“一路一帶”背景下新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

□文/畢海濱

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 新疆·烏魯木齊）

一、引言

對(duì)于那些30年前來過新疆而在過去10年里又重訪新疆的客人來說，新疆的基礎(chǔ)設(shè)施水平所發(fā)生的變化的確讓他們驚詫不已?；氐缴鲜兰o(jì)80年代，即使生活在城里的新疆人也必須忍受著在通訊、能源使用、公共交通和旅行上的極大不便。而今天，每天乘坐大巴行駛在漂亮的高速公路上的人數(shù)可以高達(dá)千萬，更不用說城市基礎(chǔ)設(shè)施上的變化給新疆人的生活帶來的福祉。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要表現(xiàn)為高速公路、軌道、通訊電纜、機(jī)場(chǎng)、車站以及城市公用事業(yè)這些物質(zhì)條件的改變，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這些物體本身，高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施包含在那些度量政府質(zhì)量或治理水平的指標(biāo)體系中。

二、新疆基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基礎(chǔ)設(shè)施概述。“基礎(chǔ)設(shè)施”作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)術(shù)語，20 世紀(jì)40年代開始出現(xiàn)于西方。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)它有多種定義，但各種定義的思想基本一致，都是指為人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件的各種設(shè)施，包括能源、環(huán)保、交通、航運(yùn)、水利、通訊、廣播電視、防災(zāi)、教育、衛(wèi)生、福利，等等。

基礎(chǔ)設(shè)施有多種不同的分類方法，根據(jù)設(shè)施所處地域和服務(wù)領(lǐng)域的不同可分為城市基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；根據(jù)其所依附的社會(huì)生產(chǎn)部門的不同可以分為工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等；根據(jù)資金來源渠道和性質(zhì)可以分為公共投資型、私人資本型和混合資本型基礎(chǔ)設(shè)施；根據(jù)服務(wù)的對(duì)象不同又可分為為生產(chǎn)者服務(wù)的（或生產(chǎn)性）基礎(chǔ)設(shè)施和為消費(fèi)者服務(wù)的（或消費(fèi)性的）基礎(chǔ)設(shè)施。為了研究和交流方便，《1994年世界銀行發(fā)展報(bào)告》將基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一劃分為經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，并給出了各自的確切定義。其中的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施是指“永久性的工程構(gòu)架、設(shè)備、設(shè)施和他們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)。這些基礎(chǔ)設(shè)施包括公用事業(yè)（電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)），公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其他交通部門（鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場(chǎng)）”，除了經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施以外的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)稱為社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）新疆近三年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。目前，新疆已擁有公路17 萬公里，16 個(gè)機(jī)場(chǎng)聯(lián)通141 條航線，連接國內(nèi)52 個(gè)大中城市和國外31 個(gè)城市，成為中國連接中亞和西亞的中轉(zhuǎn)站。而鐵路建設(shè)，是新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是全方位發(fā)揮新疆能源大通道、向西開放橋頭堡作用的必要條件。如今，中吉烏鐵路和中巴鐵路前期工作正在積極推進(jìn)，還將建設(shè)額濟(jì)納至哈密、將軍廟至哈密、庫爾勒至格爾木鐵路，建成后，新疆南北鐵路通道將全部打通。除了鐵路、公路和航空等傳統(tǒng)交通運(yùn)輸方式外，按照“三基地一通道”的能源戰(zhàn)略定位，新疆正在全力建設(shè)國家大型油氣加工、儲(chǔ)備基地，國家大型煤電、煤化工基地，國家大型風(fēng)電基地和國家能源陸上大通道。

根據(jù)自治區(qū)發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，2013年自治區(qū)提出固定資產(chǎn)投資上萬億元，重點(diǎn)項(xiàng)目完成投資3，750 億元的目標(biāo)，其中交通項(xiàng)目投資610 億元，占比16.3%。同時(shí)，為加快重大交通項(xiàng)目建設(shè)力度，自治區(qū)下發(fā)《自治區(qū)發(fā)改委關(guān)于2014年自治區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的通知》，明確了自治區(qū)重點(diǎn)交通項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)等。下面是新疆近三年基礎(chǔ)設(shè)施投資情況，數(shù)據(jù)來源于新疆統(tǒng)計(jì)年鑒。（表1）

表1

由表1 看出，新疆2011年到2013年總體基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模逐年增高，其中電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)所占比重最大，代表著新疆的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)仍然以提高人民的基本生活水平為基礎(chǔ)，而信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)則比重最低，表明在現(xiàn)代全球化與信息化的發(fā)展中新疆的信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有很大的發(fā)展空間，其余如交通運(yùn)輸，水利環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在不斷發(fā)展與進(jìn)步中。

三、新疆基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中存在的一些問題

（一）資金來源不足。新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)國家資金依賴程度較高，宏觀調(diào)控對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響較大。新疆地方財(cái)力有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)國家資金依賴程度較高，2014年新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中國家預(yù)算內(nèi)資金占15.68%，高于全國平均水平（4.33%）11.35 個(gè)百分點(diǎn)。受國家宏觀調(diào)控影響，新疆固定資產(chǎn)投資增速連年下降，制約了新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，銀行、居民資金積累能力比較弱，地方財(cái)政財(cái)力有限，建設(shè)能力不足。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施的收益較低，市場(chǎng)發(fā)育不完全，自籌資金的能力和依靠市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)資金的能力也明顯弱于內(nèi)地省區(qū)地區(qū)。

（二）區(qū)域性差異較大。新疆面積166 萬平方公里，占中國國土面積的1/6，如此大的地域造成了南北之間，城市與城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分布不均的情況。我們可以通過新疆各地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金情況就能看出，新疆重點(diǎn)建設(shè)城市如烏魯木齊市、克拉瑪依市、昌吉等投資比重明顯偏大，而南疆三地州則在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入上就顯得少得多，這也說明了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況與人民的生活水平息息相關(guān)。（表2）

（三）地域廣、民族多、能源分布分散、自然條件惡劣。新疆地理情況特殊，南北雙方地勢(shì)、溫度、濕度等環(huán)境差別較大，山脈與盆地相間排列盆，地與高山環(huán)抱，喻稱“三山夾二盆”。北部阿爾泰山，南部為昆侖山系；天山橫亙于新疆中部，把新疆分為南北兩半，南部是塔里木盆地，北部是準(zhǔn)噶爾盆地。習(xí)慣上稱天山以南為南疆，天山以北為北疆，把哈密、吐魯番盆地稱為東疆。新疆的最低點(diǎn)吐魯番艾丁湖低于海平面155 米（也是中國的陸地最低點(diǎn)）。最高點(diǎn)喬戈里峰位于克什米爾邊境上，海拔8，611 米。新疆的古爾班通古特沙漠（北緯46 度16.8 分，東經(jīng)86 度40.2 分）是陸地上距離海洋最遠(yuǎn)的地方，距離最近的海岸線有2，648 千米（直線距離）。新疆－吉爾吉斯邊境橫貫著天山山脈。吐爾尕特口岸（海拔3752 米）位于邊境。新疆北部有阿爾泰山，南部有昆侖山、阿爾金山和天山。天山作為新疆象征，橫貫中部，形成南部的塔里木盆地和北部的準(zhǔn)噶爾盆地。

新疆的水資源。新疆三大山脈的積雪、冰川孕育匯集為500 多條河流，分布于天山南北的盆地，其中較大的有塔里木河（中國最大的內(nèi)陸河）、伊犁河、額爾齊斯河（流入北冰洋）、瑪納斯河、烏倫古河、開都河等20 多條。新疆境內(nèi)形成獨(dú)具特色的大冰川，共計(jì)1.86 萬余條，總面積2.4 萬多平方公里，占全國冰川面積的42%，冰儲(chǔ)量2.58 億立方米，是新疆的天然“固體水庫”。新疆水資源極為豐富，人均占有量居全國前列。大沙漠占全國沙漠面積2/3，其中塔里木盆地中的塔克拉瑪干沙漠面積為33.67 萬平方公里，是中國最大的沙漠，為世界第二大流動(dòng)沙漠，僅次于阿拉伯半島上的魯卜哈利沙漠。準(zhǔn)噶爾盆地的古爾班通古特沙漠面積48，000 平方公里，為中國第二大沙漠。

新疆的土地資源。新疆有著遼闊的地域，適宜的氣候，復(fù)雜多樣的地貌和土壤，因而不僅風(fēng)光旖旎，而且特產(chǎn)資源十分豐裕。在群山峻嶺、綠洲戈壁之間，有著數(shù)不盡的“糧倉”、“肉庫”、“油盆”、“煤?！?。周恩來生前曾贊譽(yù)新疆為祖國的“一塊寶地”。新疆經(jīng)濟(jì)作物種植歷史悠久，其中葡萄干、枸杞子等以質(zhì)優(yōu)而聞名中外。在這塊“寶地”上，擁有近331 萬公頃耕地，1，000 多萬公頃可墾荒地。新疆日照時(shí)間長(zhǎng)，光熱資源豐富，晝夜溫差大，水資源也比較充足等等，這些都為發(fā)展農(nóng)業(yè)提供了良好的條件。

高山、盆地、沙漠、綠洲等不同的地勢(shì)就造成了需要在不同的環(huán)境中所要求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況不同。尤其是隨著“一路一帶”的發(fā)展，新疆作為面對(duì)沿線其他國家的首站，在信息、交通等能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提出了更高的要求，而這方面正是我們薄弱的地方。

（四）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足，銀行放款心存疑慮。由于觀念和體制等原因，新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期工作存在缺陷和不足，觀念更新和制度建設(shè)的工作十分艱巨。部分項(xiàng)目重視爭(zhēng)取資金，忽視對(duì)項(xiàng)目的管理，項(xiàng)目建設(shè)組織不力，管理不嚴(yán)，不能充分發(fā)揮資金效益，給銀行項(xiàng)目評(píng)審、貸后管理帶來諸多不便，影響了信貸資金投放。

（五）歸還貸款的資金來源相對(duì)單一，銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款還款來源主要是收費(fèi)和財(cái)政資金，還款資金來源相對(duì)單一。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目承擔(dān)一定的社會(huì)職能利潤(rùn)微??；而政府財(cái)政資金偏緊，造成銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

四、解決措施及對(duì)策

（一）進(jìn)一步加大對(duì)新疆的支持力度。從理論上說，基礎(chǔ)性和公益性事業(yè)，政府行為和政府投入將起主導(dǎo)作用。新疆社會(huì)資金供給能力弱，利用外資形勢(shì)不容樂觀，吸引東部、中部地區(qū)資金能力較差。因此，今后一段時(shí)期，中央政府投資仍是西部開發(fā)的主要帶動(dòng)力量，也是促進(jìn)新疆加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要?jiǎng)恿?。建議進(jìn)一步增加國家預(yù)算內(nèi)資金對(duì)西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比重，加大中央政府對(duì)西部各省區(qū)尤其是新疆的轉(zhuǎn)移支付力度。考慮西部開發(fā)的特殊性和重要性，可作為特例，仿照三峽工程建設(shè)的方式，建立財(cái)政性的“西部開發(fā)專項(xiàng)建設(shè)基金”，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)資金，代替銀行貸款擔(dān)?；?。

（二）規(guī)范項(xiàng)目審查審批條件和程序，強(qiáng)化城建項(xiàng)目實(shí)施過程管理。新疆建設(shè)廳在項(xiàng)目審查時(shí)始終堅(jiān)持“先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工”的原則，嚴(yán)禁簡(jiǎn)化程序、超越權(quán)限、化整為零進(jìn)行項(xiàng)目審批。對(duì)項(xiàng)目各階段設(shè)計(jì)文件，嚴(yán)格按照國家規(guī)定的內(nèi)容和深度要求進(jìn)行審查、審批。為切實(shí)保障城建投資充分發(fā)揮效益，加強(qiáng)城建項(xiàng)目實(shí)施過程管理，新疆建設(shè)廳明確要求：凡在新疆行政區(qū)域內(nèi)的城建項(xiàng)目，均要嚴(yán)格按照《自治區(qū)建筑工程管理?xiàng)l例》和《自治區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，組織招標(biāo)投標(biāo)，實(shí)行工程監(jiān)理，進(jìn)行竣工驗(yàn)收。新疆建設(shè)廳還組織2個(gè)檢查組，對(duì)全疆37 個(gè)國債項(xiàng)目進(jìn)行全面清查，及時(shí)掌握資金到位情況和使用情況，了解工程實(shí)際進(jìn)度。

表2

（三）努力改善投資環(huán)境，多渠道籌措城建資金，積極吸引國外、境外和東部的投資，拓寬融資渠道。近年來，新疆建設(shè)廳針對(duì)城建項(xiàng)目資金短缺的問題，積極轉(zhuǎn)變觀念，深化城建項(xiàng)目投融資體制改革，為多方引資，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。目前，全區(qū)已有93 個(gè)城建項(xiàng)目爭(zhēng)取到各種投資30.72 億元。其中，國家補(bǔ)助1.32 億元，國債資金14.90 億元，銀行貸款5.00 億元，利用外資9.50 億元。

根據(jù)西部大開發(fā)的實(shí)踐，國家在西氣東輸、鉀礦開發(fā)和鉀肥加工等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中都引進(jìn)了國外、境外資金和合作伙伴；各省市在高速公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，也與國外、境外投資者進(jìn)行了合作。在礦產(chǎn)資源開發(fā)上，國務(wù)院關(guān)于《進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的意見》中明確規(guī)定，“要有序進(jìn)行礦業(yè)市場(chǎng)的改革開放”。因此，在國家重點(diǎn)建設(shè)中吸引外資已有先例，并不存在政策障礙，應(yīng)大力推進(jìn)；繼續(xù)深化投資體制改革，努力營(yíng)造良好投資環(huán)境，增強(qiáng)新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)國內(nèi)外投資者的吸引力；加快對(duì)外開放，擴(kuò)大利用外資規(guī)模，提高利用外資水平；吸引和鼓勵(lì)國內(nèi)民間資本，積極參與西部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；充分發(fā)揮開發(fā)性金融的優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)步擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用政策性銀行和商業(yè)銀行貸款融資規(guī)模；廣泛采取市場(chǎng)化和準(zhǔn)市場(chǎng)化的融資渠道和融資方式，努力拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資金來源渠道。

［1］陳勇.我國市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)研究［D］.青島大學(xué)，2006.

［2］陳立中.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營(yíng)管理研究［D］.廣西大學(xué)，2004.

［3］趙殉.論公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)化與政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變［D］.武漢大學(xué)，2005.