保障房融資導(dǎo)致財政風(fēng)險的機制及應(yīng)對

郭宏宇

財政風(fēng)險和住房保障是我國地方政府所面臨的巨大難題，并且這兩個難題之間的關(guān)聯(lián)性也越來越強。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月，用于保障房建設(shè)的債務(wù)已占到地方政府總債務(wù)的6.5%。在可預(yù)見的將來，保障房融資給地方政府帶來的債務(wù)負擔(dān)將進一步攀升，從而帶來更高的財政風(fēng)險。因此，本文重點分析保障房融資導(dǎo)致財政風(fēng)險的機制，并在此基礎(chǔ)上提出平衡保障房融資需要與財政風(fēng)險的政策思路。

一、保障房融資與財政風(fēng)險關(guān)系密切

對保障房融資與財政風(fēng)險的關(guān)聯(lián)機制的研究在次貸危機之后大量出現(xiàn)，并與金融結(jié)構(gòu)、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域相交叉。一些研究集中于對家庭與獨立個人無力獲得住宅的具體原因的剖析、對住房金融市場金融創(chuàng)新工具的反思（Beck etc.，2008），另一些研究雖然堅持引進民間資金解決住房保障問題的總體思路，但是對于政府在其中的角色、證券化鏈條的信息透明度、住房市場風(fēng)險的傳導(dǎo)給予了更細致的定位（Burnside etc.2011）。

保障房融資與財政風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)也散見于對住房金融市場的研究中。這些研究又可分為兩類：一類是考慮金融市場結(jié)構(gòu)與中央銀行政策對住房市場價格的影響（Glaeser etc.，2010），另一類是考慮住房市場周期與信貸周期的相互作用（Aspachs-Bracons etc.，2011）。這些研究盡管主要研究住房市場與金融市場之間的聯(lián)系，但是也包括了對政府在其中的角色以及風(fēng)險向財政傳導(dǎo)途徑的分析。

總的來看，保障房融資與財政風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)已經(jīng)得到比較廣泛的認同，需要進一步明確的問題，是保障房融資導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的具體機制，以及控制財政風(fēng)險膨脹的政策思路。

二、政府隱性擔(dān)保是導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的主要原因

政府對保障房融資的支持可分為直接的資金投入和間接的政府擔(dān)保，我們認為，政府隱性擔(dān)保是導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的主要原因，保障房融資過程中的金融創(chuàng)新則進一步加劇了財政風(fēng)險的膨脹。

（一）政府擔(dān)保是保障房融資的重要組成部分

各國的保障房融資機制取決于金融機構(gòu)和歷史路徑，在具體形式上差異巨大。但是，政府擔(dān)保在各國保障房融資機制中均具有重要地位。政府擔(dān)?？梢詼p少住房市場的扭曲。住房保障和住房市場之間的聯(lián)系非常緊密，一方面，中低收入者的住房需求是住房市場需求的重要組成部分，住房保障的力度越強，住房市場需求減少的越多，尤其是相當(dāng)數(shù)量的“剛性需求”屬于住房保障的范圍，而正是這些剛性需求構(gòu)成維持住房市場繁榮的動力。另一方面，住房保障和住房市場的供給主體可能重合，以我國為例，開發(fā)商被要求同時提供商品房和保障房。因此，住房保障和住房市場之間存在較強的關(guān)聯(lián)，住房保障上的補貼將扭曲住房市場上的價格。

政府擔(dān)?？山档拓斦С鰤毫?。對于保障房而言，住房的需求方一般達不到金融服務(wù)所需的最低門檻，或是沒有能力全額償還貸款的本息，政府只能在住房融資過程中提供補貼，并對融資過程中的違約風(fēng)險進行擔(dān)保。相對而言，補貼構(gòu)成當(dāng)期的財政支出，而政府擔(dān)保僅產(chǎn)生或有債務(wù)，在住房市場正常發(fā)展或繁榮期內(nèi)，幾乎不會形成政府的實際支出。因此，在財政支出壓力較高時，政府擔(dān)保更為政府所偏好。

（二）政府擔(dān)保帶來龐大的政府債務(wù)

住房保障融資中的政府擔(dān)保可以分為明確的擔(dān)保和隱含的擔(dān)保，此二者均會形成龐大的政府債務(wù)。明確的擔(dān)保體現(xiàn)在政府對住房金融市場的直接支持中，如美國聯(lián)邦住宅管理局、美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部和退伍軍人事務(wù)部為特定人群中的中低收入者提供的貸款擔(dān)保。隱含的政府擔(dān)保主要是債權(quán)人對受政府支持企業(yè)的信心，雖然表面上不構(gòu)成政府的支出義務(wù)，但是對政府債務(wù)的影響力度同樣很大。以美國為例，正是在政府必將承擔(dān)風(fēng)險的信心之下，房地美和房利美的住房抵押貸款支持證券規(guī)模不斷膨脹，并最終由聯(lián)邦政府明確擔(dān)保義務(wù)，形成現(xiàn)實的債務(wù)負擔(dān)。對我國而言，各地的保障房融資往往通過保障住房投資有限公司進行，即使地方政府并未對這些保障房融資平臺進行明確擔(dān)保，債權(quán)人也會認為政府將在這些融資平臺發(fā)生危機時進行救助，從而形成隱含的政府擔(dān)保。審計署在審計地方債務(wù)時，對這部分擔(dān)保形成的隱含債務(wù)進行了審核，截至2013年6月，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（即隱含的政府擔(dān)保）為2675.74億元，占保障房融資所形成的地方債務(wù)的24.4%。

（三）隱性擔(dān)保的規(guī)模難以有效控制

在政府為住房保障融資提供的擔(dān)保中，隱性擔(dān)保更難以有效控制，容易造成財政風(fēng)險的過度膨脹。政府的顯性擔(dān)保有明顯的排他性，可以限制在特定的主體與業(yè)務(wù)上，易于監(jiān)測并控制。但是，隱性擔(dān)保主要反映為融資過程中各個主體的信心與期望，政府既不可能主動降低公眾政府控制風(fēng)險能力的信心，又不可能準(zhǔn)確了解各個主體在融資過程的具體信心和預(yù)期，無法明確宣示在住房保障融資中未提供擔(dān)保。因此，政府隱性擔(dān)保并不具備排他性，難以阻止各個主體對政府信心的過度利用，并導(dǎo)致較大規(guī)模的或有債務(wù)。

我國的政府隱性擔(dān)保過度使用問題也逐漸浮現(xiàn)。首先，部分地方政府將政府隱性擔(dān)保的范圍擴展至保障房之外的財政支出項目。在地方政府財力嚴(yán)重不足的背景下，部分地方政府有強烈的動力通過保障房融資平臺為其他財政支出項目融資，將保障房融資作為一般性的財政資金來源，使得原本為保障房建設(shè)進行的擔(dān)保成為其他財政支出項目的融資擔(dān)保。其次，部分開發(fā)商將政府擔(dān)保的范圍擴展至商品房建設(shè)。我國地方政府將保障房與商品房捆綁建設(shè)，在我國嚴(yán)控房地產(chǎn)開發(fā)貸款的背景下，部分開發(fā)商有動力通過保障房融資渠道發(fā)行債券或進行貸款，從而使政府的擔(dān)保事實上覆蓋到商品房的建設(shè)融資。第三，保障房融資缺乏對擔(dān)保規(guī)模的制約機制。我國保障房的售價或租金顯著低于市場價格，并且這部分價差與保障房融資過程幾乎不發(fā)生關(guān)聯(lián)，被保障的人群并沒有來自融資過程的成本制約，只會認為政府有能力籌集資金進行保障房建設(shè)，并進一步提高住房保障標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模的預(yù)期。

（四）金融創(chuàng)新加劇財政風(fēng)險的膨脹