安徽省城鎮(zhèn)化問題對(duì)策研究

□文/荀守奎 陳 楊

（安徽理工大學(xué) 安徽·淮南）

一、前言

城鎮(zhèn)化是我國(guó)實(shí)行現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是一個(gè)城市發(fā)展的必經(jīng)階段，表現(xiàn)為農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間建起新的公路、廠房和居民區(qū)，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)的農(nóng)村常住人口增多，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的界限變得模糊，城鄉(xiāng)差異縮小。

城鎮(zhèn)化有助于城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、文化和勞動(dòng)力交流，引進(jìn)大量資金，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)也提供了更多條件和可能。

我國(guó)大力倡導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化，就是要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建立符合中國(guó)社會(huì)主義特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。

二、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策及解讀

（一）全國(guó)性政策文件。我國(guó)政府一直以來都非常重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展，早在2001年城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就被寫入國(guó)家五年規(guī)劃綱要。2012年11月，城鎮(zhèn)化問題也出現(xiàn)在中共十八大報(bào)告中，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。2013年十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也為推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確的方向和要求，“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。

2014年根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（中發(fā)［2014］4 號(hào)）、《關(guān)于落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議主要任務(wù)的分工方案》（中辦發(fā)［2014］7 號(hào)）的要求，國(guó)家發(fā)展改革委與中央編辦等11 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃［2014］1229號(hào)）。在對(duì)申報(bào)地區(qū)的試點(diǎn)工作方案進(jìn)行了綜合評(píng)審之后，發(fā)展改革委將江蘇、安徽兩省和寧波等62 個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，原則上同意各試點(diǎn)地區(qū)報(bào)送的試點(diǎn)工作方案。并根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)的具體情況，詳細(xì)制定了針對(duì)性的指導(dǎo)方案。

試點(diǎn)地區(qū)涵蓋范圍廣，既有地理位置具有優(yōu)勢(shì)的北上廣這樣的一線城市，也有西藏、甘肅、黑龍江等亟須發(fā)展的偏遠(yuǎn)省市。選擇安徽、浙江兩省作為試點(diǎn)省，是因?yàn)檎憬〕擎?zhèn)化水平較高，2013年常住人口占比63.2%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅36%左右，說明外來人口較多，城鎮(zhèn)化實(shí)施重點(diǎn)在于改革戶籍制度，而改革戶籍制度也是全國(guó)城鎮(zhèn)化工作的重中之重，如果浙江省試點(diǎn)成功，其他省市可以借鑒經(jīng)驗(yàn)；安徽省人口眾多，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，并且外出打工者人數(shù)眾多，推行城鎮(zhèn)化有很大的難度，因此在城鎮(zhèn)化過程中必定會(huì)遇見很多問題，通過解決這些問題，深入認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供經(jīng)驗(yàn)，并且這兩省是中部發(fā)展的主力軍，且包含長(zhǎng)三角這樣的大經(jīng)濟(jì)區(qū)，如果試點(diǎn)成功，經(jīng)驗(yàn)將會(huì)很快推廣到相鄰省區(qū)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。

表1 分地區(qū)年末常住人口城鎮(zhèn)人口比重（單位：%）

表2 2013年安徽省各市主要人口指標(biāo)

圖1 全國(guó)與安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程比較

就安徽省來說，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》提出了總體目標(biāo)、主要任務(wù)，并要求安徽省積極參與長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃建設(shè)；加快推進(jìn)皖江城市帶、合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖北城市群建設(shè)；探索建立城市群的發(fā)展機(jī)制。

（二）安徽省政策文件。安徽省人民政府根據(jù)發(fā)改委文件指示，發(fā)布了《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案的通知——皖政［2015］15 號(hào)》文件，其主要內(nèi)容是對(duì)發(fā)改委文件的深刻解讀和剖析，結(jié)合安徽省的實(shí)際情況，提出了具體的解決辦法，并印發(fā)給各省市，要求按方案執(zhí)行。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程

能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)有很多，最常用的評(píng)價(jià)方法就是常住人口城鎮(zhèn)化率。本文將運(yùn)用這個(gè)方法來評(píng)價(jià)全國(guó)和安徽省的城鎮(zhèn)化情況。（表1）數(shù)據(jù)可以通過圖1 直觀的展現(xiàn)。（圖1）

由圖1 可見，全國(guó)城鎮(zhèn)化的平均水平一直處于40%以上，并呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，有望2015年突破60%。而安徽省2011年城鎮(zhèn)人口數(shù)量增速較快，之后趨于平穩(wěn)增長(zhǎng)，說明安徽的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正穩(wěn)步進(jìn)行，處于一個(gè)相對(duì)健康的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，雖然低于全國(guó)平均水平（57.73%），但安徽發(fā)展增速較快，后發(fā)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)體現(xiàn)出來，并且有望達(dá)到《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》提出的目標(biāo)，即到2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右；到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率力爭(zhēng)達(dá)到35%。

四、安徽城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題

由于城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的融合，難免會(huì)出現(xiàn)利益沖突和社會(huì)問題，只有正視這些問題，深入剖析其根源，才能找出針對(duì)性的解決辦法，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題概括起來有以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)村隱患多

1、浪費(fèi)耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境狀況堪憂。一方面據(jù)調(diào)查，很多地方政府為擴(kuò)建政府新區(qū)、興建開發(fā)區(qū)工廠和住宅區(qū)，盲目收購(gòu)耕地，造成耕地大量減少，工廠產(chǎn)生的廢棄物也使農(nóng)村的自然環(huán)境遭到污染；另一方面農(nóng)民生活水平逐年提高，農(nóng)村的高樓如雨后春筍般矗立起來，有些是在原住房的基礎(chǔ)上修建而成，也有很多是在耕地上建成，但大部分房屋都被空置。這種現(xiàn)象在開發(fā)區(qū)或是離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯，究其原因有兩點(diǎn)：一是很多農(nóng)民都出去打工，不再以務(wù)農(nóng)為主要經(jīng)濟(jì)來源，家里勞動(dòng)力少，耕田產(chǎn)出不高，利用率低；二是距城鎮(zhèn)較近的地區(qū)，農(nóng)民認(rèn)為土地將被劃入開發(fā)區(qū)，因此多建房屋，以期在征地或拆遷之前多分幾套產(chǎn)業(yè)。這種心理導(dǎo)致農(nóng)村空置房子越來越多，耕地不能集約利用，浪費(fèi)嚴(yán)重。

2、農(nóng)民權(quán)益得不到保障。第一，失地農(nóng)民權(quán)益得不到保障。開發(fā)區(qū)農(nóng)民的土地被收購(gòu)后，大多數(shù)農(nóng)民都沒有得到合理的補(bǔ)償，土地的價(jià)格被惡意壓低，安置房的條件也不理想；第二，進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益得不到保障。譬如住房公積金、公共服務(wù)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等，只有極少的農(nóng)民工能享受到這些權(quán)利。

（二）戶籍制度變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步。很多農(nóng)民工常年在大城市打工，甚至把孩子也接到大城市上學(xué)，是大城市的常住人口，但是他們的戶籍還在家鄉(xiāng)，由此造成很多不便。首先找工作困難，很多企業(yè)歧視農(nóng)民工，用工條件苛刻，此外還有租住房困難、維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利困難、子女入學(xué)困難、看病困難等等，很多問題都在困擾著他們，問題的根源就在于戶籍制度的變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步。

表2 是2013年安徽省各市主要人口指標(biāo)情況，由圖可知，安徽省戶籍人口和常住人口總體比例并不相符，且相差較大。其中池州常住人口的城鎮(zhèn)人口比重與戶籍人口的非農(nóng)業(yè)人口比重相差30.55%，是安徽省各市縣中兩個(gè)數(shù)據(jù)差距最大的城市；蕪湖雖然是全省最后一位，但14.15%的差距也足以說明戶籍城鎮(zhèn)化水平與實(shí)際情況有較大出入，不能代表真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平；其他各市縣例如亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)、淮南，常住人口的城鎮(zhèn)人口比重與戶籍人口的非農(nóng)業(yè)人口比重都高于20%，說明安徽省推進(jìn)戶籍制度改革任重道遠(yuǎn)。（表2）

（三）產(chǎn)業(yè)支撐薄弱。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)之一，沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，就不足以滿足涌入城鎮(zhèn)的大量農(nóng)民的工作和生活需求，也不利于城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）過于倚重房產(chǎn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化必然會(huì)帶來城鎮(zhèn)住宅區(qū)的增多，但并不僅僅意味著住房化，還需要健全基礎(chǔ)設(shè)施，增加吸收就業(yè)的能力和對(duì)農(nóng)民工的吸引力。有的地方政府錯(cuò)誤的認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是大量吸收投資建廠、住宅區(qū)和新辦公區(qū)，導(dǎo)致工廠眾多卻不符合當(dāng)?shù)靥厣鞘懈邩橇至s盡是空房，造成資源浪費(fèi)。

五、問題根源

（一）制度不健全。譬如戶口遷移問題，農(nóng)民工想要在大城市落戶限制條件有很多，比如工作年限、房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等等，過于嚴(yán)格的戶籍限制導(dǎo)致農(nóng)民工不能享受公共服務(wù)和社會(huì)保障，生活中很多事情例如自主創(chuàng)業(yè)、找工作、子女入學(xué)、看病等都變得尤為復(fù)雜，這些問題也給政府的行政管理工作帶來諸多不便。

（二）觀念落后。第一，很多地方政府誤認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是住宅化，因此對(duì)于城鎮(zhèn)的規(guī)劃不合理，盲目建住宅區(qū)，引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)也不符合當(dāng)?shù)刭Y源特色。此外，城鎮(zhèn)也沒有完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施，不能為大量的人口提供良好的公共基礎(chǔ)服務(wù)，失去了城鎮(zhèn)化的意義；第二，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受不到應(yīng)有的尊重和權(quán)益，這對(duì)于社會(huì)的和諧發(fā)展是極大的阻礙；第三，很多農(nóng)民擠破腦袋也要到大城市去打工，這給城市帶來了巨大的社會(huì)保障壓力和公共服務(wù)壓力，并且勞動(dòng)力供大于求，失業(yè)率高。而農(nóng)村缺乏勞動(dòng)力，造成土地資源浪費(fèi)，農(nóng)村整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程緩慢。

六、解決方案

想要盡快縮小城鎮(zhèn)化差距，解決以上問題，需要政府部門引導(dǎo)。發(fā)改委的《關(guān)于開展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》就兼顧不同區(qū)域、不同類型和不同層級(jí)城市（鎮(zhèn)）部署了新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作。此外，具體解決方案建議如下：

（一）保障農(nóng)民利益。第一，鼓勵(lì)有農(nóng)田的農(nóng)民繼續(xù)耕種，加大投入，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備。黨的十七大報(bào)告就曾提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要提高“五化水平”，分別是提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化水平；第二，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房，同時(shí)充分回收利用耕地，減少資源浪費(fèi)；第三，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的保障范圍，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；第四，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步取消農(nóng)民到城鎮(zhèn)工作生活的限制，創(chuàng)造平等的就業(yè)環(huán)境；第五，完善農(nóng)村宅基地制度，規(guī)范耕地收購(gòu)的程序和補(bǔ)貼辦法。

（二）健全戶籍制度。建立健全戶籍制度，放寬農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的一系列限制條件，保障長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工人員的利益，為人們創(chuàng)造公平的生活環(huán)境。

因?yàn)樯婕叭后w龐大，戶籍制度改革要循序漸進(jìn)，改革可以分區(qū)、分階段進(jìn)行。2014年7月，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，文件指出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。各省市可以根據(jù)自身常住人口、公共資源狀況制定不同的戶籍制度，逐步降低戶籍遷移條件；同時(shí)戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市的等級(jí)逐步推進(jìn)，先從小城鎮(zhèn)開始，完全放開戶口限制，待到大城市的公共資源足以承受較多公民時(shí)，再逐步放寬準(zhǔn)入條件。

（三）規(guī)定投融資機(jī)制，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。一方面嚴(yán)格規(guī)范地方政府的融資貸款行為，審查投融資機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和財(cái)務(wù)狀況，審核地方政府的資金規(guī)劃方案，從制度上更好地發(fā)揮監(jiān)管作用，并加強(qiáng)懲治制度建設(shè)；另一方面拓寬政府的融資渠道，放寬對(duì)于社會(huì)資本的限制，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

（四）政府有效規(guī)劃。對(duì)于一個(gè)城市來說，合理規(guī)劃城市交通系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)分布既能使城市整齊劃一，更重要的是能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，彰顯集聚效應(yīng)，企業(yè)就近合作，既提高效率，又可創(chuàng)造和諧的投資環(huán)境。因此，政府應(yīng)深入了解城鎮(zhèn)的地理狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。

（五）改變觀念。首先，政府應(yīng)遵循城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會(huì)保障制度；其次，合理控制特大城市和大城市規(guī)模，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)于投資和勞動(dòng)力的吸引力；最后，群眾也要改變觀念，平等對(duì)待城市的成員，而農(nóng)民要拋棄“擠進(jìn)大城市”的舊觀念，積極學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)新技術(shù)，增加耕地產(chǎn)能，或是建立農(nóng)民專業(yè)合作社，自主創(chuàng)業(yè)。

七、結(jié)論

城鎮(zhèn)化是個(gè)復(fù)雜的過程，涉及到的利益群體眾多，這些利益會(huì)出現(xiàn)碰撞，產(chǎn)生很多不可避免的矛盾，因此城鎮(zhèn)化注定是一條艱難的道路。本文通過分析安徽省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些問題，探討了這些問題的根源，并針對(duì)性地提出解決方案，旨在為安徽省的城鎮(zhèn)化發(fā)展出謀劃策，同時(shí)對(duì)于其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也有一定的借鑒意義。

［1］中國(guó)人民日?qǐng)?bào).十八大報(bào)告［N］.2012.11.8.

［2］安徽審計(jì)信息網(wǎng).安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案的通知［EB］.http：//www.ahsj.gov.cn/views/show/32198.htm.

［3］朱俊奇.集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化研究——以改善城市交通系統(tǒng)為例［J］.安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014.