美國(guó)紐約州社區(qū)法院透視

高　陳

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.南通市中級(jí)人民法院，江蘇 南通226007）

美國(guó)紐約州社區(qū)法院透視

高陳1，2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.南通市中級(jí)人民法院，江蘇 南通226007）

【摘要】社區(qū)法院的設(shè)立是美國(guó)法院在“影響生活質(zhì)量”等違法犯罪日益嚴(yán)重的背景下開展的一項(xiàng)司法改革。法院與政府、社會(huì)組織等合作，運(yùn)用法律、醫(yī)療、教育等措施，改變違法者的行為方式，恢復(fù)社區(qū)秩序，從源頭上阻止犯罪的發(fā)生。該項(xiàng)改革具有借鑒意義，人民法院可以采取“設(shè)立問題解決型法院、探索恢復(fù)性司法模式、加強(qiáng)程序正義制度設(shè)計(jì)”等舉措，實(shí)現(xiàn)特定類型犯罪的源頭治理。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)社區(qū)法院；刑事司法改革；問題解決型法院；恢復(fù)性司法；程序正義制度

20世紀(jì)80年代以來，美國(guó)的毒品、家庭暴力和影響生活質(zhì)量的輕微犯罪日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)的刑事司法系統(tǒng)已難以應(yīng)對(duì)。體制性失敗的標(biāo)志是：毒品濫用者循環(huán)出現(xiàn)在刑事法庭，家庭暴力實(shí)施者離開法庭不久又實(shí)施暴力，城市社區(qū)中，少數(shù)違法者反復(fù)地破壞財(cái)產(chǎn)和社會(huì)秩序。為解決這些問題，紐約等地法院嘗試改變?cè)袑徟心Ｊ?，不僅裁決法律問題、懲罰犯罪，而且積極地發(fā)現(xiàn)犯罪所隱含的原因以制止犯罪，問題解決型法院因此誕生。［1］

一、美國(guó)紐約州社區(qū)法院的設(shè)立情況

1989年全美第一個(gè)問題解決型法院邁阿密市戴德縣毒品法院在佛羅里達(dá)州設(shè)立，該法院以對(duì)毒品成癮的罪犯進(jìn)行司法監(jiān)督下的治療，代替監(jiān)禁和其他傳統(tǒng)懲罰。其后，參照毒品法院運(yùn)作模式的精神健康法院、老兵法院、無(wú)家可歸者法院、家庭暴力法院和社區(qū)法院等大量出現(xiàn)。2010年全美問題解決型法院超過3600家。［2］2010年179個(gè)毒品法院服務(wù)了8143名市民，37個(gè)家庭暴力法院受理案件23800件，25個(gè)精神健康法院處理案件1100件。［3］

1993年10月，紐約市中心區(qū)（Midtown）社區(qū)法院在曼哈頓設(shè)立，其旨在解決嫖娼、偷盜商店、持有少量毒品等輕微違法犯罪。［4］其理論依據(jù)為“破玻璃”理論，即社區(qū)中的混亂環(huán)境，如“破玻璃從未修理”，由其傳遞出社區(qū)沒有執(zhí)行社會(huì)規(guī)范，將會(huì)產(chǎn)生更多的輕微違法，并最終導(dǎo)致更嚴(yán)重的犯罪的信號(hào)。［5］該法院運(yùn)用懲罰和幫助的方法，判決違法者清掃公園、擦除涂鴉、打掃街道等，并為違法者和居民提供毒品治療、工作培訓(xùn)、健康關(guān)護(hù)等社會(huì)服務(wù)。［6］該法院運(yùn)行三年后，該地區(qū)因嫖娼被捕的人數(shù)下降了56%，非法售賣人數(shù)下降24%。［7］2008年一項(xiàng)對(duì)全球25個(gè)社區(qū)法院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，92%的法院強(qiáng)制被告參加社區(qū)服務(wù)，84%的法院強(qiáng)制被告參加“工作生活技能培訓(xùn)、怨怒管理、藥物濫用治療”等。［8］2011年全美有37個(gè)社區(qū)法院，南非有17個(gè)，英國(guó)13個(gè)，加拿大2個(gè)，澳大利亞1個(gè)。［9］

二、紅鉤地方審判中心運(yùn)行情況分析

紐約州紅鉤地方審判中心是美國(guó)第一家多管轄權(quán)的社區(qū)法院，也是全球最著名的樣板社區(qū)法院，其吸引著世界各地的參觀者。［10］

（一）紅鉤地方審判中心的司法特點(diǎn)

紅鉤地方審判中心綜合運(yùn)用“破玻璃”理論，通過3種方式減少犯罪和提高社區(qū)生活質(zhì)量：一是發(fā)揮法律的威懾作用，彰顯懲罰的嚴(yán)厲性、確定性和快速性。被告不遵守初始判決時(shí)，將會(huì)受到后續(xù)處罰，以此促使被告迅速履行判決；通過嚴(yán)格對(duì)待輕微違法犯罪和運(yùn)用社區(qū)服務(wù)修補(bǔ)混亂秩序，從而減少重罪案件。二是對(duì)參與者進(jìn)行有效干預(yù)。通過為參與者提供資源和支持，使其行為產(chǎn)生積極變化，從而減少犯罪。例如，對(duì)毒品成癮者進(jìn)行長(zhǎng)期治療、強(qiáng)制性短期教育，提供實(shí)習(xí)等。三是提升司法在民眾心目中的合法性地位。通過司法的程序正義以及培育法院與社區(qū)的緊密聯(lián)系，確保違法者和社區(qū)居民能夠自愿地遵守法律。司法的程序正義主要體現(xiàn)在：人們被尊敬地對(duì)待，權(quán)利受到司法人員的尊重；裁判者保持中立地位，并將裁判建立在事實(shí)依據(jù)之上；當(dāng)事人都有機(jī)會(huì)參與司法，并且能夠表達(dá)自己的觀點(diǎn)；裁判者仁慈、公正地對(duì)待和關(guān)心當(dāng)事人，贏得當(dāng)事人信賴；法院的社區(qū)和青少年項(xiàng)目體現(xiàn)了司法分享社區(qū)價(jià)值，推進(jìn)了與社區(qū)的合作。［11］

（二）紅鉤地方審判中心的設(shè)立背景

紅鉤社區(qū)位于紐約布魯克林西南，曾是毒品及相關(guān)暴力犯罪的熱點(diǎn)地區(qū)。1990年人口不足11000人，中等家庭收入僅9500美元，30%的成年男子無(wú)工作，70%的人居住公房，大多數(shù)居民是黑人和拉丁人。紅鉤地方審判中心誕生的動(dòng)因是一起悲劇事件——1992年一位校長(zhǎng)尋找逃學(xué)學(xué)生時(shí)被槍殺。布魯克林區(qū)總檢察長(zhǎng)開始探索新的公共安全行動(dòng)，州首席法官謀劃設(shè)立社區(qū)法院。2000年4月紅鉤地方審判中心在紅鉤前教會(huì)學(xué)校開始運(yùn)作。［12］

（三）紅鉤地方審判中心的組織機(jī)構(gòu)及人員組成

紅鉤地方審判中心代表了法院、法院改革中心、刑事司法機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、政府之間的廣泛合作與參與。在紅鉤地方審判中心的結(jié)構(gòu)中，最具主導(dǎo)作用的是法院。2012年6月紅鉤地方審判中心的法院工作人員有28名，包括1名任期10年的法官及其助理，書記官、資源協(xié)調(diào)員、法庭記錄員、翻譯員10名，17名警官、安檢員等。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)——法院改革中心扮演了重要角色，共有23名全職和業(yè)余人員，分別是2名負(fù)責(zé)人，以毒品治療替代拘禁的診所員工，提供并監(jiān)督社區(qū)服務(wù)的替代懲處辦公室員工，聯(lián)絡(luò)政府、調(diào)解糾紛的房屋資源中心員工，提供評(píng)估、治療建議的家庭法庭診所員工，社區(qū)和青年項(xiàng)目員工及業(yè)余學(xué)生志愿者，研究員及設(shè)施管理員。紐約的刑事司法機(jī)構(gòu)也積極參與，共22人參加，分別是地區(qū)檢察官辦公室負(fù)責(zé)人、3位助理、2位行政管理、1位城市法律部顧問助理、3位法律援助律師及助理、2位審前服務(wù)員工、1位緩刑部官員、8位警官。紅鉤地方審判中心內(nèi)還有政府和社區(qū)的合作者，共23人，其中，“城市人力資源管理”每周1天設(shè)立1位代表、“財(cái)富社會(huì)”每月1天提供艾滋病檢測(cè)，另有“大麻教育”、“安全地平線”等項(xiàng)目。此外，社區(qū)咨詢協(xié)會(huì)，牧師、警察、市民領(lǐng)導(dǎo)等30多名成員每季度開會(huì)，促使法院決策時(shí)關(guān)注社區(qū)的需求。［13］

（四）紅鉤地方審判中心的案件審理情況

紅鉤地方審判中心共審理四類案件。第一類是房屋案件。3/4以上的案件因?yàn)樽赓U戶不支付租金而由城市房屋局起訴。2009年起訴案件866件，占案件總數(shù)的6%，出庭數(shù)1414次，法院作出命令312件。［14］第二類是刑事案件。2009年傳訊3250次，案件類型為毒品、暴力、武器、嫖娼、交通、重罪等。2000年—2009年的18273起案件中，35%的被告被強(qiáng)制社區(qū)服務(wù)，55%被強(qiáng)制社會(huì)服務(wù)，服從率分別為80% 和69%。監(jiān)禁判決作為不遵守最初強(qiáng)制的第二懲罰。2008年紅鉤地方審判中心處理下游區(qū)輕罪案件1564件，其中被告被強(qiáng)制社區(qū)服務(wù)31%，被強(qiáng)制社會(huì)服務(wù)15%，高于城區(qū)比例。紅鉤地方審判中心還處理滯留公園、違法遛狗等普通違法案件，每年超過11000件。［15］第三類是毒品治療案件。紅鉤地方審判中心將30天以上長(zhǎng)期毒品治療作為某些毒品案件的懲罰。2000年—2009年長(zhǎng)期治療案件1452件，占傳訊案件的5%，但其司法資源投入較大。紅鉤地方審判中心另外還強(qiáng)制被告參加“治療容易、生活技巧課堂”等2小時(shí)以下的社會(huì)服務(wù)短期項(xiàng)目。［16］第四類是家庭案件。紅鉤地方審判中心還審理青少年犯罪案件。在紐約城市，青少年被逮捕后先由緩刑官會(huì)見，決定是否不起訴而調(diào)整為社會(huì)服務(wù)等其他處理方式。紅鉤地方審判中心的調(diào)整率達(dá)50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他法院。2004年—2007年委托中心的案件分別為104件、101件、162件、162件。該項(xiàng)實(shí)踐啟發(fā)了“調(diào)整”處理在全州的運(yùn)用。［17］

（五）紅鉤地方審判中心的青年和社區(qū)擴(kuò)展項(xiàng)目

1998年，紅鉤地方審判中心開始運(yùn)作少年法庭，工作人員為1位聯(lián)絡(luò)員和2位青年司法團(tuán)體成員。每個(gè)班約有20名14歲—18歲的少年法庭成員，成員服務(wù)期為6個(gè)月。有逃學(xué)、擁有大麻等輕微違法行為的10歲—15歲的少年委托給少年法庭。少年法庭成員扮演法官于周二和周四晚開庭，社區(qū)和少年支持者進(jìn)行辯論后，少年陪審團(tuán)做出“社區(qū)服務(wù)、寫道歉信、參加培訓(xùn)”等懲罰。此外，有8個(gè)團(tuán)體的182名青少年教育者得到津貼，為紅鉤地方審判中心舉辦了151個(gè)講習(xí)班，1059名青少年參加了培訓(xùn)，此活動(dòng)提高了青少年對(duì)艾滋病、酒精、煙草和毒品的認(rèn)識(shí)。城市教育部門也派出教師授課。紅鉤地方審判中心還與社區(qū)組織等合作，提供了“青少年回音”、“公平藝術(shù)”等項(xiàng)目。紅鉤地方審判中心的診所、調(diào)解等服務(wù)對(duì)所有人免費(fèi)。

（六）紅鉤地方審判中心取得的顯著成效

十多年來，紅鉤地方審判中心運(yùn)行良好，成效體現(xiàn)在以下方面：其一，提升了公眾對(duì)司法的信任度。紅鉤地方審判中心成立幾年后，害怕晚上到公園或地鐵的居民下降了42%。2001年中心獲得了68%的民眾支持率。2004年紅鉤區(qū)作為“上升”地區(qū)引起關(guān)注。［18］其二，降低了被告的重新逮捕率。2008年，紅鉤地方審判中心審理的1564名刑事案件被告和城區(qū)審理的1563名刑事案件被告進(jìn)行比較，一年內(nèi)的重捕率分別為28%和31%，兩年內(nèi)的重捕率分別為36%和40%。紅鉤地方審判中心審理的案件的重捕率均低于城區(qū)。紅鉤地方審判中心和城區(qū)審理的各252名毒品案件被告進(jìn)行比較，1年內(nèi)的重捕率分別為40%和36%，2年內(nèi)的重捕率分別為48%和43%。紅鉤地方審判中心審理的毒品案件的重捕率高于城區(qū)的原因在于毒品治療等不夠嚴(yán)厲。紅鉤地方審判中心和城區(qū)審理的家庭案件的被告各102名進(jìn)行比較，1年內(nèi)的重捕率分別為33%和44%，2年內(nèi)的重捕率為48%和60%。紅鉤地方審判中心審理的家庭案件的重捕率明顯低于城區(qū)?？傮w而言，紅鉤地方審判中心有效地減少了重新犯罪。研究表明，取得上述成果，紅鉤地方審判中心在司法過程中的程序正義起了關(guān)鍵作用。其三，取得的效益大于成本支出。在成本方面，2010年紅鉤地方審判中心的總費(fèi)用約為750萬(wàn)美元。法院改革中心提供了2，219，423美元，其余部分，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供了33%的資金，刑事司法部門和法院提供了40%的資金，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司提供了21%的資金，私人基金和捐贈(zèng)資金為6%。紅鉤地方審判中心每 3210位被告的監(jiān)禁費(fèi)用為2，851，681美元，比城區(qū)多出1，014，583美元。紅鉤地方審判中心的被告提供社區(qū)服務(wù)的價(jià)值為130，759.20美元；再犯率降低后節(jié)約的費(fèi)用為：傳訊4，548，570美元，暴力犯罪10，718，190美元。2008年紅鉤地方審判中心審理的 3210位被告總費(fèi)用為7，464，050美元、總利益為14，316，527美元，凈利益為6，852，477美元。紅鉤地方審判中心的效益與成本比為1.92：1。［19］

三、紐約州社區(qū)法院的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)法院刑事司法改革的若干啟示

中、美兩國(guó)在基本國(guó)情、司法制度、歷史傳統(tǒng)等方面存在較大差異，但在追求公正、治理犯罪等問題上存在一定的共同目標(biāo)。紐約州社區(qū)法院的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)法院刑事司法改革具有借鑒意義。

啟示之一：設(shè)立問題解決型專門法院。專門法院，也稱為特別法院，指法律明確地授予某幾類案件審判權(quán)的法院。它是法律現(xiàn)代化的重要工具和必然產(chǎn)物。［20］設(shè)立專門法院能夠減輕普通法院的工作量并滿足某些案件對(duì)于程序的特殊要求，提高法官的專業(yè)水平，更好地利用社會(huì)資源，提高工作效率和權(quán)威性。憲法第124條規(guī)定：我國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。該條規(guī)定為我國(guó)設(shè)立刑事專門法院預(yù)留了法律空間。目前，我國(guó)有軍事、海事、鐵路運(yùn)輸、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專門法院，但問題解決型法院尚未建構(gòu)。全國(guó)部分法院雖然設(shè)立了少年、毒品、交通、環(huán)保等專業(yè)審判庭或者合議庭，但囿于體制和機(jī)制的限制，這些法院內(nèi)設(shè)的審判組織在司法理念、組織機(jī)構(gòu)、裁判方式等方面較難有大的創(chuàng)新與突破，與社會(huì)力量的合作相對(duì)較少，能動(dòng)司法的空間受到制約。另一方面，我國(guó)特定類型的犯罪增加迅猛，例如，2011年全國(guó)法院新收毒品犯罪案件69754件，比2006年增長(zhǎng)了1.03倍。［21］借鑒紐約州法院大量設(shè)立專門法院的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有必要在犯罪高發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域或者區(qū)域內(nèi)，設(shè)立毒品、少年、社區(qū)等專門法院，有針對(duì)性地解決特定類型的犯罪。專門法院應(yīng)當(dāng)具有以下特點(diǎn)：其一，法官及輔助人員須具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)，擅長(zhǎng)處理類型性犯罪。其二，訴訟程序應(yīng)當(dāng)有別于普通程序，既要符合犯罪特點(diǎn)，也要有利于實(shí)現(xiàn)司法的公正與效率。其三，法院與政府、民眾、社會(huì)組織等積極合作，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段，從源頭上預(yù)防和減少犯罪。

啟示之二：探索恢復(fù)性司法模式?；謴?fù)性司法是目前備受關(guān)注的一項(xiàng)司法制度，具有以下特征：一是努力恢復(fù)犯罪行為所造成的破壞和侵害；二是遭受侵害各方都有機(jī)會(huì)發(fā)表意見；三是發(fā)揮社區(qū)在控制和降低犯罪中的作用；四是著眼解決存在的問題、預(yù)防未來可能發(fā)生的犯罪；五是降低成本，以最符合社會(huì)各方利益的方式處理犯罪案件。［22］紐約州社區(qū)法院的一個(gè)重要目標(biāo)是修復(fù)被破壞的社區(qū)秩序，即通過減少短期監(jiān)禁和釋放的使用，判決違法者履行社區(qū)服務(wù)，并免費(fèi)提供治療、培訓(xùn)等項(xiàng)目，阻止犯罪的發(fā)生與蔓延，從而恢復(fù)社區(qū)秩序。其另一個(gè)重要目標(biāo)是降低被告的再犯率。法院在判決時(shí)充分考慮犯罪者的改造以及順利回歸社會(huì)的情況，法官調(diào)查犯罪者后確定合適的社區(qū)服務(wù)或矯正項(xiàng)目，并且通過監(jiān)督后續(xù)的執(zhí)行，鼓勵(lì)遵守者，重罰違反者，促使被告積極地改變行為方式，盡快融入社會(huì)。我國(guó)的刑事司法實(shí)踐中，法院裁判時(shí)對(duì)于如何恢復(fù)被破壞的社區(qū)秩序，如何改造罪犯使其順利步入社會(huì)，考慮相對(duì)較少。這不利于從源頭上矯正被告的行為、降低再犯率、減輕司法成本。因此，我國(guó)法院有必要改革傳統(tǒng)的裁判方式，探索恢復(fù)性司法模式。通過判決被告從事社區(qū)服務(wù)或者接受矯正來恢復(fù)社會(huì)秩序、改變被告的行為，從而提升刑事司法的實(shí)效。

啟示之三：加強(qiáng)程序正義的制度設(shè)計(jì)。程序，從法律學(xué)的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和步驟作出法律決定的過程。其普遍形態(tài)是：按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定。程序問題與公正性必須結(jié)合起來考慮。［23］紅鉤地方審判中心的實(shí)驗(yàn)之所以取得成功，司法過程的程序正義和法院與社區(qū)的緊密聯(lián)系起到了關(guān)鍵作用，其確立了中心的合法性地位，確保民眾自愿地服從司法裁判、遵守法律規(guī)定。我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，與實(shí)體公正相比，程序正義經(jīng)常處于依附地位。同時(shí)，與域外法治國(guó)家相比，我國(guó)刑事司法中民眾的參與度也相對(duì)較低，這不利于提高司法公信力。因此，我國(guó)法院有必要加強(qiáng)刑事司法程序正義的制度設(shè)計(jì)：一是強(qiáng)化法官的程序正義意識(shí)，從制度上確保法官在“公訴人、被告、法院”三方結(jié)構(gòu)中始終保持中立地位。二是密切關(guān)注被告的司法需求，盡量提供禮貌、周全、便捷的司法服務(wù)，使被告切身感受到司法的人文關(guān)懷。三是推進(jìn)刑事案件的流程公開、庭審公開和裁判文書公開，探索公眾參審制度，鼓勵(lì)群眾走進(jìn)法院、參與司法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“民眾尊重司法、被告服從裁判”的司法目的。

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)法院，是美國(guó)法院在“影響生活質(zhì)量”等違法犯罪日益嚴(yán)重、傳統(tǒng)刑事審判模式難以應(yīng)對(duì)的背景之下設(shè)立的。法院與政府、社會(huì)組織等廣泛合作，注重程序正義，運(yùn)用法律、醫(yī)療、教育等綜合措施，改變違法者行為方式，幫助其順利步入社會(huì)，恢復(fù)社區(qū)秩序，從源頭上阻止犯罪的再次發(fā)生。該項(xiàng)改革對(duì)我國(guó)法院的刑事司法改革具有借鑒意義，人民法院可以采取有效舉措，實(shí)現(xiàn)特定類型犯罪的有效治理。

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［22］吳宗憲.恢復(fù)性司法述評(píng)［J］.江蘇公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2002（3）.

［23］季衛(wèi)東.法治構(gòu)圖［M］.北京：法律出版社，2012.

【中圖分類號(hào)】D926

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391（2015）10―0120―04

收稿日期：2015-03-05責(zé)任編校：譚明華