地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)確立法治規(guī)則意識(shí)

胡 萍

(黑龍江省黑土貿(mào)易有限責(zé)任公司，哈爾濱150036)

2015年是全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)的開(kāi)局年，各級(jí)地方政府及行政領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)國(guó)策的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，是將“頂層設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)化為地方基層執(zhí)行力的關(guān)鍵。這就要求地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，堅(jiān)守法治權(quán)威規(guī)定這一社會(huì)行為規(guī)則和秩序的最后底線，堅(jiān)持依法行政所要求的法治規(guī)則意識(shí)之共識(shí)，形成法治規(guī)則意識(shí)自覺(jué)。這對(duì)于積極化解依法行政要求在地方基層可能受到的阻礙，繼續(xù)破除領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制中的障礙，建立起依法行政的工作機(jī)制和制度，都具有法治行政環(huán)境引領(lǐng)的特殊重要意義。

一、地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者確立法治規(guī)則意識(shí)的重要性

依法治國(guó)反映了新時(shí)期執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的基本特征，是從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管一切的。依法行政作為依法治國(guó)基本方略的重要組成部分，反映了行政機(jī)關(guān)運(yùn)作方式的基本特征，本身就是體現(xiàn)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政作用的重要方面，同樣是從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管各級(jí)政府和政府各部門各項(xiàng)工作的。依據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議精神，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各方分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制下，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)人主要是對(duì)依法行政各項(xiàng)部署的具體有力執(zhí)行，確保各項(xiàng)部署、方案的實(shí)踐落實(shí)，努力使各項(xiàng)改革舉措落地生根，在實(shí)踐中建立真正解決問(wèn)題的依法行政的工作機(jī)制和制度。要完成中央全面深化改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)依法行政各項(xiàng)部署的具體有力執(zhí)行，各級(jí)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者確立正確的法治規(guī)則意識(shí)是產(chǎn)生有效執(zhí)行力的思想保證。地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)作為地方以及部門行政首長(zhǎng)，本身有著起帶頭作用的責(zé)任和身份優(yōu)勢(shì)。地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者確立的法治規(guī)則意識(shí)及其思維方法可以帶動(dòng)地方以及部門依法行政的風(fēng)氣，培養(yǎng)依法治國(guó)土壤。

確立法治規(guī)則意識(shí)，有助于改善舊時(shí)遺留的“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤風(fēng)氣，使地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者明確自身行政權(quán)力來(lái)源，從而避免過(guò)度使用行政權(quán)力。地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者作為本部門第一行政首長(zhǎng)，在缺乏足夠監(jiān)督以及自身約束的情況下，容易滋生“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤風(fēng)氣，進(jìn)而導(dǎo)致恃權(quán)而驕。在推行依法行政的過(guò)程中，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者逐漸意識(shí)到自身的權(quán)力由憲法及法律授予，而憲法和法律權(quán)力源自人民代表大會(huì)，所以從根本上說(shuō)，行政的主體依然是廣大人民群眾，出于行政便捷需要將行政權(quán)利讓渡于政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)人，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者所持有并行使的各項(xiàng)權(quán)力，依然可以通過(guò)人民代表大會(huì)收回。因此確立法治規(guī)則意識(shí)，有助于使地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者敬畏法律，敬畏人民，使其更加慎重地使用手中權(quán)力，逐漸樹(shù)立“法大于權(quán)”的正確風(fēng)氣。

確立法治規(guī)則意識(shí)，有助于促進(jìn)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)習(xí)法、理解法，從而改善依法行政工作的理論基礎(chǔ)以及法律基礎(chǔ)。同時(shí)可以讓地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者分清憲法、一般法律、規(guī)定以及政策的權(quán)力級(jí)別，正確加以運(yùn)用，避免出現(xiàn)政策、規(guī)定高于法律，法律高于憲法的錯(cuò)誤看法，確定憲法和法律是衡量評(píng)判的最高標(biāo)準(zhǔn)。確立憲法的最高地位，從而統(tǒng)一思想，全面推動(dòng)依法行政。

確立法治規(guī)則意識(shí)，可以有效培養(yǎng)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者樹(shù)立正確價(jià)值觀，以法律為準(zhǔn)繩，促進(jìn)官民平等，上下級(jí)平等，性別平等，等等，有效消除偏見(jiàn)和歧視，即便在行政治理過(guò)程中，出現(xiàn)法理情理相沖突的情況下，促使人們以法理為判斷準(zhǔn)繩，尊重合法判決的權(quán)威性，有效避免出現(xiàn)道德和輿論標(biāo)準(zhǔn)高于法理判斷價(jià)值的情況。

地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)著大量基層工作，貼近群眾，能否培養(yǎng)法治規(guī)則意識(shí)，并依此帶頭守法，依法行政，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，影響政府在群眾心中的形象和地位。樹(shù)立憲法法律在人民群眾心中絕對(duì)權(quán)威，從而發(fā)動(dòng)群眾推動(dòng)依法行政，并且能夠更好地監(jiān)督促進(jìn)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行政。

地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者確立的法治規(guī)則意識(shí)，可以使各級(jí)地方政府、部門認(rèn)清憲法和法律賦予的職權(quán)和義務(wù)，從而嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，做到既不失職，又不越權(quán);既能保護(hù)公民的合法權(quán)益，又能提高行政效率，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保證政府工作在法治軌道上高效率地運(yùn)行，推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。

二、法治規(guī)則意識(shí)的主要內(nèi)容

首先是自覺(jué)地“講規(guī)矩意識(shí)”。講規(guī)矩意識(shí)的規(guī)矩是黨組織對(duì)黨員干部言行的政治約束。2015年1月16日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)議指出:“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是要堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是一條根本的政治規(guī)矩?！保?］這是因?yàn)椋瑘?jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從法治中國(guó)建設(shè)來(lái)說(shuō)，具體體現(xiàn)在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、執(zhí)法、司法、帶頭守法上。確保憲法和法律得到實(shí)施，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí)現(xiàn)。法治規(guī)則意識(shí)首先必須保證國(guó)家制定的憲法和法律處于規(guī)則的頂端，具有最高權(quán)威和效力。國(guó)法是黨正確領(lǐng)導(dǎo)人民，代表人民意志制定的基本規(guī)則，把堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及所制定的國(guó)法確立為規(guī)則之首，就能獲得公民多數(shù)的贊同，進(jìn)而贏得強(qiáng)大的民心根基。這就告訴我們，確立講規(guī)矩意識(shí)是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政為民、行政利民的第一規(guī)則，是地方政府政治生命存在的生命意識(shí)。堅(jiān)持這一條根本政治規(guī)矩，就是堅(jiān)持國(guó)家和人民的意志。沒(méi)有這個(gè)意識(shí)，政治生命就完結(jié)了，還談什么執(zhí)政和行政。黨政內(nèi)部不遵守政治規(guī)矩的現(xiàn)象和行為，說(shuō)到底就是自絕于黨和人民的政治生命自戕，或以政治生命為賭注，禍國(guó)殃民。堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)法治中國(guó)，依法行政的旨?xì)w是依法規(guī)矩和強(qiáng)制行政權(quán)力，消除特權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，依法行政是依法治理權(quán)力，是依法治理政府領(lǐng)導(dǎo)及其公職人員。是依法懲治權(quán)力尋租對(duì)公共財(cái)富的侵占和掠奪，從而保護(hù)國(guó)家公共福祉的神圣不可侵犯。

其次是“講法治權(quán)威意識(shí)”?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！保?］法治規(guī)則之生命在于權(quán)威，沒(méi)有權(quán)威的法治就是懸浮于空中。法治規(guī)則要在依法行政實(shí)施中真正樹(shù)立權(quán)威，落地生根，必須排除“例外”，也不能有“下不為例”的人情照顧;只能有權(quán)力使用的程序正當(dāng)和追責(zé)制度的考量。一旦法外留情，法治規(guī)則就會(huì)失去威儀，就會(huì)庸俗化、兒戲化，在時(shí)間博弈中，法治規(guī)則也就剛性減失，成為玩樂(lè)大眾的笑柄，喪失了存在之必要。黨政內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者腐敗行為的控制乏力，根本原因就在于，權(quán)力關(guān)系特殊化，形成特權(quán)。行政權(quán)力在行政領(lǐng)導(dǎo)人手中被人格庸俗化，蔑視法治權(quán)威，追捧個(gè)人金錢利益規(guī)則置頂，游戲行政權(quán)力。游戲化辦公，炒股化辦公，私家化辦公，都是以行政領(lǐng)導(dǎo)人格庸俗化為保護(hù)傘。正反兩方面的道理，都要求地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者“必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、切實(shí)在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制和機(jī)制”［3］。各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)者要擯棄“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無(wú)事就是本事”［4］的有違法治的想法，確保權(quán)力的行使公平、合理，以正義性為目標(biāo)，牢固樹(shù)立起法治權(quán)威。并在實(shí)施依法行政中強(qiáng)化法律權(quán)威。

再次是“講法治決策意識(shí)”。法治決策意識(shí)，是地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者由傳統(tǒng)決策習(xí)慣過(guò)渡到依法行政期間特別要求的一種意識(shí)，即在重大決策事前的權(quán)力授予上，做到授予有據(jù);在重大決策事中的權(quán)力行使上，做到行使有規(guī);在重大決策事后的權(quán)力監(jiān)督上，做到監(jiān)督有效。是行政領(lǐng)導(dǎo)特別是地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者示范和引領(lǐng)法治規(guī)則的具體體現(xiàn)。其保障性機(jī)制是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》做出了:建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交地方黨政會(huì)議討論的規(guī)定。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任［3］。2014年11月6日在國(guó)務(wù)院新聞辦召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上透露，目前正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化［5］。

當(dāng)經(jīng)過(guò)依法決策機(jī)制性實(shí)踐，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將形成系統(tǒng)完備的行政組織法和程序法，依法行政才最后成熟，“法治決策意識(shí)”將被“法治行政體系”所取代，完成了經(jīng)由依法行政機(jī)制——制度確立向建構(gòu)法治政府的必經(jīng)路徑。

最后是“講程序正當(dāng)、責(zé)權(quán)一致意識(shí)”。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［3］，同時(shí)建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這就從行政決策事前法治化和行政執(zhí)行事后追責(zé)倒逼兩個(gè)方面規(guī)范行政權(quán)力做了雙重保障。確立這兩個(gè)機(jī)制的目的不是為了追責(zé)，而恰是為了最大限度的不被追責(zé)。程序法定正當(dāng)，盡管不能完全保證行政結(jié)果又快又好，但可以而且應(yīng)當(dāng)最大限度地確保防止行政亂作為的發(fā)生［6］。更主要的是有助于讓人民群眾對(duì)行政權(quán)力的決策、執(zhí)行、結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)都能了解和參與，從而加強(qiáng)對(duì)依法行政的監(jiān)督，維護(hù)公平正義。公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，這五個(gè)重大行政決策的法定步驟能夠被地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者遵循，是可以將重大行政決策引上又快又好的行政績(jī)效目標(biāo)上來(lái)的。

明確上述意識(shí)之后，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)確立誠(chéng)實(shí)守信的意識(shí)。近年來(lái)各級(jí)地方政府類似杭州、深圳限牌行動(dòng)這類政令前后矛盾不一，朝令夕改、食言失信的情況時(shí)有發(fā)生，在與誠(chéng)信相關(guān)法律出臺(tái)后并不針對(duì)自身執(zhí)行，導(dǎo)致政府公信力下降，除了前面提到的可能出現(xiàn)的“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤風(fēng)氣存在的原因外，另外就是誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)、監(jiān)督追責(zé)制度的嚴(yán)重缺失。強(qiáng)化誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)要和監(jiān)督追責(zé)制度緊密聯(lián)系起來(lái)，要讓地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者注意言行一致，提升政府公信力，改善干群關(guān)系。

上述這幾個(gè)法治規(guī)則意識(shí)，從思維方式來(lái)說(shuō)就是應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的思想觀念，從行為控制來(lái)講就是調(diào)控行為的意識(shí)底線，也是建立地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者價(jià)值觀導(dǎo)向、行為習(xí)慣、工作經(jīng)驗(yàn)指向的法治模式基點(diǎn)。它規(guī)范了行政權(quán)力從何而來(lái)，以何為本的理念。對(duì)于地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者有意識(shí)的克服“路徑依賴”、“利益盲從”的消極心態(tài)和消極情緒，建立正相關(guān)積極心態(tài)和執(zhí)行力都有促發(fā)性意義。

三、鞏固法治規(guī)則意識(shí)靠地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行政實(shí)踐來(lái)完成

培養(yǎng)法治規(guī)則意識(shí)，可以更好地指導(dǎo)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者的依法行政實(shí)踐，而反過(guò)來(lái)在依法行政這個(gè)實(shí)踐過(guò)程中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)也可以鞏固地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者的法治規(guī)則意識(shí)。

在依法行政的實(shí)踐當(dāng)中，根據(jù)法治規(guī)則意識(shí)，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者被要求做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一。為了達(dá)到這六點(diǎn)要求，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者就必須按照有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治精神指導(dǎo)自身工作。而在這樣依法行政的過(guò)程中，從前遺留的不能適應(yīng)依法行政要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣和工作方法因?yàn)椴贿m應(yīng)依法行政的要求而需要轉(zhuǎn)變，這就要求地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)在平時(shí)的行政工作中必須加強(qiáng)監(jiān)督和完善考核制度，要堅(jiān)決地對(duì)違規(guī)違法行為說(shuō)不，要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治鲆婪ㄐ姓筒灰婪ㄐ姓咴谛姓?、工作成?jī)和干群關(guān)系等方面的差距，對(duì)于工作中的違法違規(guī)行為，一旦發(fā)生，絕不包庇隱瞞，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，第一時(shí)間嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)處理，決不姑息，并且要在系統(tǒng)內(nèi)部當(dāng)作反面典型進(jìn)行宣傳教育。在逐漸淘汰轉(zhuǎn)變舊習(xí)慣的過(guò)程中培養(yǎng)學(xué)法、懂法、守法的風(fēng)氣，在這樣的風(fēng)氣下，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者行政能力、水平、工作成績(jī)得到提高的，需要發(fā)掘典型事例，給予相應(yīng)的物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)，從而增加地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者自身對(duì)依法行政以及法治規(guī)則意識(shí)的認(rèn)可度。在形成如此良性循環(huán)的過(guò)程中，法律的權(quán)威性、實(shí)踐性和公正性得到了充分的顯示，最終實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)對(duì)法治規(guī)則意識(shí)形成了反哺和鞏固。

同時(shí)需要補(bǔ)充的是，在工作實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，充分發(fā)動(dòng)群眾，對(duì)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者行政工作進(jìn)行監(jiān)督，開(kāi)通合理的干群溝通渠道，通過(guò)對(duì)普通基層公職人員、普通群眾宣傳法律知識(shí)，培養(yǎng)法治意識(shí)，為地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行政培養(yǎng)氛圍和土壤，讓地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者行政工作實(shí)踐當(dāng)中不合法不合規(guī)的行為得到監(jiān)督和及時(shí)糾正，依法行政的工作得到群眾的認(rèn)可和積極回應(yīng)，從而增強(qiáng)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)鞏固法治規(guī)則意識(shí)產(chǎn)生緊迫感和認(rèn)同感。地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)自身的積極改造以及制度的建立和環(huán)境培養(yǎng)相結(jié)合，最終鞏固了依法行政過(guò)程中的法治規(guī)則意識(shí)。

［1］習(xí)近平主持中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)［EB/OL］．http://cpc．people．com．cn/n，2015-01-16．

［2］劉鳳泉，牟瑞平．中國(guó)歷代名臣上皇帝書鑒賞［M］．1996:419．

［3］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［EB/OL］．http://www．people．com．cn/，2014-10-30．

［4］翟興波．向有法必依邁進(jìn)［N］．湖北日?qǐng)?bào)，2012-11-14．

［5］張璁．法治建設(shè)成效將納入政績(jī)考核［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014-11-07．

［6］林春亮．健全行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制［J］．黨政干部學(xué)刊，2010，(5)．