法治中國進程下的城市管理問題研究

宋麗麗

(揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009)

法治中國進程下的城市管理問題研究

宋麗麗

(揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009)

摘要：城市管理執(zhí)法依據(jù)的缺失以及執(zhí)法體制的混亂，使城市管理執(zhí)法者陷入尷尬境地，由此引發(fā)一系列群體性暴力事件。分析我國城市管理過程中存在的法律困境，加快制定我國城市管理方面的法律法規(guī)，理順我國城市管理的體制，推進綜合執(zhí)法，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，是城市管理者解決執(zhí)法困境難題的途徑。

關(guān)鍵詞：城市管理；相對集中執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法體制

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出:“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”；2014年10月23日黨的十八屆四中全會再次提出:“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。中共中央對于城市管理的重視程度可見一斑。隨著我國城市化進程的加快，城市生活不僅給人們帶來了便利，也帶來了不利影響，如城市交通擁堵、環(huán)境惡化等突出問題。因此，如何有效地運用法律手段進行城市管理是中央及各級政府亟待解決的重要問題，也是推進我國法治進程的重要措施。

一、我國城市管理的發(fā)展歷程

(一)1949—1976年:城市管理的起始階段

新中國成立初期，城市規(guī)劃及城市建設(shè)等方面剛剛起步，城市管理處于市容環(huán)境衛(wèi)生管理的萌芽階段。文革期間，城市管理停滯甚至中斷，市容環(huán)境“臟、亂、差”和私搭亂建、違法建筑等嚴重問題普遍存在。

(二)1977—1995年:城市管理的起步階段

黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確要求“城市政府應(yīng)該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強各種公用設(shè)施的建設(shè)，進行環(huán)境的綜合整治”。全國各地相繼建立城市建設(shè)管理臨時機構(gòu)，從整頓市容環(huán)境衛(wèi)生，治理臟、亂、差入手，逐步擴大到城市建設(shè)綜合性管理。1990年，建設(shè)部下發(fā)《建設(shè)部關(guān)于進一步加強城建管理監(jiān)察工作的通知》，要求各級城市建設(shè)行政主管部門加強對城建管理監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，城建管理監(jiān)察隊伍由城市的建委或管委、市容委統(tǒng)一歸口管理；城建管理監(jiān)察隊伍的工作范圍，原則上應(yīng)當與各地城市人民政府對城市建設(shè)行政主管部門及規(guī)劃、市政、公用、園林、市容環(huán)衛(wèi)等專業(yè)行政主管部門規(guī)定的職責(zé)范圍相一致。1992年6月建設(shè)部頒布《城建監(jiān)察規(guī)定》，明確規(guī)定全國的城建監(jiān)察執(zhí)法主體及其職責(zé)范圍等，實現(xiàn)了全國城建監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍名稱、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法體制、服裝標志、歸口管理“六統(tǒng)一”。該階段，各級城市人民政府相繼組建城市建設(shè)監(jiān)察隊伍，從事城市建設(shè)管理行政執(zhí)法工作。全國形成了較為完整的城建監(jiān)察制度和城建執(zhí)法隊伍組織體系，但也出現(xiàn)了分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、委托執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等問題。

(三)1996—2007年：城市管理的進一步探索階段

該階段主要是相對集中處罰權(quán)的確立與發(fā)展階段。為解決在城市管理起步階段出現(xiàn)的問題，中央有關(guān)部門決定改革傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制，實行相對集中處罰權(quán)。1996年10月1日，《中華人民共和國行政處罰法》正式實施。該法規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。這是我國第一次以法律的形式確立相對集中處罰權(quán)制度，它為我國行政執(zhí)法體制改革提供了法律依據(jù)。

2000年9月8日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)[2000]63號)，此后，國務(wù)院法制辦又先后批準了65個設(shè)區(qū)的市開展試點工作，試點主要在城市管理領(lǐng)域開展。依據(jù)該文件，全國相對集中處罰權(quán)工作迅速擴大。根據(jù)全國大范圍試點城市的成效和經(jīng)驗，國務(wù)院于2002年8月22日下發(fā)《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[2002]17號)，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作。該《決定》的頒布，標志著相對集中行政處罰權(quán)試點工作結(jié)束。從1996年相對集中處罰權(quán)的確立到2002年相對集中處罰權(quán)試點工作的結(jié)束，共經(jīng)過六年的時間。在此階段，城市管理領(lǐng)域的相對集中處罰權(quán)在全國范圍內(nèi)推開，執(zhí)法主體、執(zhí)法人員明顯減少，執(zhí)法效率顯著提高，初步形成新的城市管理行政執(zhí)法體制，初步解決了委托執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問題。但是，城市管理立法工作進程緩慢，城市管理者執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法者與被執(zhí)法者矛盾不斷，執(zhí)法者陷入執(zhí)法困境。隨著城管執(zhí)法沖突的不斷升級，各地開始探索新的城市管理模式。

(四)2008—至今:城市管理的發(fā)展階段

黨的十七屆二中全會召開，通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，從此開啟了以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男乱惠喰姓芾眢w制改革。在此輪改革中，大多數(shù)城市的城市管理部門增加了市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城市風(fēng)景區(qū)和公園管理等城市建設(shè)管理領(lǐng)域的相關(guān)管理職能，形成了服務(wù)、管理、執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式。例如，2011年5月25日，杭州市組建城市管理委員會，加掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子,成為國內(nèi)少數(shù)既實行管理與執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式，又實現(xiàn)高位管理的城市。2011年7月1日，武漢市掀起以城市綜合管理和文明城市創(chuàng)建為主要內(nèi)容、為期三年的“城管革命”，迅速成為全國關(guān)注的焦點。2013年5月2日，武漢市成立武漢市城市管理委員會，加掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子。經(jīng)過全國各大城市的實踐探索，服務(wù)、管理、執(zhí)法“三位一體”的觀念深入人心，城市綜合管理模式成為全國城市管理者的共識。但是，隨著法治中國進程的加快，法治觀念深入人心，城市管理由于缺乏法律依據(jù)或者法律依據(jù)不充分使管理者陷入執(zhí)法困境[1]。

二、我國城市管理存在的法律困境問題

在城市管理探索階段確立的相對集中處罰權(quán)制度取得了很大的成效，例如，初步解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題,明顯地提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平；在一定范圍內(nèi)進行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當分離的探索,為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經(jīng)驗。但是，在城市管理發(fā)展階段，相對集中處罰權(quán)制度弊端逐漸顯現(xiàn)出來。主要體現(xiàn)在城市管理執(zhí)法者與市民的沖突不斷，有關(guān)暴力抗法、暴力執(zhí)法的報道事件頻頻出現(xiàn)在各大媒體上。類似事件發(fā)生后，人們在譴責(zé)執(zhí)法者暴力行徑及要求追究相關(guān)法律責(zé)任之余，更是將焦點指向城市管理行政執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)及其機構(gòu)設(shè)置的合法性。

(一)城市管理行政執(zhí)法部門設(shè)置的法律效力問題

在城市管理探索階段，國務(wù)院法制辦以復(fù)函的形式將法律法規(guī)規(guī)定屬于城市規(guī)劃管理部門、綠化管理部門和市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門的規(guī)劃、綠化和市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán),劃轉(zhuǎn)給實行相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，即城市管理行政執(zhí)法部門。但是，根據(jù)我國法理中的上位法的效力高于下位法的效力原則，國務(wù)院法制辦復(fù)函的效力應(yīng)當?shù)陀诜煞ㄒ?guī)的效力。那么，國務(wù)院法制辦試點復(fù)函集中的城市規(guī)劃、園林綠化和市容環(huán)衛(wèi)等相關(guān)部門行政處罰權(quán),不符合職權(quán)法定原則。因此，城市管理行政執(zhí)法部門的設(shè)置本身不合法，這也是當前阻礙相對集中處罰權(quán)制度發(fā)展的一個瓶頸。

(二)城市管理行政執(zhí)法的法律依據(jù)問題

城市管理行政執(zhí)法依據(jù)可以用“錯綜復(fù)雜”來形容。其中，既有全國人大及其常委會通過的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)及其部委制定的規(guī)章，也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，行政執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中還要考慮地方人大、政府、部門的有關(guān)規(guī)定。另外，部分法律、法規(guī)不完善，并且相互矛盾[2]。例如，實施相對集中處罰權(quán)的行政機關(guān)行使強制拆除權(quán)的法律依據(jù)問題。根據(jù)國務(wù)院法制辦的復(fù)函，實施相對集中處罰權(quán)的行政機關(guān)一般享有強制拆除不符合城市容貌標準的違法建筑物或者設(shè)施的權(quán)力。但是，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。該法表明實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和對呈現(xiàn)規(guī)劃違法行為的處罰機關(guān)是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，并非城管行政執(zhí)法局。國務(wù)院法制辦賦予行政執(zhí)法部門拆除違法建筑的權(quán)力與此相矛盾，因此城管行政執(zhí)法機關(guān)在行使該項執(zhí)法權(quán)時缺乏法律依據(jù)。

(三)城市管理行政執(zhí)法與其他政府執(zhí)法部門存在權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問題

行政執(zhí)法機關(guān)之間的權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問題主要是政府有關(guān)職能部門行政處罰權(quán)被分割后，行政執(zhí)法機關(guān)各自承擔(dān)的任務(wù)不同，管理的權(quán)限存在差異所造成的。例如，把公安交通關(guān)于道路侵占的處罰權(quán)劃歸城市管理行政執(zhí)法機關(guān)，而公安交警部門繼續(xù)行使其他的公安交通處罰權(quán)；把工商管理部門對無照商販的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)到城市管理行政執(zhí)法機關(guān)，而工商行政管理部門則繼續(xù)行使其他方面工商管理行政處罰權(quán)；環(huán)境噪聲管理權(quán)，此項處罰權(quán)已經(jīng)分屬于不同執(zhí)法部門，存在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，又將該處罰權(quán)賦予城市管理行政執(zhí)法機關(guān)，進一步增加治理的成本。上述這些行政處罰權(quán)的部分劃轉(zhuǎn),違反了行政處罰權(quán)不能分割理論,進一步造成各部門之間權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問題，增加執(zhí)法成本[3]。

三、完善城市管理行政執(zhí)法的路徑

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。隨后,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次提出：“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。根據(jù)中央文件所做的頂層設(shè)計以及結(jié)合當前法治中國建設(shè)的進程，完善城市管理行政執(zhí)法的路徑主要可以概括為以下幾點：

(一)加快城管立法，理順城管執(zhí)法體制

在當前國家有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面法律法規(guī)不改變的情況下，要實現(xiàn)黨的十八屆三中全會決定的關(guān)于“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的頂層設(shè)計目標，就必須要加快城管立法，為城管執(zhí)法和理順體制提供法律依據(jù)。揚州大學(xué)城市管理研究中心主任王毅教授主持起草的《中華人民共和國城市管理法》(專家建議稿)已列入十二屆人大二次會議立法議案，王毅教授(系本文作者導(dǎo)師)在該建議稿中，提出理順城管執(zhí)法體制的構(gòu)想是：在國家有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面法律法規(guī)不改變的情況下，由國務(wù)院在國家住房和建設(shè)部內(nèi)，將現(xiàn)有的“城建監(jiān)察辦公室”更名提升為城市管理執(zhí)法總局(正司局級),負責(zé)全國的城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)工作。住房和建設(shè)部城市管理執(zhí)法總局同地方省住建廳、地級市、縣(市、區(qū))城市管理局的關(guān)系仍然是垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的關(guān)系。具體來說，應(yīng)當根據(jù)城市的規(guī)模和行政級別區(qū)別情況設(shè)置不同的城管行政執(zhí)法體制：

1.在直轄市、省會城市和國務(wù)院批準的較大的市，應(yīng)當實行二級城管執(zhí)法主體體制，即市級和所屬區(qū)、縣級兩級城管行政執(zhí)法主體制度。實施這種執(zhí)法體制，區(qū)、縣級城管執(zhí)法主體應(yīng)當是在一線執(zhí)法的主體，大量城市管理領(lǐng)域內(nèi)的行政違法案件，主要由區(qū)、縣城管執(zhí)法主體進行查處并實施行政處罰；而市級城管行政執(zhí)法主體主要以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主，同時，負責(zé)檢查區(qū)縣城管行政執(zhí)法主體依法行政的情況和行政復(fù)議等工作，這樣有利于提高城管行政執(zhí)法效率。

2.在中等規(guī)模的地級市、縣級市和縣應(yīng)當實行一級城管行政執(zhí)法主體體制。中等規(guī)模的地級市、縣級市和縣，由于城市規(guī)模和人口相對較少，與大城市相比有利于管理。因此，適宜采取一級城管行政執(zhí)法體制。特別是設(shè)區(qū)的中等規(guī)模的城市，各區(qū)的城管行政執(zhí)法機構(gòu)可作為市城管行政執(zhí)法機關(guān)的派出機構(gòu)在各區(qū)執(zhí)法。這樣，便于城市市級城管執(zhí)法主體集中優(yōu)勢執(zhí)法力量對城市的重點部位實施強化管理，以避免分散執(zhí)法、執(zhí)法力量不足的情況發(fā)生，有利于強化城市管理行政執(zhí)法工作。

另外，加快城管立法，有利于明確城市管理部門的法定職責(zé)，確定執(zhí)法范圍，解決城市管理者在現(xiàn)實執(zhí)法過程中遇到的法律瓶頸等問題。

(二)整合執(zhí)法主體、內(nèi)容及權(quán)力，推進綜合執(zhí)法

中共中央在《關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》中提出：“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”；在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中再次提出：“加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。由此可以看出，城市管理發(fā)展的走向是相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法。推進綜合執(zhí)法在城市管理領(lǐng)域應(yīng)當綜合以下內(nèi)容：

1.執(zhí)法主體的綜合。在許多市縣區(qū)城管、住建系統(tǒng)內(nèi)還存在著多支專業(yè)執(zhí)法隊伍共存的情況，導(dǎo)致各部門之間權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問題[4]。例如，有的縣區(qū)在住建系統(tǒng)內(nèi)還有市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政公用、房產(chǎn)管理等多支專業(yè)執(zhí)法隊伍分別執(zhí)法的現(xiàn)象，這種多頭執(zhí)法擾民的情況繼續(xù)存在，因此，按照中央兩次《決定》的精神，要在城管、住建系統(tǒng)內(nèi)整合執(zhí)法主體，在系統(tǒng)內(nèi)綜合組建一支執(zhí)法隊伍，以解決職能交叉、多頭執(zhí)法問題。

2. 執(zhí)法內(nèi)容的綜合。這種綜合就是在現(xiàn)有國家法律法規(guī)沒有改變的情況下，將城管、住建系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)執(zhí)法的內(nèi)容交由一支綜合執(zhí)法主體行使。例如，在住建系統(tǒng)可以組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)綜合執(zhí)法局，將法律法規(guī)規(guī)定的由住建系統(tǒng)行使的執(zhí)法內(nèi)容交給該局統(tǒng)一行使，這就是執(zhí)法內(nèi)容的綜合。

3.執(zhí)法權(quán)力的綜合。執(zhí)法權(quán)力的綜合即相對集中執(zhí)法權(quán)，就是在一個行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)將若干個執(zhí)法機構(gòu)行使的執(zhí)法權(quán)力，集中交給一個綜合執(zhí)法機關(guān)行使。

(三)規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)，嚴格文明執(zhí)法

近年來，在我國倡導(dǎo)和諧社會的背景下，商販與城管之間的暴力沖突卻屢屢發(fā)生，如何通過改善城管執(zhí)法方式化解兩者之間的矛盾，一直是媒體、社會和理論界關(guān)注的熱點和焦點。黨的十八屆三中全會的決議中明確提出要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，做到嚴格公正文明執(zhí)法。筆者認為，文明執(zhí)法應(yīng)當做到以下幾點：

1.依法執(zhí)法。執(zhí)法主體應(yīng)當符合法律規(guī)定即實施文明執(zhí)法的城管應(yīng)當是正式人員，而非所謂的“臨時工”。執(zhí)法依據(jù)合法即文明執(zhí)法應(yīng)當依據(jù)法律的規(guī)定，符合法律優(yōu)先、法律保留的原則。

2.秉公執(zhí)法。文明執(zhí)法要求執(zhí)法人員禁止恣意，城管人員在做出處罰時，應(yīng)當同等情況同等對待做到執(zhí)法公正。在執(zhí)法過程中應(yīng)當嚴格執(zhí)法程序，做到身份公開、依據(jù)公開、標準公開、法律公開，對相對人做出處罰決定前充分保障當事人的參與權(quán)，做到執(zhí)法公開。執(zhí)法過程中應(yīng)當尊重相對人，嚴禁暴力執(zhí)法。

3.執(zhí)法與教育相結(jié)合。城管執(zhí)法過程中應(yīng)當堅持執(zhí)法與教育相結(jié)合的原則，教育相對人自覺守法。對于情節(jié)較輕的行為，給予說服教育即可。對于情節(jié)較惡劣的行為，教育應(yīng)以執(zhí)法為后盾，不能代替執(zhí)法。

4.執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合。法是人民意志和利益的體現(xiàn)，從而法律的執(zhí)行也應(yīng)當符合人民的利益。在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，服務(wù)的理念更應(yīng)貫徹到執(zhí)法當中。文明執(zhí)法應(yīng)當始終與服務(wù)相結(jié)合，本著為人民服務(wù)的理念維護社會秩序。

四、結(jié)語

正如莫于川教授所言：“城市作為人類文明的結(jié)晶，其治理水平關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化傳承、社會和諧。適逢中國現(xiàn)代化、法治化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，城市管理模式的反思與重構(gòu)已是亟待解決的難題”。隨著我國法治進程的不斷推進，運用法治思維和法治方式進行城市管理是破解城市管理難題的突破口。當前，應(yīng)當按照十八屆三中、四中全會精神，加快城市管理立法工作，全力深化城市綜合執(zhí)法體制改革，確保廣大市民和社會組織參與城市治理工作，推動法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)。

參考文獻:

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[3]馬懷德.健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制[J].中國黨政干部論壇，2013,(12).

[4]夏正林.城管執(zhí)法權(quán)的法制化問題研究[J].學(xué)術(shù)研究,2011,(9).

[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類號：D912.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0027-03

收稿日期:2015-06-12

基金項目：揚州大學(xué)學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新基金項目(x2014140)

作者簡介：宋麗麗(1990-)，女，山東臨沂人，2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。