīng)該在全國范圍內(nèi)公平推廣新能源汽車，尤其是農(nóng)村地區(qū)或偏遠(yuǎn)省市更加需要補(bǔ)貼。應(yīng)盡快由地區(qū)優(yōu)惠向行業(yè)優(yōu)惠或產(chǎn)品優(yōu)惠過渡，嚴(yán)格規(guī)定地方政府不得實(shí)行或變相實(shí)施地方保護(hù)政策。

5.繼續(xù)采取減免購置稅，政府提供無息購車貸款，減免路橋通行費(fèi)停車費(fèi)以及其他財(cái)稅優(yōu)惠措施，多形式鼓勵私人購買使用新能源汽車。加強(qiáng)補(bǔ)貼政策效果評估，采取措施增強(qiáng)政策效果的持續(xù)性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

6.中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)在發(fā)展模式上也需要進(jìn)一步創(chuàng)新，不能單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼。以杭州為例，購純電動汽車最高可獲得12.3萬元補(bǔ)貼，這引起不少潛在消費(fèi)者心癢，但很多人最終仍然選擇了回避，這說明單純財(cái)政補(bǔ)貼不是解決問題的有效辦法。想要走出產(chǎn)業(yè)化困境，除了依托財(cái)政補(bǔ)貼外，更需要依托市場，走內(nèi)涵式成長的道路。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]