農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制研究——以江蘇省為例

汪 翔， 陳海霞， 劉華周

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，江蘇 南京 210014)

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障。實(shí)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢，是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理制度的重大改革和創(chuàng)新。構(gòu)建農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目科學(xué)管理的重要舉措，研究農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本研究試圖運(yùn)用相關(guān)學(xué)科原理，結(jié)合江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目工作實(shí)際，力求構(gòu)建一個(gè)較為完整、科學(xué)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制，為指導(dǎo)江蘇省今后農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理實(shí)踐提供思路和理論參考。

1 研究背景與意義

“十一五”以來，江蘇省各級(jí)政府不斷加大財(cái)政支農(nóng)投入力度，財(cái)政支農(nóng)投入總量呈現(xiàn)出快速增長趨勢。江蘇省財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量由 2006年的1.225 0×1010元增長到了2012年的7.540 9×1010元，6年間增長了6倍多，年均增長35.4%。江蘇省農(nóng)委管理的財(cái)政支農(nóng)資金總量從2006年的1.175× 109元增加到2012年的5.902×109元，6年時(shí)間擴(kuò)大了5倍多，年均增幅超過30.9%。農(nóng)業(yè)投入的快速增長，對鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。與此同時(shí)，也存在項(xiàng)目管理工作量和難度增加，管理不夠科學(xué)透明，資金使用效益亟待提高等問題。如何加強(qiáng)項(xiàng)目管理，管好用好項(xiàng)目資金，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金效益已經(jīng)成為當(dāng)前江蘇省農(nóng)業(yè)主管部門的重要課題。

構(gòu)建農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制，有助于充分發(fā)揮社會(huì)資源的作用，改進(jìn)完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理模式，不僅有助于提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金績效，而且對于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)政府決策科學(xué)化與民主化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義［1］。

2 江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢現(xiàn)狀

在江蘇省委、省政府對“三農(nóng)”工作的高度重視和各相關(guān)部門的大力支持下，省農(nóng)委不斷改革傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式，通過建立專家咨詢管理制度，推進(jìn)專家?guī)旖ㄔO(shè)以及突出專家參與等手段，逐步構(gòu)建項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制。

2.1 初步建立各項(xiàng)專家咨詢管理制度

為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資決策的科學(xué)性和民主性，規(guī)范農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目委托評審工作，確保評審工作客觀公正，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)部相關(guān)規(guī)定，江蘇省先后出臺(tái)了《江蘇省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》(江蘇省人民政府令第63號(hào)，2010年)、《江蘇省省級(jí)財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作暫行辦法》、《江蘇省發(fā)展改革委委托投資咨詢評估管理暫行辦法》(蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2011〕10號(hào))。為貫徹落實(shí)相關(guān)規(guī)定和辦法，農(nóng)委相繼制定《江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目委托評審暫行規(guī)定》等政策和措施，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢的目的、程序以及咨詢環(huán)節(jié)等相關(guān)要求，推動(dòng)建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理專家咨詢評價(jià)機(jī)制。

以江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前期評估現(xiàn)行做法為例。目前省農(nóng)委納入立項(xiàng)評估的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目包括部級(jí)項(xiàng)目資金和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)。在評估主體上，按照項(xiàng)目管理職能，立項(xiàng)評估工作一般由省農(nóng)委自行組織或會(huì)同財(cái)政、發(fā)改委等部門共同組織。在評估程序上，項(xiàng)目單位材料上報(bào)到省農(nóng)委，由省農(nóng)委組織專家評估，主要采取召開項(xiàng)目評估會(huì)方式，評估結(jié)果作為省級(jí)項(xiàng)目立項(xiàng)和部級(jí)項(xiàng)目上報(bào)的主要依據(jù)。

2.2 大力推進(jìn)專家?guī)旖ㄔO(shè)

根據(jù)專家咨詢要求，省農(nóng)委制定了《江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目專家?guī)旃芾砉ぷ饕?guī)則》，明確了專家?guī)旃芾淼膶?shí)施細(xì)則，包括專家入庫資格與程序、專家的權(quán)利與義務(wù)、專家考評等內(nèi)容，逐步明確不同種類項(xiàng)目引入專家的方法和組織程序，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢制度的建設(shè)。

以蘇州市為例。蘇州市農(nóng)委積極探索建立了包括業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)、各行業(yè)技術(shù)專家、財(cái)務(wù)人員以及項(xiàng)目管理人員的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家?guī)?，根?jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及變化情況，每2年更新調(diào)整1次;驗(yàn)收項(xiàng)目實(shí)行專家無記名票決制，多數(shù)專家同意通過驗(yàn)收的方能通過驗(yàn)收。這些措施有效保障了項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用效益，提高了管理部門工作效率和決策的科學(xué)性與民主性。

2.3 專家積極參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理

省農(nóng)委按照“項(xiàng)目申報(bào)有目標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”的原則，通過聘請社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及專家小組，在項(xiàng)目的可行性論證、立項(xiàng)審查、招標(biāo)投標(biāo)、評估、中期檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收等過程管理中，通過專家論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研以及座談會(huì)等形式，充分聽取專家的意見和建議，將專家咨詢活動(dòng)作為必要環(huán)節(jié)和管理與決策的參考依據(jù)。通過建立專家咨詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目立項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的有效對接，極大提升了財(cái)政資金和項(xiàng)目資源配置的科學(xué)性和整體效能。江蘇省南京市通過建立立項(xiàng)審查制度和重大項(xiàng)目專家評審制度，聘請社會(huì)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目工程建設(shè)、資金使用和財(cái)務(wù)管理進(jìn)行核查驗(yàn)收，部分項(xiàng)目采取網(wǎng)評的方式對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行評選打分等做法值得借鑒學(xué)習(xí)。

此外，通過江蘇省農(nóng)業(yè)網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)信息系統(tǒng)等，及時(shí)向社會(huì)公布農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、跟蹤以及驗(yàn)收等工作進(jìn)展，通過公開項(xiàng)目相關(guān)信息，增加了信息透明度，強(qiáng)化了政府決策的科學(xué)化和民主化能力。

江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，而且對促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、加快農(nóng)民脫貧致富步伐、提高農(nóng)村人口綜合素質(zhì)等起到了十分積極的作用。

3 江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢工作存在的主要問題

3.1 咨詢過程和功能不夠全面

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理一般涉及前期立項(xiàng)、中期建設(shè)以及后期驗(yàn)收等多階段、多方位、多層次的管理工作，任務(wù)繁雜。目前，江蘇省開展的專家咨詢工作通常僅涉及某個(gè)階段或多個(gè)階段，未能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理全過程專家咨詢，開展的是局部或階段性的咨詢工作。

在咨詢形式上，江蘇省主管部門組織專家，主要采取召開項(xiàng)目評估會(huì)方式，評估結(jié)果作為省級(jí)項(xiàng)目立項(xiàng)和部級(jí)項(xiàng)目上報(bào)的主要依據(jù)。專家咨詢的重要功能是為政府決策提供獨(dú)立、客觀和多元的決策支撐，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)和決策需要，可采取不同的咨詢形式，如網(wǎng)絡(luò)、電話、信函以及論證會(huì)等，方能更好地發(fā)揮專家咨詢的功能。

3.2 咨詢機(jī)制不完善

從管理層面上看，沒有明確的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前期評估管理辦法，對評估的職責(zé)、程序和評估報(bào)告的出具都沒有統(tǒng)一的要求，缺乏法規(guī)約束和制度保障?；旧嫌身?xiàng)目管理人員憑經(jīng)驗(yàn)來組織評估工作，雖然對項(xiàng)目立項(xiàng)提供了一定的依據(jù)，但規(guī)范性不強(qiáng)。從技術(shù)層面看，不同類別農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的評估指標(biāo)體系沒有完全形成，主要采取的是定性評價(jià)項(xiàng)目的方式，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)的選取更多是根據(jù)行業(yè)習(xí)慣或依賴于專家的經(jīng)驗(yàn)。

3.3 咨詢專業(yè)化程度不高

農(nóng)業(yè)主管部門作為立項(xiàng)評估的承擔(dān)主體，由于受時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、人員的制約，其評估質(zhì)量難以保證。首先表現(xiàn)為矛盾集中，目前各地把爭取項(xiàng)目資金的規(guī)模，作為衡量當(dāng)?shù)夭块T政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)?，F(xiàn)行的自行評估方式，容易將矛盾全部集中于農(nóng)業(yè)主管部門。其次表現(xiàn)為效率不高，目前受經(jīng)費(fèi)限制，項(xiàng)目評估的專家主要由農(nóng)委內(nèi)業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任，項(xiàng)目評估均為臨時(shí)搭班子，既要考慮項(xiàng)目的申報(bào)時(shí)限又要考慮業(yè)務(wù)專家的工作安排，所以真正留給評估的時(shí)間少之又少。倉促的評估工作勢必導(dǎo)致評估質(zhì)量下降，流于形式。第三表現(xiàn)為公平性難以保證，作為農(nóng)業(yè)部門的業(yè)務(wù)人員，很難擺脫部門和單位的影響，對評估結(jié)果的人為影響難以避免，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)評估的不公平。

4 構(gòu)建江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制的設(shè)想

4.1 目標(biāo)定位和基本原則

4.1.1 目標(biāo)定位 在整合江蘇省現(xiàn)有社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，有效利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善政府、專家與公眾三方相結(jié)合的良性互動(dòng)決策機(jī)制，建立健全職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理專家咨詢制度;搭建專家咨詢的組織架構(gòu)，規(guī)定各管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任;圍繞農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的前期立項(xiàng)、中期建設(shè)、后期驗(yàn)收評價(jià)等全過程，制定與各階段管理相配套的專家咨詢機(jī)制和保障措施;提高財(cái)政支農(nóng)資金效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理水平與國際農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理水平接軌，促進(jìn)政府相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)變和行政效率的提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與長期可持續(xù)發(fā)展。

4.1.2 基本原則

4.1.2.1 公平、公正原則 公平最重要的價(jià)值是保障法律面前人人平等和機(jī)會(huì)均等，避免歧視對待。公正主要是維護(hù)正義，防止徇私舞弊。因此，構(gòu)建專家咨詢制度時(shí)需充分考慮對咨詢專家“中立性”的訴求和對專家“知識(shí)濫用”的抑制，通過制度和程序規(guī)則達(dá)到咨詢專家的中立，進(jìn)而保障不同利益主體的平等。

4.1.2.2 公開透明原則 既包括咨詢過程的公開和透明，還包括在運(yùn)用專家知識(shí)的同時(shí)，通過公眾參與和公眾知識(shí)的運(yùn)用，對專家知識(shí)的限度進(jìn)行校正。通過對咨詢?nèi)^程的信息加以公開，來強(qiáng)化針對咨詢專家行為的監(jiān)督機(jī)制。

4.1.2.3 職能單一性原則［2］咨詢專家在決策過程中的角色空間，即專家咨詢的職能主要是就“技術(shù)性問題”做出判斷和發(fā)表意見，而不是提供政策建議，更不是代替公共機(jī)構(gòu)做出決策。咨詢專家在決策過程中的角色決定了其活動(dòng)范圍僅限于“技術(shù)性咨詢”。

4.1.2.4 合理績優(yōu)原則 隨著項(xiàng)目管理法規(guī)、制度變更和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，根據(jù)實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題，對專家咨詢制度及其項(xiàng)目全程管理方法進(jìn)行定期檢查和修正，及時(shí)制定和優(yōu)化評估措施，不斷提高績效管理水平，形成專家咨詢制度的動(dòng)態(tài)修正優(yōu)化機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理專家咨詢制度適應(yīng)環(huán)境的新變化。

4.2 組織架構(gòu)

4.2.1 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢委員會(huì) 設(shè)立江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢委員會(huì)(簡稱咨委會(huì))。咨委會(huì)是由省政府設(shè)立的由多方面專家組成的為政府決策服務(wù)的非常設(shè)決策咨詢機(jī)構(gòu)。設(shè)立專家咨詢委員會(huì)聯(lián)絡(luò)處，具體負(fù)責(zé)專家咨詢委員會(huì)開展咨詢的組織與聯(lián)絡(luò)等日常工作。該機(jī)構(gòu)為省農(nóng)委最高層次的綜合性專家決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是圍繞省農(nóng)委重大決策提出咨詢意見和建議，承擔(dān)聯(lián)結(jié)政府農(nóng)業(yè)項(xiàng)目決策與專家研究咨詢的職責(zé)，負(fù)責(zé)全省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢機(jī)構(gòu)的管理和組織工作，通過決策咨詢，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更快更好發(fā)展。咨委會(huì)的專家組成考慮知識(shí)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的平衡性。通過制度規(guī)定咨委會(huì)不受到特定機(jī)關(guān)和利益的不當(dāng)影響。具體而言，要求咨委員會(huì)成員代表各自的利益團(tuán)體，要求咨委會(huì)成員具有不同的教育和專業(yè)背景。重大決策專家咨詢論證所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)根據(jù)部門預(yù)算編制的有關(guān)規(guī)定，提出年度專家咨詢論證經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)審定后列入財(cái)政預(yù)算。

4.2.2 農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目專家?guī)?農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目專家?guī)?以下簡稱專家?guī)?是指由省農(nóng)委設(shè)立，由咨委會(huì)主管，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，供農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目評審機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目建設(shè)單位從中選取工作專家的專家?guī)煜到y(tǒng)。依照有關(guān)規(guī)定或工作需要，對農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行委托評審時(shí)，所需專家可以在專家?guī)熘羞x取。完善不同項(xiàng)目不同管理階段的專家入庫資格與程序、專家權(quán)利和義務(wù)、專家?guī)旃芾淼戎贫群蜋C(jī)制建設(shè)。大力開發(fā)和整合現(xiàn)有的決策咨詢資源，構(gòu)建立體、交叉的咨詢組織網(wǎng)絡(luò)。建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理決策咨詢專家信息庫，通過開放式系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)化管理、虛擬化組織，實(shí)現(xiàn)專家資源的優(yōu)化配置和合理化使用。按照專業(yè)、項(xiàng)目以及建設(shè)階段分類，專家?guī)炜煞秩舾蓪＜易稍冃〗M，專家咨詢小組的設(shè)立程序和人員組成要求，由咨委會(huì)與省農(nóng)委共同確定。

4.2.3 專家咨詢小組 咨詢專家組由農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目涉及的農(nóng)、林、牧、工程、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)等相關(guān)專業(yè)的專家或?qū)＜覚C(jī)構(gòu)組成。專家主要來源為科研院所、行業(yè)主管部門及其他項(xiàng)目管理部門推薦，自愿接受邀請并提交個(gè)人簡歷，經(jīng)審查合格的省內(nèi)大中專院校、科研單位、技術(shù)推廣部門、行業(yè)管理部門、協(xié)會(huì)等單位的專家，根據(jù)項(xiàng)目分類和項(xiàng)目建設(shè)階段，按照一定程序成立相應(yīng)的咨詢小組，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的前期評審、中期評估以及后期績效評價(jià)事項(xiàng)，具體涉及農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算、實(shí)施方案等項(xiàng)目材料的委托評審等工作。

4.3 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制

財(cái)政支農(nóng)資金和項(xiàng)目監(jiān)督管理范圍包括部省財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目和部級(jí)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，江蘇省財(cái)政支農(nóng)資金和項(xiàng)目可以劃分為補(bǔ)貼類、任務(wù)類及競爭類3大類。根據(jù)項(xiàng)目全程管理的需要，有必要針對各類項(xiàng)目自身特點(diǎn)，對項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目跟蹤、項(xiàng)目驗(yàn)收以及績效評價(jià)等各環(huán)節(jié)的專家咨詢機(jī)制做出相應(yīng)規(guī)范，逐步建立分類管理的專家咨詢機(jī)制。

4.3.1 補(bǔ)貼類項(xiàng)目 補(bǔ)貼類項(xiàng)目主要用于支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這類項(xiàng)目包括農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、畜牧良種補(bǔ)貼、奶牛補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、優(yōu)質(zhì)林木良種補(bǔ)貼、造林補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?。補(bǔ)貼類項(xiàng)目屬普惠制項(xiàng)目，即按照農(nóng)戶實(shí)際生產(chǎn)情況給予直接補(bǔ)貼。項(xiàng)目全程管理主要涉及項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、跟蹤以及績效評價(jià)等3個(gè)階段(圖1)。項(xiàng)目管理目標(biāo)重點(diǎn)是“長期跟蹤、績效評價(jià)”。為跟蹤此類項(xiàng)目實(shí)施績效，項(xiàng)目完成一段時(shí)間后，農(nóng)委管理部門應(yīng)組織績效評價(jià)小組，分別對單體項(xiàng)目和大類項(xiàng)目建立項(xiàng)目績效評估指標(biāo)，重點(diǎn)考察項(xiàng)目實(shí)施后的農(nóng)戶帶動(dòng)、效益增減、積極性改變、環(huán)境改良等績效，并對項(xiàng)目實(shí)施全程的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益進(jìn)行分類分析，評價(jià)單體項(xiàng)目和大類項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期和設(shè)計(jì)初衷。

圖1 補(bǔ)貼類項(xiàng)目全程管理專家咨詢流程圖Fig.1 Flow chart of whole process management expert consultation on subsidized projects

4.3.2 任務(wù)類項(xiàng)目 任務(wù)類項(xiàng)目主要是委托相關(guān)行政事業(yè)單位實(shí)施的省級(jí)農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)安全項(xiàng)目，這類項(xiàng)目主要包括農(nóng)業(yè)三新工程、農(nóng)業(yè)信息工程、農(nóng)業(yè)科技入戶工程、掛縣強(qiáng)農(nóng)富民工程、基層農(nóng)技人員培訓(xùn)工程、農(nóng)民教育培訓(xùn)工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用工程、耕地質(zhì)量建設(shè)工程、重大病蟲害防治工程、免疫注射勞務(wù)費(fèi)補(bǔ)助工程等。該類項(xiàng)目采用任務(wù)委托方式下達(dá)，項(xiàng)目全程管理主要涉及項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目跟蹤、項(xiàng)目驗(yàn)收以及績效評價(jià)等4個(gè)階段(圖2)。項(xiàng)目管理目標(biāo)重點(diǎn)是“跟蹤執(zhí)行、竣工驗(yàn)收”。此類項(xiàng)目重點(diǎn)考察項(xiàng)目執(zhí)行效果，項(xiàng)目跟蹤小組和驗(yàn)收小組應(yīng)能獨(dú)立地對項(xiàng)目執(zhí)行效果做出科學(xué)評判。在項(xiàng)目跟蹤階段，從專家?guī)熘泻Y選專家臨時(shí)組織跟蹤檢查指導(dǎo)小組，跟蹤了解項(xiàng)目執(zhí)行情況，檢查項(xiàng)目執(zhí)行是否符合要求，對執(zhí)行方案予以指導(dǎo)，對存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并加以糾正并且及時(shí)上報(bào)，對項(xiàng)目實(shí)施情況向農(nóng)業(yè)主管部門提出咨詢意見和建議，提出項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展咨詢工作報(bào)告。在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，由農(nóng)業(yè)主管部門委托咨委會(huì)組織進(jìn)行，按照項(xiàng)目驗(yàn)收程序，可從專家?guī)旌Y選符合要求的專家組織項(xiàng)目驗(yàn)收小組，項(xiàng)目驗(yàn)收小組應(yīng)由熟悉了解專業(yè)技術(shù)和財(cái)務(wù)方面的專家組成，驗(yàn)收小組的全體成員應(yīng)認(rèn)真閱讀項(xiàng)目驗(yàn)收全部資料，必要時(shí)，應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場實(shí)地考察，收集聽取相關(guān)方面的意見，核實(shí)或復(fù)測相關(guān)數(shù)據(jù)，獨(dú)立、負(fù)責(zé)任地提出驗(yàn)收意見和驗(yàn)收結(jié)論。

圖2 任務(wù)類項(xiàng)目全程管理專家咨詢流程圖Fig.2 Flow chart of whole process management expert consultation on task projects

4.3.3 競爭類項(xiàng)目 競爭類項(xiàng)目包括市場農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)等)申報(bào)的高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)項(xiàng)目。競爭類項(xiàng)目采取各市縣自由申報(bào)，項(xiàng)目全程管理涉及項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、申報(bào)、立項(xiàng)、跟蹤、驗(yàn)收以及績效評價(jià)等六個(gè)階段(圖3)。項(xiàng)目管理目標(biāo)重點(diǎn)是“專業(yè)評審、擇優(yōu)立項(xiàng)”?？捎勺晌瘯?huì)根據(jù)項(xiàng)目類型，按照規(guī)定程序，從專家?guī)熘泻Y選出所需專家組成咨詢小組，主要采取召開項(xiàng)目評估會(huì)方式，對項(xiàng)目單位上報(bào)的項(xiàng)目材料進(jìn)行立項(xiàng)評估，評估結(jié)果作為省級(jí)項(xiàng)目立項(xiàng)和部級(jí)項(xiàng)目上報(bào)的主要依據(jù)。該類項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)建立公開透明的評審機(jī)制，將項(xiàng)目審批置于陽光之下。要按照政務(wù)公開的要求，及時(shí)將競爭類項(xiàng)目的申報(bào)指南、程序、聯(lián)系方式等信息予以公開，保證項(xiàng)目篩選工作的公開、透明。為提高項(xiàng)目競爭的公正公平、公開及透明度，可在評審過程中增加申報(bào)單位的互動(dòng)和參與，具體做法:經(jīng)過抽簽決定申報(bào)單位出場次序和評審組成員后，評審會(huì)按照專家獨(dú)立評審、申報(bào)單位答辯、評審小組公開評分的程序進(jìn)行。

5 保障措施

5.1 構(gòu)建農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制的相關(guān)制度體系

推動(dòng)專家咨詢制度化，建立一整套專家咨詢機(jī)制的配套制度體系。一是要明確農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理過程中各相關(guān)主體的職能、權(quán)利及責(zé)任。出臺(tái)省級(jí)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理專家咨詢相關(guān)制度，以制度的形式明確農(nóng)業(yè)管理部門、咨委會(huì)、專家等各主體的權(quán)責(zé)，奠定專家咨詢機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。二是建立各相關(guān)主體之間的制衡機(jī)制。明確需要引入專家咨詢和論證的情形，以保障專家參與權(quán);建立利益相關(guān)方回避機(jī)制，避免專家可能的“立場偏向”或“不中立”;明確公眾參與權(quán)利，保障公眾意見能夠得到充分的表達(dá);強(qiáng)化農(nóng)業(yè)主管部門對專家咨詢意見和公眾輿論意見的回應(yīng)機(jī)制。政府最終決策應(yīng)當(dāng)說明理由并公開對專家和公眾意見的處理情況。這些制衡機(jī)制的目的在于將咨詢制度所預(yù)期的專家理性和公眾監(jiān)督輸入到?jīng)Q策結(jié)果之中，以提升政策制度的理性化程度。三是打造無縫連接的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理機(jī)制鏈條。要堅(jiān)持把制度、監(jiān)督統(tǒng)一于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的全過程，從而發(fā)揮體系的整體效能，將整合形成的全方位評估機(jī)制鏈運(yùn)轉(zhuǎn)起來。使農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)開始前有預(yù)警機(jī)制，建設(shè)中有分解機(jī)制、評估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)后有考核反饋機(jī)制，平時(shí)有信息公開、培訓(xùn)教育機(jī)制，以及各方參與和資金運(yùn)行機(jī)制等。

圖3 競爭類項(xiàng)目全程管理流程圖Fig.3 Flow chart of whole process management expert consultation on competitive projects

5.2 完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理專家?guī)旖ㄔO(shè)的相關(guān)機(jī)制和辦法

建立全省統(tǒng)一的公共政策咨詢專家?guī)欤诂F(xiàn)有《江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目專家?guī)旃芾砉ぷ饕?guī)則》的基礎(chǔ)上，加緊調(diào)研，盡快制定和出臺(tái)江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目咨詢專家?guī)斓墓芾磙k法和相應(yīng)的實(shí)施意見。一是制定專家入庫篩選機(jī)制。根據(jù)不同類型財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的特點(diǎn)和管理要求，以及實(shí)際問題的發(fā)生情況，制定與決策內(nèi)容相關(guān)的各學(xué)科專家入庫門檻。在實(shí)際操作上，不僅考慮涉農(nóng)專業(yè)知識(shí)豐富的專家，還要考慮不同教育背景和專業(yè)的社會(huì)人士，推動(dòng)學(xué)術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等參與項(xiàng)目評估評審工作，促使咨詢意見實(shí)現(xiàn)理性科學(xué)的最大化。二是制定專家輪換、調(diào)整機(jī)制和回避制度。對采用視頻或會(huì)議方式評審的，公布專家名單，強(qiáng)化專家自律，接受同行質(zhì)詢和社會(huì)監(jiān)督;對采用通訊方式評審的，評審前專家名單嚴(yán)格保密，保證評審公正性。三是制定專家激勵(lì)與淘汰機(jī)制，對專家咨詢論證實(shí)行效果考核和評估，通過事實(shí)結(jié)果檢驗(yàn)和評估咨詢方案的質(zhì)量，對提供優(yōu)秀咨詢方案的專家給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或者名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，對提供劣質(zhì)咨詢方案的專家經(jīng)新聞媒體公開，并從專家?guī)熘刑蕴?/p>

5.3 推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理決策過程的公開化與信息化

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理全程決策過程和相關(guān)信息公開化是決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)。一是對重大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目決策，都要進(jìn)行公開、公正的咨詢討論，并且邀請利益相關(guān)方到會(huì)陳述他們的意見，公開意見反饋渠道，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督。二是通過江蘇農(nóng)業(yè)網(wǎng)、大眾媒體等媒介及時(shí)將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)指南、程序、聯(lián)系方式等信息予以公開，確保項(xiàng)目管理操作規(guī)范。三是邀請公眾和媒體參與決策咨詢過程，增加咨詢過程的透明度。發(fā)揮各級(jí)政府新聞發(fā)布和大眾媒體的作用，引導(dǎo)大眾媒體參與到?jīng)Q策過程中，鼓勵(lì)公眾媒體傳播農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政策與決策的有關(guān)信息，如專家對政策方案的分析、公眾的意見等，形成有效的公眾參與制衡機(jī)制，協(xié)調(diào)平衡各方面利益。

決策信息化是改善服務(wù)手段、增加工作透明度、提高決策水平、加速農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理科學(xué)化進(jìn)程的重要保障。一是建設(shè)并完善江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢機(jī)制的無縫對接。通過農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)及時(shí)對外公開項(xiàng)目運(yùn)行情況，項(xiàng)目信息共享既便于項(xiàng)目相關(guān)各方及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展，也有利于提高項(xiàng)目管理效率，改進(jìn)實(shí)施效果。二是運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)征集了解群眾意見，拓寬思路，并通過網(wǎng)絡(luò)接受公眾的監(jiān)督并反饋意見。推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理專家咨詢與各方反饋意見的整合，便于專家及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，有利于項(xiàng)目的及時(shí)整改與完善，從而形成對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理的有效監(jiān)控與反饋。

5.4 規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理運(yùn)行監(jiān)督控制程序

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理要實(shí)現(xiàn)有效評估，離不開來自于外部力量的嚴(yán)密監(jiān)督。外部監(jiān)督是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資管理，提高項(xiàng)目效益，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)扶持政策落實(shí)能力以及全程管理專家咨詢機(jī)制得以順利運(yùn)行的重要保障。一是明確農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理監(jiān)督控制的職責(zé)分工，由農(nóng)委農(nóng)業(yè)項(xiàng)目督查領(lǐng)導(dǎo)小組對項(xiàng)目督查負(fù)總責(zé)，督查領(lǐng)導(dǎo)小組由省農(nóng)委負(fù)責(zé)同志任組長，有關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)督查工作的部署、組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，督查領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由省農(nóng)委計(jì)財(cái)處、監(jiān)察室、審計(jì)處及各類項(xiàng)目歸口管理的業(yè)務(wù)處(局、站)相關(guān)人員組成，負(fù)責(zé)編制年度督查方案，統(tǒng)一部署督查，組織重點(diǎn)項(xiàng)目全面督查，通報(bào)督查結(jié)果，提出處理意見并監(jiān)督整改。二是規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理的外部監(jiān)督程序，充分利用現(xiàn)有的審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察力量，對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家咨詢實(shí)施過程中涉及到的農(nóng)業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施單位以及咨委會(huì)、專家等財(cái)務(wù)、質(zhì)量和廉政情況實(shí)行監(jiān)督，采取各級(jí)管理部門定期月報(bào)、調(diào)研、質(zhì)詢、座談會(huì)等多種方式，對管理項(xiàng)目開展行業(yè)督查和重點(diǎn)抽查，所有的督查結(jié)果、結(jié)論都以公開信息供公眾隨時(shí)查詢。社會(huì)監(jiān)督也是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中不可缺少的監(jiān)督，應(yīng)進(jìn)一步暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。三是拓展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全程管理的督查內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)管全過程參與、全方位監(jiān)督，強(qiáng)化對項(xiàng)目決策過程、實(shí)施過程、實(shí)施結(jié)果的全面監(jiān)督，提高江蘇省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的決策、建設(shè)和管理水平。

［1］ 姜曉萍，范逢春.地方政府建立行政決策專家咨詢制度的探索與創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2005(2):86-90.

［2］ 王錫鋅.我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》為借鑒［J］.法商研究，2007(2): 113-121.