政府信息公開行政訴訟裁判方式若干問題探究

呂方圓

（蘇州大學(xué)，江蘇蘇州215006）

政府信息公開行政訴訟裁判方式若干問題探究

呂方圓

（蘇州大學(xué)，江蘇蘇州215006）

政府信息公開行政訴訟要根據(jù)不同的事實(shí)和訴求，選擇合適的裁判。對(duì)于行政機(jī)關(guān)公開的內(nèi)容與原告申請(qǐng)公開的內(nèi)容不一致的，法院經(jīng)審查不符合公開條件的，應(yīng)該駁回訴訟請(qǐng)求。在撤銷不予公開的行政決定之后，如果裁判時(shí)機(jī)成熟，則應(yīng)判令行政機(jī)關(guān)履行公開信息的義務(wù)，否則只作出要求被告答復(fù)的判決。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行公開政府信息義務(wù)的，要判斷拒絕行為是屬于行政作為還是不作為，然后再作出不同判決。在原告請(qǐng)求確認(rèn)違法和行政機(jī)關(guān)履行公開信息的法定義務(wù)時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)向原告釋明恰當(dāng)?shù)脑V求，在判決中應(yīng)針對(duì)原告的要求履行這一訴求作出判決。

政府信息公開；行政訴訟；裁判方式；裁判時(shí)機(jī)

一、引言：問題的提出

《政府信息公開條例》自2008年生效以來，各地法院陸續(xù)出現(xiàn)了大量的政府信息公開行政案件。以浙江省為例，從2008年5月1日至2009年5月31日這段時(shí)間內(nèi)，法院共受理了85件政府信息公開案件[1]。信息公開訴訟作為一種新型的行政訴訟類型，在受案范圍、原告資格、舉證責(zé)任、法院審查力度、裁判方式等諸多問題上，都具有不同于傳統(tǒng)行政訴訟的許多特點(diǎn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《信息公開若干規(guī)定》）第9條第1款規(guī)定：“被告對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開。尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。”依據(jù)這一條款，人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)不予公開政府信息違法的，可以做出撤銷不予公開決定，并判令行政機(jī)關(guān)限期公開；也可以只是判決行政機(jī)關(guān)限期答復(fù)，具體是否公開，則交由行政機(jī)關(guān)自由裁量。《信息公開若干規(guī)定》第9條與第10條對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息或者不予答復(fù)申請(qǐng)的行政行為的裁判方式的規(guī)定，改變了過去以撤銷判決為中心的特點(diǎn)，真正體現(xiàn)了課以義務(wù)之訴的特點(diǎn)，這可以說是其中的一大亮點(diǎn)。那么，法院在何時(shí)應(yīng)該作出具體的課以義務(wù)裁判，而何時(shí)又作出一般的給付判決呢？對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行公開義務(wù)違法的，是撤銷并責(zé)令重作呢？還是責(zé)令其限期履行呢？基于對(duì)以上問題的思考，筆者在選取由最高人民法院編纂的《人民法院案例選》以及《中國行政審判案例》中的一些案例之后，從法律規(guī)范、法院的裁判以及法學(xué)理論的不同層面，對(duì)于信息公開行政訴訟中裁判方式的若干問題進(jìn)行研究，以期對(duì)司法機(jī)關(guān)審理信息公開訴訟案件作出裁判時(shí)有所裨益，并為此類案件的裁判方式的完善提供參考。

二、駁回訴訟請(qǐng)求判決

我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定了維持、撤銷或部分撤銷、限期履行及變更等四種判決形式，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》增加了確認(rèn)判決和駁回訴訟請(qǐng)求兩種判決方式?！度舾山忉尅返?6條規(guī)定了四種駁回訴訟請(qǐng)求的情形。這一司法解釋新增的判決方式一定程度上彌補(bǔ)了《行政訴訟法》中對(duì)于裁判方式規(guī)定的不足。

駁回訴訟請(qǐng)求判決是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)，符合訴訟法的一般原理，體現(xiàn)了司法的被動(dòng)性。法院之所以成為法院的特征之一便是其處理糾紛方式的被動(dòng)性，被動(dòng)性特征要求法院的裁判只能在當(dāng)事人訴求的范圍內(nèi)作出裁判[2]。那么，法院在具體的案件的審理中，又是如何裁判的？下文筆者將就關(guān)和瑜訴國家食品藥品監(jiān)督管理局信息公開案一案來具體分析。

（一）案情及法院裁判

最高人民法院編纂的《中國行政審判案例》第101號(hào)案例：關(guān)和瑜訴國家食品藥品監(jiān)督管理局信息公開案。該案的基本案情：當(dāng)事人關(guān)和瑜認(rèn)為通化東寶藥業(yè)股份有限公司生產(chǎn)的東寶筆試胰島素注射器存在安全質(zhì)量問題，向國家藥監(jiān)局申訴要求查清東寶筆是否存在安全隱患。國家藥監(jiān)局委托中國藥檢進(jìn)行研究，作出《胰島素注射筆安全試驗(yàn)報(bào)告》。后國家藥監(jiān)局將該報(bào)告的結(jié)論性意見告知了關(guān)和瑜。當(dāng)事人關(guān)和瑜向藥監(jiān)局申請(qǐng)要求公開該試驗(yàn)報(bào)告遭到拒絕后，提起訴訟。

法院判決認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)為主動(dòng)公開政府信息，當(dāng)事人已經(jīng)掌握相關(guān)政府信息或者經(jīng)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)已獲得相關(guān)政府信息，但仍認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行主動(dòng)公開政府信息義務(wù)或者未向社會(huì)公眾公開政府信息而起訴的，裁定不予受理；已經(jīng)受理的，應(yīng)裁定駁回起訴。最終，法院駁回了原告的起訴。

（二）對(duì)法院裁判的評(píng)析

在該案的裁判中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了相關(guān)的公開政府信息的義務(wù)，最終裁定駁回起訴。筆者注意到，原告關(guān)和瑜要求公開的政府信息是《胰島素注射筆安全試驗(yàn)報(bào)告》，而國家藥監(jiān)局公開的只是該安全報(bào)告的結(jié)論性意見。在這里就存在政府公開信息的內(nèi)容與當(dāng)事人申請(qǐng)公開的內(nèi)容不一致的情形。事實(shí)上，在被告的答辯中也提到，涉案試驗(yàn)報(bào)告屬于技術(shù)部門的研究資料，涉及的是試驗(yàn)方案和檢驗(yàn)方法，屬于商業(yè)秘密，因此不予公開。

筆者認(rèn)為，法院裁定駁回起訴不無商榷之處。原告起訴的是行政機(jī)關(guān)不公開胰島素試驗(yàn)筆安全試驗(yàn)報(bào)告，而國家藥監(jiān)局只是公開了該試驗(yàn)報(bào)告的結(jié)論性意見，也就是說行政機(jī)關(guān)公開的內(nèi)容與原告申請(qǐng)的公開的內(nèi)容是存在不一致的。《信息公開若干規(guī)定》第1條第2款規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其在申請(qǐng)中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”法院根據(jù)《信息公開若干規(guī)定》第3條作出不予受理的裁決理由牽強(qiáng)，因?yàn)楫?dāng)事人在起訴之前已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出過申請(qǐng)。因此，此種情形應(yīng)該屬于法院受理的范圍。至于該試驗(yàn)報(bào)告是否屬于商業(yè)秘密，那應(yīng)該是在受理之后的實(shí)體性審查中所應(yīng)涉及的內(nèi)容，而不能作出駁回起訴的裁定。如果法院在審查之后認(rèn)為試驗(yàn)報(bào)告屬于商業(yè)秘密的內(nèi)容，應(yīng)該判決駁回訴訟請(qǐng)求。這種情形相當(dāng)于原告起訴被告不公開政府信息的理由不成立，因此應(yīng)該適用《若干解釋》56條第1項(xiàng)的規(guī)定，起訴被告不作為理由不能成立的，法院應(yīng)當(dāng)裁決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！叭绻桓嫖窗凑丈暾?qǐng)人要求的內(nèi)容或要求的形式提供政府信息，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為能夠按照申請(qǐng)人的要求提供的，應(yīng)當(dāng)判決撤銷被訴行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為；無法完全按照申請(qǐng)人要求提供但已通過適當(dāng)形式提供的應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求?！盵3]

三、概括的給付判決還是課以義務(wù)判決

法院在審理具體的政府信息公開行政訴訟案件的時(shí)候，當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求往往是要求法院判決行政機(jī)關(guān)公開政府信息，而行政機(jī)關(guān)會(huì)以涉訴信息不屬于政府信息、不屬于公開范圍或者該行政機(jī)關(guān)不是信息公開的義務(wù)主體為由拒絕公開。那么，法院在審查的過程中，對(duì)于此類問題要進(jìn)行何種范圍和程度的審查？法院審查的深度的不同，也會(huì)影響法院的最終的裁判結(jié)果。是基于司法與行政的分工，尊重行政機(jī)關(guān)在專業(yè)問題上的判斷和行政機(jī)關(guān)的初始判斷權(quán)而只是作出原則性的答復(fù)判決？還是明確要求行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定期限內(nèi)作出公開當(dāng)事人申請(qǐng)的內(nèi)容的政府信息？以下筆者將結(jié)合兩個(gè)具體的案例來對(duì)此作出分析。

（一）姜智勤訴天津市食品藥品監(jiān)督管理局信息公開案

該案的基本案情如下：原告姜智勤因手術(shù)植入格蘭特商貿(mào)有限公司銷售的瑞特人工骨而出現(xiàn)術(shù)后并發(fā)癥骨髓炎，原告因而向被告天津市食品藥品監(jiān)督管理局申請(qǐng)公開格蘭特商貿(mào)有限公司（以下簡稱格蘭特公司）是否有該類產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)限，并且向原告準(zhǔn)確提供有關(guān)格蘭特公司《醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)許可證》審批、變更手續(xù)的信息。行政機(jī)關(guān)只公布了格蘭特公司的許可證，而對(duì)要求公開許可證審批、變更手續(xù)的相關(guān)信息的申請(qǐng)沒有受理。最終法院判決被告限期對(duì)于原告的該項(xiàng)信息公開申請(qǐng)是否受理履行審查職責(zé)。

從該案的判決可以看出，法院在此作出的是概括性的給付判決，亦即只要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于原告的申請(qǐng)事項(xiàng)受理，至于行政機(jī)關(guān)在受理之后是否決定公開，則仍然屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍之內(nèi)的事情，法院不宜干涉。行政訴訟原則上是一種事后審查機(jī)制，即以行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定、判斷為前提來進(jìn)行審查。同時(shí)，基于行政權(quán)與司法權(quán)的分野，司法審查過程中應(yīng)對(duì)行政權(quán)保持必要的謙抑與尊讓，對(duì)于申請(qǐng)人要求信息公開的申請(qǐng)，公開與否屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的范疇，司法權(quán)應(yīng)給予充分的尊重。在訴訟前被告尚未針對(duì)原告的申請(qǐng)作出任何處理之前，如果法院介入實(shí)體處理，直接判斷被告是否應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息，有侵越行政機(jī)關(guān)“首次判斷權(quán)”之嫌[4]。具體到本案中，對(duì)于原告要求公開的格蘭特公司的許可證審批、變更手續(xù)的相關(guān)信息，被告在答辯中認(rèn)為，該類信息涉及國家機(jī)密和申請(qǐng)企業(yè)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，因此不屬于《政府信息公開條例》中應(yīng)予公開的信息范圍。由于政府信息是否屬于不予公開的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)有著一定的自由裁量權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)在專業(yè)性的問題上尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，這也符合司法和行政分工的原理。

（二）中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴陽市修文縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開案

該案的基本案情如下：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)因環(huán)境公益訴訟需要調(diào)取好一多公司的相關(guān)環(huán)保資料，便向被告貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護(hù)局提出申請(qǐng)，要求被告向其公開好一多公司的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收資料、排污許可證、排污費(fèi)征收等有關(guān)環(huán)境信息。修文縣環(huán)保局在收到被告的公開申請(qǐng)之后，在法定期限內(nèi)既未向原告公開上述信息，也未對(duì)原告申請(qǐng)給予答復(fù)。被告在答辯中聲稱原告要求公開的政府信息不明確，并且沒有繳納公開政府信息的檢索費(fèi)用和郵寄費(fèi)用。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告向被告申請(qǐng)公開好一多企業(yè)的環(huán)保資料，該信息屬于被告在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的資料。原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)所申請(qǐng)的好一多公司的環(huán)境信息資料并非相關(guān)法律法規(guī)所禁止公開的內(nèi)容，被告貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護(hù)局未向原告公開其所需信息的行為違反法律法規(guī)的規(guī)定。原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為環(huán)境公益訴訟案件的需要向被告貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護(hù)局通過郵政快遞的方式提出了環(huán)境信息公開的書面申請(qǐng)，并在申請(qǐng)中載明了申請(qǐng)人的名稱、聯(lián)系方式、申請(qǐng)公開的具體內(nèi)容等，其申請(qǐng)環(huán)境信息的內(nèi)容不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，屬于法定可以公開的政府環(huán)境信息。法院最終判決被告在十日內(nèi)對(duì)原告的申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)，并按照原告的要求公開好一多乳業(yè)公司的相關(guān)環(huán)境信息。

在該案的判決中，法院不是要求環(huán)保局對(duì)于原告的申請(qǐng)作出答復(fù)這樣概括性的判決，而是在判決中明確要求被告環(huán)保局于十日內(nèi)按照原告要求公開好一多乳業(yè)公司的環(huán)保信息。之所以作出這樣的判決，是因?yàn)樵谠摪钢?，原告所申?qǐng)的政府信息為被告行使職責(zé)的過程中所制作或者獲取，該信息屬于政府信息，為被告擁有，且不屬于國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，被告要求申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容也具體明確。綜合以上可知，被告對(duì)于是否公開原告申請(qǐng)的政府信息的自由裁量的空間已經(jīng)縮小為零，即裁判時(shí)機(jī)成熟。所謂裁判時(shí)機(jī)已臻成熟是指法院對(duì)于系屬之行政案件，依照職權(quán)就原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行斟酌和考慮，以足以作出最終裁判者謂。裁判時(shí)機(jī)成熟就是案件的事實(shí)已經(jīng)調(diào)查清楚，適用法律法規(guī)已經(jīng)明確，已經(jīng)達(dá)致裁判的時(shí)點(diǎn)[5]。

目前，我國的“多規(guī)合一”工作經(jīng)過了多年的整合，并逐步形成了將國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃這三大規(guī)劃為主，水利、交通、林地與環(huán)境等其它規(guī)劃為輔的綜合規(guī)劃體系。通過貴州省六盤水市、雷山縣、三都縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)編制的實(shí)踐過程中，發(fā)現(xiàn)各規(guī)劃之間存在有目標(biāo)不一致、內(nèi)容不一致、管控不一致等問題，導(dǎo)致了許多規(guī)劃任務(wù)出現(xiàn)了規(guī)劃不協(xié)調(diào)等問題。此外，我國現(xiàn)階段的空間規(guī)劃體系中還存在著諸多未解決的問題，導(dǎo)致了現(xiàn)階段的“多規(guī)合一”工作同時(shí)面臨法制以及機(jī)制上面的障礙，并且難以取得良好的運(yùn)行效果。

課以義務(wù)判決中，法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的內(nèi)容予以明確要求，這種裁判方式是否有違行政權(quán)與立法權(quán)的分工，從而造成司法權(quán)侵害行政權(quán)的后果呢？在滿足一定的條件的情況下法院所作出的課以具體義務(wù)判決并不侵犯行政權(quán)。法院告知行政機(jī)關(guān)行使其裁量權(quán)法律允許的界限，這實(shí)際上正是司法機(jī)關(guān)的正當(dāng)職責(zé)范圍。其次，由于行政機(jī)關(guān)的不作為可以看作是行政機(jī)關(guān)的棄權(quán)，在進(jìn)入司法程序之后，其權(quán)限已經(jīng)轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)，法院確定其應(yīng)履行義務(wù)的內(nèi)容，也是對(duì)行政權(quán)的正當(dāng)干預(yù)，并不會(huì)破壞司法與行政的平衡[6]。

四、拒絕履行的裁判

行政機(jī)關(guān)在收到行政相對(duì)人的政府信息公開申請(qǐng)之后，存在多種可能的結(jié)果。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息的，行政相對(duì)人提起訴訟，法院經(jīng)審理之后應(yīng)該如何裁判？這里主要涉及的是如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的拒絕履行公開信息的行為的性質(zhì)，對(duì)于拒絕履行性質(zhì)認(rèn)定的不同，裁判方式也隨之不同。

（一）拒絕履行的法律性質(zhì)分析

對(duì)于拒絕履行的法律性質(zhì)，學(xué)界有不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為，拒絕履行應(yīng)該屬于行政不作為。行政不作為不僅指行政主體不履行程序法上作為義務(wù)的情況，還包括行政主體沒有履行實(shí)體法上的義務(wù)，對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)作出拒絕決定的情形?！靶姓蛔鳛榘ň芙^作為和不予答復(fù)、拖延履行等情形?！盵7]133行政不作為分為方式的不為和內(nèi)容的不為，方式不為肯定為不作為，方式為但反應(yīng)的內(nèi)容不為，是形式上有為而實(shí)質(zhì)上不為，也是不作為[8]。依據(jù)這一觀點(diǎn)，拒絕履行屬于行政不作為。這種觀點(diǎn)以對(duì)于實(shí)體或行為內(nèi)容上的不為的判斷通常以相對(duì)人的申請(qǐng)是否得到滿足為標(biāo)準(zhǔn)，僅以相對(duì)人的申請(qǐng)未獲滿足即認(rèn)定行政主體實(shí)體或行為內(nèi)容上存在不作為顯然是有問題的，特別是在相對(duì)人的申請(qǐng)不符合法定條件下行政主體的拒絕行為不僅是一種作為的行政行為，而且是一種合法的作為行政行為[9]。也有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)拒絕履行是一種行政作為。行政不作為不應(yīng)當(dāng)包括拒絕履行行為,但是否包括瑕疵履行行為，則要對(duì)瑕疵履行行為作具體分析[10]。筆者認(rèn)為，拒絕履行包括行政機(jī)關(guān)拒絕接受申請(qǐng)、不予受理、受理之后未啟動(dòng)程序即拒絕以及受理之后完成全部程序而拒絕履行這四種不同情形，籠統(tǒng)地說拒絕履行是行政不作為或者作為都是失之偏頗的，而應(yīng)該以行政主體是否履行了相應(yīng)的職責(zé)去判斷拒絕履行的性質(zhì)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)任何程序即作出的不予受理或者受理后未啟動(dòng)程序即拒絕公開信息的，這種拒絕行為應(yīng)該屬于行政不作為。而如果行政機(jī)關(guān)在受理相對(duì)人申請(qǐng)信息公開后，啟動(dòng)了相應(yīng)程序，認(rèn)為當(dāng)事人的申請(qǐng)不符合公開的條件，作出不予公開決定，這種不予履行公開政府信息的拒絕行為是行政主體在作出相應(yīng)的實(shí)體和程序方面的認(rèn)定之后所作出的決定，因此屬于一種行政作為。

（二）法院應(yīng)該如何裁判

對(duì)于拒絕履行的法律性質(zhì)的認(rèn)定不一樣，從而引起的對(duì)于此類政府信息公開行為的法院裁判方式也不一樣。如果法院在進(jìn)行實(shí)體審查之后，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)拒絕履行公開政府信息的行為違法，那么法院應(yīng)該如何裁決呢？是直接判決行政主體履行公開政府信息的法定義務(wù)？還是先撤銷行政機(jī)關(guān)的不予公開政府信息的行政行為，然后再責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作？一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用履行判決。將行政主體的拒絕行為認(rèn)定為不作為，即可使用履行判決，直接實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的權(quán)益保障。反之，如果將拒絕行為認(rèn)定為作為行為，則針對(duì)違法的拒絕行為，法院只能適用撤銷重作判決[7]134?！靶枰鞔_的是，拒絕處理雖是行政作為，但是經(jīng)過法院審查，認(rèn)為行政相對(duì)人的申請(qǐng)具有事實(shí)和法律依據(jù)時(shí)，并不能適用撤銷判決，并責(zé)令其限期重作，而應(yīng)該適用履行判決，因?yàn)榇藭r(shí)相對(duì)人向法院提起的訴訟請(qǐng)求是請(qǐng)求行政主體履行作出行政處理的義務(wù)，而非請(qǐng)求法院撤銷行政主體的拒絕處理行為?！盵11]也有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的拒絕履行行為，法院不適用限期履行判決，而是適用撤銷并重作判決?！熬芙^履行(拒絕行為)是一種作為，只不過是否定性行為，拒絕履行不適用履行判決，而應(yīng)適用撤銷判決加重作判決?！盵12]

五、原告同時(shí)訴請(qǐng)確認(rèn)違法和履行法定職責(zé)的裁判

確認(rèn)違法判決是在不適宜作出撤銷判決以及其他判決方式的時(shí)候，法院作出的一種補(bǔ)充性的判決方式，確認(rèn)判決對(duì)于原告的實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)有限，僅在符合一定條件的情況下，可以作為要求行政賠償?shù)囊罁?jù)。我國《行政訴訟法若干問題解釋》第50、57和58條對(duì)于行政訴訟確認(rèn)違法判決的適用情形作出了規(guī)定。確認(rèn)違法判決適用于以下情形：①行政機(jī)關(guān)違法但是判決其重作已經(jīng)沒有實(shí)際意義；②行政機(jī)關(guān)違法，但是不具有可以撤銷的行政行為；③行政機(jī)關(guān)違法，但是判決撤銷會(huì)給國家利益或者公共利益帶來重大的損害。因而，從原告的訴訟請(qǐng)求方面來看，確認(rèn)違法判決對(duì)于保護(hù)原告的權(quán)利意義不是很大?；诖_認(rèn)違法的適用情形，其與其他的判決方式難以并存適用。如果當(dāng)事人在起訴時(shí)，同時(shí)訴請(qǐng)要求確認(rèn)違法和要求行政機(jī)關(guān)履行公開政府信息法定職責(zé)，法院應(yīng)該如何判決？是根據(jù)訴判一致的原理，作出確認(rèn)違法并限期履行判決？還是發(fā)揮法院的職權(quán)主義作用，作出其他類型的判決？

在吳 群等四人訴杭州市人民政府不履行信息公開法定職責(zé)案中，申請(qǐng)人要求杭州市人民政府公開杭州市政府的杭府紀(jì)要[2006]97號(hào)文件，杭州市政府以該會(huì)議紀(jì)要文件屬于政府內(nèi)部文件為由，拒絕向申請(qǐng)人公開。吳 群等四人遂向法院起訴，請(qǐng)求法院判令市政府不履行信息公開法定職責(zé)的行為違法，并判令市政府向原告提供杭府紀(jì)要[2006]97號(hào)文件。法院作出的判決確認(rèn)了杭州市人民政府未依照《信息公開條例》的規(guī)定履行法定職責(zé)違法，并責(zé)令杭州市人民政府限期公開會(huì)議紀(jì)要。

在該案的判決中，法院根據(jù)當(dāng)事人的訴求，同時(shí)適用了確認(rèn)違法與責(zé)令限期履行判決。筆者以為，這樣的裁判方式有失妥當(dāng)。雖然這一判決考慮了當(dāng)事人的訴求，但是卻與法律規(guī)定以及法理相悖。確認(rèn)違法判決是在不適宜作出撤銷判決、履行判決而行政機(jī)關(guān)的行為又確實(shí)存在違法的情形下，法院所采用的一種裁判方式。確認(rèn)違法判決方式，應(yīng)該定位于替代判決方式，是不得以而為之的手段，而不是一個(gè)常規(guī)判決方式[13]。具體到該案中，法院可以先撤銷被告對(duì)于原告申請(qǐng)公開信息予以拒絕的行政行為，判決重作并明確重作的具體內(nèi)容。這樣同時(shí)達(dá)到了既保護(hù)原告的知情權(quán)，又不與法律規(guī)范相悖。在當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求不明確的情況下，法院必須加以釋明。對(duì)裁判方式的選擇，要抓住當(dāng)事人訴求的核心，不能表面化、簡單化處理。如對(duì)當(dāng)事人訴請(qǐng)要求履行公開政府信息的同時(shí)要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不予公開政府信息違法的案件，一向應(yīng)針對(duì)是否判令被告履行職責(zé)下判，對(duì)確認(rèn)違法的請(qǐng)求可以在“本院認(rèn)為”部分進(jìn)行闡述，而沒有必要作為判決主文的內(nèi)容，因?yàn)榇_認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求是否具有獨(dú)立的價(jià)值值得探討[14]。

六、結(jié)語

自《政府信息公開條例》生效以來，各地紛紛涌現(xiàn)了一批政府信息公開行政訴訟案件。此后頒布的《信息公開若干規(guī)定》則對(duì)于信息公開訴訟中的受案范圍、被告資格、舉證責(zé)任、裁判方式等都作出了規(guī)定。盡管如此，由于我國行政訴訟制度本身裁判方式的不完善，導(dǎo)致法院在審理此類案件的過程中對(duì)于如何有效裁決才能既尊重行政機(jī)關(guān)的裁量又保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益往往陷于兩難的境地。裁判方式的完善需要立法機(jī)關(guān)在未來的行政訴訟法的修改中增加新的裁判方式。我國現(xiàn)行的裁判規(guī)則中，不同裁判方式之間存在著沖突和重合的情況，這使得法官在適用時(shí)難以適從。此外，政府信息公開行政訴訟裁判方式的完善還需要行政法基礎(chǔ)理論的完善，對(duì)于政府拒絕履行公開義務(wù)如何裁判就取決于拒絕履行的法律性質(zhì)的認(rèn)定。再次，裁判方式的完善不僅是一個(gè)立法的問題，更需要司法機(jī)關(guān)在具體的訴訟案件中不斷發(fā)展，尤其是信息公開訴訟作為新的訴訟類型，其不同的特征可以為裁判方式的發(fā)展提供好的契機(jī)。

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［責(zé)任編輯：鄭 男］

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：1008-7966（2015）01-0032-04

2014-10-12

呂方圓（1987-），女，湖南邵陽人，2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。