城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制新構(gòu)想

張勝前

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢430035）

作為一種特殊的資源配置方式，人口流動(dòng)能夠促進(jìn)人力資源在不同地域之間流動(dòng)。流動(dòng)人口管理是我國(guó)人力資源管理的重要內(nèi)容。本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)突破了兩億大關(guān)。迅速增長(zhǎng)的流動(dòng)人口，在新型城市建設(shè)、社會(huì)就業(yè)保障、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了非常重要的作用。與此同時(shí)，流動(dòng)人口的增長(zhǎng)速度已經(jīng)突破了我國(guó)城市所能容納的限度，從而引發(fā)了一系列的治安管理、就業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題給城市的管理和健康發(fā)展帶來(lái)了較大的影響。城市流動(dòng)人口服務(wù)管理關(guān)系到我國(guó)城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的順利進(jìn)行，研究如何健全城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理事業(yè)的科學(xué)發(fā)展具有重要價(jià)值。

一、城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理創(chuàng)新的基本原則

城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持人性化服務(wù)，國(guó)家統(tǒng)籌、社區(qū)管理、因地制宜創(chuàng)新工作方式以及不斷完善社區(qū)服務(wù)管理內(nèi)容等四項(xiàng)基本原則。

（一）融入人性化服務(wù)

做好城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理工作，需要深入了解流動(dòng)人口的切實(shí)需求，堅(jiān)持以人為本，并在此前提之下，保障流動(dòng)人口擁有的權(quán)利并要求其履行相應(yīng)的義務(wù)。這就要求有關(guān)政府部門(mén)注意落實(shí)流動(dòng)人口的相關(guān)政策，調(diào)動(dòng)他們參與管理的積極性，強(qiáng)化雙方的溝通，使流動(dòng)人口的真實(shí)意見(jiàn)和想法能夠被政府所了解，并有效地解決其反饋回來(lái)的問(wèn)題，全面提升流動(dòng)人口基本的公共服務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展的目標(biāo)。流動(dòng)人口的日常生活基本上是以社區(qū)為基礎(chǔ)的，故而還需要加強(qiáng)流動(dòng)人口與社區(qū)之間的融合。因?yàn)?，社區(qū)是一座城市最基本的組成單位，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與社區(qū)的相互融合，不僅可以方便社區(qū)的管理，而且可以最大程度地為城市的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

（二）國(guó)家統(tǒng)籌、社區(qū)管理

國(guó)家統(tǒng)籌主要是指，由國(guó)家制定和出臺(tái)相關(guān)的政策、措施來(lái)保障流動(dòng)人口管理工作的順利進(jìn)行，政府相關(guān)部門(mén)在城市流動(dòng)人口管理中起重要的引導(dǎo)作用。與此同時(shí)，有必要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量積極參與，相互配合。尤其要強(qiáng)調(diào)社區(qū)在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中的重要地位。社區(qū)在服務(wù)管理工作中要注意與公安、人口計(jì)生委、社會(huì)保障、衛(wèi)生等相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)作。

（三）滿(mǎn)足本地需求、創(chuàng)新工作方式

由于各個(gè)城市、各個(gè)社區(qū)的具體情況可能存在差異，所以每個(gè)城市社區(qū)基本都需要結(jié)合自身的實(shí)際情況，根據(jù)本地流動(dòng)人口的特點(diǎn)來(lái)制定具體的工作內(nèi)容，特別是在福利保障、參與管理以及信息傳輸?shù)确矫孢M(jìn)行特色化的社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理。同時(shí)，及時(shí)地進(jìn)行相關(guān)管理工作內(nèi)容和模式上的創(chuàng)新。[1]

（四）不斷完善社區(qū)服務(wù)管理內(nèi)容

沒(méi)有好的服務(wù)質(zhì)量，就難以建立完善的管理模式；管理水平低下，則難以提高整體的服務(wù)質(zhì)量。故而在城市社區(qū)流動(dòng)人口的服務(wù)管理中，必須改變傳統(tǒng)的只重視管理而忽視服務(wù)的情況，實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。

二、城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理保障機(jī)制的創(chuàng)新

城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理問(wèn)題從根本來(lái)看屬于一個(gè)國(guó)家的制度安排問(wèn)題，其中主要包括社會(huì)保障、福利分配、公共服務(wù)等方面的內(nèi)容。由于當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期，各方面的矛盾和問(wèn)題處于集中爆發(fā)階段。從流動(dòng)人口的服務(wù)管理方面來(lái)看，在制度體系方面主要呈現(xiàn)出了“補(bǔ)缺型”和“普惠型”兩種城市社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理方式；在法律機(jī)制方面，國(guó)家提倡依法治國(guó)，那么也就要求改變政府服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)的工作理念，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理的法制化；從社會(huì)保障機(jī)制來(lái)看，需要建立一個(gè)完善的城市社區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)保障體系，以利于強(qiáng)化流動(dòng)人口的歸屬感，方便人與人、人與社區(qū)之間的融合，也可以解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，淡化可能出現(xiàn)的沖突，保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（一）制度保障機(jī)制

創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理制度保障機(jī)制的主要內(nèi)容是：國(guó)家政府機(jī)關(guān)以及相應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)要在可預(yù)測(cè)的一定時(shí)間范圍內(nèi)，完善市場(chǎng)化主體以及政府部門(mén)的責(zé)任分配。在服務(wù)與管理中，要結(jié)合市場(chǎng)化主體服務(wù)管理的多樣性、靈活性特征，減少政府公共服務(wù)管理與市場(chǎng)化主體服務(wù)管理二者在銜接上可能出現(xiàn)的矛盾和沖突。新型流動(dòng)人口服務(wù)管理制度保障機(jī)制，要求堅(jiān)持以基層政府社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，同時(shí)結(jié)合其他形式的組織機(jī)構(gòu)的配合，以解決城市社區(qū)成員多樣化需求為目的，充分調(diào)動(dòng)各方面的社區(qū)資源，為社區(qū)流動(dòng)人口提供有償、無(wú)償?shù)榷嘣姆?wù)管理方式。該制度保障機(jī)制堅(jiān)持為居住地人口服務(wù)的宗旨，忽視戶(hù)籍制度的閑置，給予流動(dòng)人口與社區(qū)居民一樣的待遇同等對(duì)待，強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)管理的均等化，保障全體社區(qū)居民的權(quán)利與公共福利。

（二）法律保障機(jī)制

一方面，建立與城市社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理配套的法律制度，可以使我國(guó)相關(guān)政府行政職能部門(mén)有法可依，提高社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的效率和服務(wù)管理質(zhì)量，同時(shí)保障居民合法的權(quán)益不受侵害。依法治國(guó)要求國(guó)家的具體行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)在法律允許的條件下開(kāi)展，不可在沒(méi)有法律依據(jù)的條件下實(shí)施行政管理工作。否則，將會(huì)帶來(lái)社會(huì)的不公平，也會(huì)損害法律的權(quán)威和政府的威信。

另一方面，建立與城市社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理相適應(yīng)的法律制度，可以實(shí)現(xiàn)從中央到地方法律的無(wú)縫銜接，更加方便城市流動(dòng)人口的規(guī)范化管理。突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)、地區(qū)、戶(hù)籍等方面的限制。對(duì)城市社區(qū)的流動(dòng)人口以居民、市民的身份同等對(duì)待，有利于保障其各方面的權(quán)利和義務(wù)。[2]

（三）社會(huì)保障機(jī)制

城市社區(qū)流動(dòng)人口的社會(huì)保障機(jī)制，在保障流動(dòng)人口最基本的生存和發(fā)展需求方面發(fā)揮著不可忽視的重要作用。完善城市社區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)保障機(jī)制，一方面應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村保障和城市保障二者的對(duì)接，尤其是在繳費(fèi)管理、統(tǒng)帳設(shè)計(jì)、繳納保費(fèi)折算等方面制定對(duì)應(yīng)的銜接政策和制度，保障流動(dòng)人口在離開(kāi)農(nóng)村以后，可以享受到城市社會(huì)保障；另一方面，對(duì)于可能出現(xiàn)的既不能參加農(nóng)村保障又不能參加城市保障的流動(dòng)人口，如果其又確實(shí)需要社會(huì)保障來(lái)保障自身基本的生存，綜合保險(xiǎn)可能會(huì)是一個(gè)非常不錯(cuò)的選擇。綜合保險(xiǎn)能夠在住院醫(yī)療、工傷意外和老年補(bǔ)貼等方面，為流動(dòng)人口提供切實(shí)可行的社會(huì)保障。當(dāng)流動(dòng)人口發(fā)生意外情況的時(shí)候，綜合保險(xiǎn)可以使其得到最基本的生存保障。同時(shí)，對(duì)條件還不錯(cuò)的流動(dòng)人口，可以鼓勵(lì)其參加商業(yè)保險(xiǎn)，提高各方面的保障水平，為其提供更好的發(fā)展保障。

三、城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理動(dòng)力機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，流動(dòng)人口的管理工作也更為復(fù)雜，這個(gè)階段除了需要?jiǎng)?chuàng)新城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理的保障機(jī)制之外，還需要通過(guò)政府引導(dǎo)將城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高本地社區(qū)管理的主體地位上。其主要包括了以下兩個(gè)方面的機(jī)制創(chuàng)新。

（一）城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理動(dòng)力機(jī)制的創(chuàng)新

1．利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制是社會(huì)組織動(dòng)力機(jī)制中最核心的部分，也是基礎(chǔ)保障型的動(dòng)力機(jī)制。它主要是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律所決定的。流動(dòng)人口作為社會(huì)人，他們的行動(dòng)決策、思維方式等都是從自己的角度出發(fā)的，各個(gè)方面基本上都是為自己，其最終的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。所以在制定關(guān)于城市社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理相關(guān)政策和措施時(shí)，需要結(jié)合城市社區(qū)流動(dòng)人口自身的條件和特點(diǎn)，不能只是單純地依靠行動(dòng)方面的引導(dǎo)，更多的應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)利益驅(qū)動(dòng)的作用，從而達(dá)到最終的服務(wù)管理目的。[3]

首先，要結(jié)合城市社區(qū)流動(dòng)人口的追求最大化經(jīng)濟(jì)利益的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行利益傾向化驅(qū)動(dòng)，最大限度地調(diào)動(dòng)其積極性，使其主動(dòng)地參與到服務(wù)和管理工作中來(lái)。據(jù)此，相關(guān)的政府基層管理部門(mén)可以適當(dāng)?shù)亟o予社區(qū)流動(dòng)人口以必要的關(guān)照，制定一定的優(yōu)惠或者獎(jiǎng)勵(lì)政策，以利于對(duì)其進(jìn)行管理。

其次，在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的情況下，公民整體素質(zhì)和志愿服務(wù)意識(shí)還不強(qiáng)，社區(qū)服務(wù)管理的水平以及最終的效果也不會(huì)樂(lè)觀。在此狀態(tài)下，依靠利益驅(qū)動(dòng)能夠最大限度地保障社區(qū)服務(wù)管理的高水平、常態(tài)化運(yùn)行。所以建構(gòu)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，制定全社區(qū)、全城市、甚至全國(guó)范圍內(nèi)的激勵(lì)政策，能夠?yàn)榱鲃?dòng)人口的管理和服務(wù)提供強(qiáng)大的動(dòng)力支持。[4]

2．社會(huì)心理推動(dòng)機(jī)制。城市社區(qū)流動(dòng)人口的行為決策很多時(shí)候會(huì)受到社區(qū)居民中其他成員的影響，容易出現(xiàn)模仿他人行為和決策的情況。在城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理工作中，社會(huì)心理學(xué)啟示，可以充分發(fā)揮社區(qū)成員中出現(xiàn)的“社區(qū)精英”的帶頭作用，樹(shù)立典型，以此提高流動(dòng)人口群體的社區(qū)意識(shí)。首先，需要積極吸收流動(dòng)人口的優(yōu)秀代表人物，例如勞動(dòng)模范、優(yōu)秀黨員等參與到本地社區(qū)的服務(wù)管理工作中來(lái)；其次，可定期在社區(qū)流動(dòng)人口中開(kāi)展評(píng)選活動(dòng)，積極選拔優(yōu)秀的人才參與社區(qū)管理服務(wù)工作；最后，可以以流動(dòng)人口身邊“社區(qū)精英”的親身經(jīng)歷為樣板，廣泛地宣傳其事跡，樹(shù)立典型，促進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制的創(chuàng)新。

（二）城市流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

1．社區(qū)主導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新。社區(qū)主導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新主要包括以下兩個(gè)方面：第一，在各個(gè)社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立專(zhuān)門(mén)的流動(dòng)人口管理部門(mén)。這個(gè)新設(shè)立的部門(mén)要避免以往與衛(wèi)生、計(jì)生、公安、工商等部門(mén)因工作內(nèi)容斷層工作難以協(xié)調(diào)，造成的管理工作內(nèi)容碎片化的問(wèn)題。該機(jī)制創(chuàng)新的主要目的在于通過(guò)新設(shè)立的部門(mén)加強(qiáng)與各個(gè)行政管理部門(mén)之間工作的溝通。第二，以最新的人口普查為基礎(chǔ)，完善集成檔案管理工作，了解各地流動(dòng)人口的大致動(dòng)向，通過(guò)相關(guān)的登記、驗(yàn)證、查訪等工作，將各個(gè)地方的信息內(nèi)容進(jìn)行歸檔，建立網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)人口查詢(xún)互助平臺(tái)。這項(xiàng)工作可以在一定程度上解決傳統(tǒng)的社區(qū)人口流動(dòng)服務(wù)管理工作中的人力浪費(fèi)問(wèn)題，提高服務(wù)管理效率。除此之外，各個(gè)社區(qū)可以結(jié)合本地社區(qū)管理工作的特點(diǎn)以及管理資源優(yōu)勢(shì)來(lái)規(guī)劃未來(lái)流動(dòng)人口管理工作的基本目標(biāo)，藉此提高本地流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的效率。

2．社區(qū)互助合作機(jī)制的創(chuàng)新。社區(qū)人口服務(wù)管理工作不能只依靠本地的流動(dòng)人口管理部門(mén)。社區(qū)人口服務(wù)管理工作的提高需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)管理互助機(jī)制。一方面，可以通過(guò)招募社區(qū)志愿者參加社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理實(shí)務(wù)，也可以鼓勵(lì)居民參與到相關(guān)活動(dòng)中來(lái)。例如，可以讓國(guó)家公務(wù)員參與社區(qū)服務(wù)的固定志愿工作，或鼓勵(lì)在校大學(xué)生開(kāi)展社區(qū)服務(wù)實(shí)踐。另一方面，可以讓更多的流動(dòng)人口參與到相關(guān)的服務(wù)中。這樣，不僅可以提高流動(dòng)人口的市民意識(shí)，還能夠加快本社區(qū)流動(dòng)人口自治組織的建設(shè)。除此之外，還可以積極推進(jìn)社區(qū)居民與流動(dòng)人口的鄰里互助合作。讓鄰里之間互幫互助，可以加深流動(dòng)人口融入本地社區(qū)生活的程度，提高流動(dòng)人口社會(huì)交往的密度，營(yíng)造社區(qū)的和諧居住氛圍。[5]

[1]國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司.人口流動(dòng)遷移與城鎮(zhèn)化國(guó)際研討會(huì)綜述[J].人口研究,2010(34):90.

[2]盧霞.淺談對(duì)流動(dòng)人口的社區(qū)化管理[J].法制與社會(huì),2007(12):130.

[3]國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010[Z].2010:3.

[4]王洋陽(yáng).我國(guó)城市流動(dòng)人口管理的政策路徑選擇[J].學(xué)理論,2010(9):50.

[5]汪銳.城市社區(qū)多元主體治理問(wèn)題研究[D].濟(jì)南:山東大學(xué),2009.