事業(yè)法人及其治理結(jié)構(gòu)若干問(wèn)題探析——以公立高校為分析范例

鄧 逸，何崢嶸

(1.遼寧師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng)116029;2.廣西政法管理干部學(xué)院，廣西 南寧530023)

引言

目前，我國(guó)《民法通則》將公立高校等事業(yè)組織列為事業(yè)單位法人，但并未具體區(qū)分作為履行公共職責(zé)的事業(yè)組織與普通民事主體，而且就公共職能的履行主體而言，也未厘清行政機(jī)關(guān)的科層管理與法人治理具體制度上的差異。實(shí)踐中，公立高校徒有法人之名、管理上行單位控制之實(shí)，且法律地位模糊，這里既有行政管理體制方面的問(wèn)題，也與我國(guó)公法人理論缺失以及事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺失有關(guān)。

使事業(yè)組織從官僚化的單位治理模式向自主化的法人治理模式演變，即事業(yè)組織法人化是20世紀(jì)90年代事業(yè)單位改革以來(lái)一直堅(jiān)持的方向，從法律上確認(rèn)事業(yè)組織相對(duì)于政府的自主權(quán)、承認(rèn)其相對(duì)獨(dú)立于政府的合法地位，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面;另一方面，要使法人作為一種組織形態(tài)與治理模式在實(shí)踐中得以落實(shí)，需要解決的實(shí)際問(wèn)題是:明確事業(yè)法人的公法主體地位以及構(gòu)建法人治理機(jī)制。本文以公立高校為分析范例，探討事業(yè)法人的法律屬性以及法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

一、事業(yè)法人的公法地位

民法上對(duì)于社會(huì)生活中所產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體設(shè)立了“法人”，法人具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)并獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。除去企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等類型的法人，還有一些機(jī)構(gòu)既具備民事主體的特征，又同時(shí)具有行政法律地位，與民法上的私法人有顯著區(qū)別，公立高校就屬于這一類。一方面，公立高校作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織，在各種社會(huì)活動(dòng)中不可避免地產(chǎn)生相應(yīng)的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系;另一方面，國(guó)家設(shè)立高等學(xué)校的主要目的是培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)需要的高等人才，作為提供高等教育的公共服務(wù)組織，執(zhí)行公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共目的，具有公共性。

對(duì)于上述執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)，我國(guó)在立法上使用“事業(yè)單位法人”，1986年的《民法通則》將包括高等教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的科教文衛(wèi)體等公共組織列為“事業(yè)單位法人”，但單位制度反映了中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)，事業(yè)單位是中國(guó)單位制度中的一個(gè)細(xì)胞，大體囊括了除國(guó)家機(jī)關(guān)外其他非營(yíng)利目的的社會(huì)組織。

《民法通則》中的“事業(yè)單位法人”通常被視為私法人，但事業(yè)組織私法人化遭到了民法學(xué)界的批判，有學(xué)者認(rèn)為:“事業(yè)單位法人化是一個(gè)歷史的誤會(huì)，公立機(jī)構(gòu)的組織和治理應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制，而不是民法?！薄?〕實(shí)際上，包括事業(yè)單位在內(nèi)的“公立機(jī)構(gòu)的組織形式歷來(lái)是民法不及的范圍。創(chuàng)設(shè)公立機(jī)構(gòu)的依據(jù)從來(lái)就不是民法，而是國(guó)家權(quán)力(政府命令、決定、特許、法令)”〔2〕，主張?jiān)谡鐒e區(qū)分之后，對(duì)那些繼續(xù)保留的事業(yè)單位“去法人化”，回歸于公權(quán)力的控制之下?！?〕

而從目前的實(shí)際情況來(lái)看，“事業(yè)單位法人”徒有“法人”之名，實(shí)際上仍是行政管理體制中的“單位”，并不享有私法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，我國(guó)的《物權(quán)法》也未對(duì)事業(yè)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)給予肯定，事業(yè)法人在涉及民事問(wèn)題時(shí)并不能順暢地適用民事法律。

同樣，事業(yè)組織作為實(shí)現(xiàn)特定行政任務(wù)的組織手段，在行政法體系中的價(jià)值不言而喻，但源于法人制度在公法領(lǐng)域的價(jià)值研究欠缺以及實(shí)踐中未得到確認(rèn)，“事業(yè)單位法人”在公法上的地位也并不明確。目前我國(guó)法律上并無(wú)明確的公法人、私法人之劃分，實(shí)際上事業(yè)法人法律地位模糊。以公立高校為例，公立高校是政府設(shè)立的向公眾提供教育服務(wù)的組織，與其政府主管部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，通常與設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)具有隸屬關(guān)系，這種關(guān)系通常不以法律來(lái)調(diào)整。公立高校既無(wú)獨(dú)立的人事權(quán)，也無(wú)專業(yè)領(lǐng)域的自主權(quán)，缺乏獨(dú)立性，這注定了其在專業(yè)領(lǐng)域受制于主管部門(mén)，如公立高校在課程、專業(yè)的設(shè)置、教職工人員的聘任等學(xué)校運(yùn)營(yíng)所不可或缺的工作都或多或少受制于教育主管部門(mén)，而專業(yè)領(lǐng)域缺乏獨(dú)立性實(shí)際上制約著公立高校發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能。

事業(yè)法人設(shè)立目的是履行公共職責(zé)，提供公共服務(wù)，明確其公法人地位并無(wú)理論上的邏輯障礙。但“由于缺乏公法人概念以及相應(yīng)的理論制度，使得我國(guó)法律中缺乏一個(gè)統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，?lái)涵蓋行政機(jī)關(guān)之外其他承擔(dān)公共職能的非科層制組織，用于體現(xiàn)其特殊的法律地位與存在目的”〔4〕。目前，行政法學(xué)理論以及司法實(shí)踐將承擔(dān)公共職能的非科層制組織統(tǒng)稱為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”，以解決其作為行政訴訟被告的適格問(wèn)題。

綜上，事業(yè)單位改革不僅要讓事業(yè)組織取得法人地位，更需進(jìn)一步明確其公法人地位，以及建立相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)以便真正落實(shí)法人治理。在這方面，一些國(guó)家和地區(qū)的公法人制度具有一定的借鑒意義。

賦予執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的組織如公立高校等以公法人地位是各國(guó)(地區(qū))現(xiàn)代行政法發(fā)展較為普遍的現(xiàn)象。在德國(guó)，公立大學(xué)一般被認(rèn)為屬于公營(yíng)造物〔5〕;在日本，公立大學(xué)被界定為獨(dú)立行政法人。〔6〕從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，中國(guó)臺(tái)灣的“立法院”就公立大學(xué)法律地位問(wèn)題開(kāi)展了若干次辯論，主張公立大學(xué)“公法人化”〔7〕，認(rèn)為公立大學(xué)現(xiàn)有的各種弊端都來(lái)自行政干預(yù)，一旦修改法律，把公立大學(xué)定性為“公法人”，公立大學(xué)就能遠(yuǎn)離行政當(dāng)局，其自主性和活力將因此而生發(fā)，故“公法人化”是促進(jìn)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的一項(xiàng)措施。

法國(guó)的公務(wù)法人是以公務(wù)為基礎(chǔ)的分權(quán)形式，對(duì)中央集權(quán)是一種限制。由法律規(guī)定某種公務(wù)脫離一般行政組織，具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，能夠享權(quán)利、負(fù)義務(wù)，即依據(jù)公法規(guī)定而成立、以公共事務(wù)為目的的法人?！?〕通常，對(duì)于一些需要更多專業(yè)化、高效性的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)以公務(wù)法人的身份，為保障公共服務(wù)的高效和專業(yè)。根據(jù)不同公務(wù)設(shè)以不同公務(wù)法人，但公務(wù)法人具有某些共同特點(diǎn)，包括:某種程度的獨(dú)立性，如獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的預(yù)算管理、相對(duì)的行政自治等等。法國(guó)賦予公立高校“科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人”身份，以避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由，歸于公法人之列，并由設(shè)立機(jī)構(gòu)予以監(jiān)督，以促使其更好地履行公共服務(wù)職責(zé)。

美英等也在其行政立法及司法實(shí)踐中明確認(rèn)可公立高校的公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)?！氨M管大陸法系國(guó)家與英美法系國(guó)家關(guān)于‘公法人’理論的理解存在差異，但它們?cè)诜ㄖ瓢l(fā)展的實(shí)踐中都賦予了公立大學(xué)公法人的法律地位，這是兩大法系國(guó)家公立大學(xué)組織變革的共同特點(diǎn)和趨勢(shì)。”〔9〕

盡管各國(guó)各地區(qū)制度產(chǎn)生的背景不同、定位不同、職能有別、具體形態(tài)等各有不同，但公立大學(xué)的公法人化是較為普遍的做法。我國(guó)公立高校與上述國(guó)家或地區(qū)的公立高校具有類似的公法人特征:(1)公立高校由國(guó)家舉辦并經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，因而受公共權(quán)力的控制較多。(2)公立高校開(kāi)展活動(dòng)都以公益為目的。(3)公立高校行使部分公共權(quán)力。

實(shí)際上，我國(guó)高等教育制度改革的主要目的之一就是要建立現(xiàn)代大學(xué)制度，而各國(guó)各地區(qū)關(guān)于公立大學(xué)的法律制度或多或少提供了某種程度上的參考價(jià)值。如目前我國(guó)各公立高校也紛紛制訂大學(xué)章程，提出并踐行“大學(xué)自治，教授治校”，以期落實(shí)法人的自主自治權(quán)，擺脫行政隸屬，追求學(xué)術(shù)自由，雖困難重重，但也取得了一些進(jìn)展，為事業(yè)法人制度的構(gòu)建提供了一些經(jīng)驗(yàn)抑或教訓(xùn)。

需要說(shuō)明的是，任何組織都可能參與不同的法律關(guān)系，具有不同的法律身份，也應(yīng)受到不同法律的規(guī)制，事業(yè)組織在參與民事法律關(guān)系時(shí)，享有民事主體資格并無(wú)不妥，只要其私法人資格限制在其目的范圍內(nèi)，規(guī)定其超越目的范圍實(shí)施的行為無(wú)效即可?！熬凸ㄈ嗽谙碛忻袷聶?quán)利和承擔(dān)義務(wù)、責(zé)任方面的特殊性來(lái)說(shuō)，總的意圖是要貫徹‘公法人在其目的范圍內(nèi)從事私法行為時(shí)直接受有關(guān)公法制約’的原則?！薄?0〕

二、事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的外部機(jī)制

如果說(shuō)私法人制度的核心在于財(cái)產(chǎn)責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)，其治理結(jié)構(gòu)通常需考慮設(shè)立人或受益人的財(cái)產(chǎn)利益，理順?biāo)姓吲c經(jīng)營(yíng)者之間財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系。公法人則強(qiáng)調(diào)人格獨(dú)立和行為自主，作為行政分權(quán)和去政治化的組織手段，其目的雖然是提供高效的、專業(yè)化的公共服務(wù)，但與政治目的、行政目的存在較為復(fù)雜的關(guān)系，因此其法人治理結(jié)構(gòu)要復(fù)雜得多，它不僅涉及內(nèi)部治理問(wèn)題，也涉及外部各類主體如政府、投資者、公眾等與事業(yè)法人之間的關(guān)系，治理結(jié)構(gòu)的建立必須考慮與舉辦方即國(guó)家(政府)如何分享決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織的目的、如何確保國(guó)資投入的公益方向等等。

事業(yè)法人治理的外部機(jī)制中最關(guān)鍵的問(wèn)題是理順事業(yè)法人和政府的關(guān)系。一方面，事業(yè)組織擺脫隸屬于政府的附屬地位，獨(dú)立于政府，成為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、自主決策的法人。另一方面，為確保國(guó)有資產(chǎn)的合理有效利用、確保國(guó)家公益目的的實(shí)現(xiàn)，政府加強(qiáng)監(jiān)管是必不可少的。

作為公法人的事業(yè)組織不僅可以以自己的名義行使公共權(quán)力、履行公共職責(zé)，而且可以獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任，不僅可以對(duì)抗第三人，而且可以對(duì)抗其創(chuàng)設(shè)者(舉辦者)，公法人與政府之間在公務(wù)上是合作伙伴關(guān)系。公權(quán)力雖經(jīng)由創(chuàng)設(shè)者(舉辦者)賦予而變得獨(dú)立，但也正因?yàn)闄?quán)力本身受到公法的限制，公法人的日常運(yùn)營(yíng)和社會(huì)活動(dòng)也因此變得規(guī)范，同時(shí)公權(quán)力所涵蓋的專業(yè)領(lǐng)域的自治也促進(jìn)了這類機(jī)構(gòu)高效科學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

事業(yè)組織取得獨(dú)立法人地位以后，作為所有權(quán)人的國(guó)家如何強(qiáng)化對(duì)事業(yè)法人的監(jiān)管是治理結(jié)構(gòu)中必不可少的內(nèi)容。一般而言，公法人的行為及其公益目的，應(yīng)由公法予以明確?，F(xiàn)代公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織，那么，在法人治理結(jié)構(gòu)中，政府監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)該通過(guò)法律規(guī)范及其設(shè)定的某種組織形式而不是通過(guò)下達(dá)指令或指示。

法國(guó)行政法上的公務(wù)法人由創(chuàng)設(shè)該公務(wù)法人以及給予自治的一方進(jìn)行監(jiān)督，由國(guó)家創(chuàng)設(shè)即受國(guó)家監(jiān)督，地方創(chuàng)設(shè)則受地方監(jiān)督。這與我國(guó)由主管部門(mén)監(jiān)督是一致的。但其公務(wù)法人在公務(wù)方面要受到國(guó)家行政法律法規(guī)的制約，在公務(wù)分權(quán)、公務(wù)自治的條件下，監(jiān)督相比于指揮命令式的管理，能使具有專業(yè)性和特殊性的高校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)在行使其職能時(shí)避免一般的行政或者政治方向等因素的干擾，從而更好地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。改革我國(guó)目前的事業(yè)管理體制，由行政法等公法對(duì)政府的監(jiān)督行為予以規(guī)范有利于行政主體之間的關(guān)系法律化，也可以避免行政機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)組織的不當(dāng)干預(yù)。

除了履行公共服務(wù)職責(zé)，執(zhí)行社會(huì)公務(wù)的機(jī)構(gòu)在其公務(wù)及非公務(wù)行為中難免要涉及民事權(quán)利義務(wù)，法人身份注定了其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)能夠同其他法人一樣，在共性上受民事法律的約束;獨(dú)立法人身份使得它們能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

我國(guó)公立高校這一類型的事業(yè)組織，同樣具備法國(guó)公務(wù)法人在專業(yè)性等方面的特征。撇除相對(duì)存在差異的意識(shí)形態(tài)等大的方面，就行政立法對(duì)從事公共服務(wù)的這類機(jī)構(gòu)的定位而言，目前我國(guó)事業(yè)組織的管理模式如果能夠創(chuàng)造性地融入法國(guó)公務(wù)法人的治理哲學(xué)，以賦予公權(quán)力的方式將其行為交付法律來(lái)規(guī)范，并相應(yīng)地給予其在財(cái)產(chǎn)和專業(yè)領(lǐng)域等方面的獨(dú)立，不僅有利于破除現(xiàn)階段公立高校運(yùn)營(yíng)的種種不合理限制，促進(jìn)其針對(duì)自身特點(diǎn)來(lái)發(fā)展，也有利于提高此類從事社會(huì)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)的管理效率。

落實(shí)公立高校法人治理，首先要落實(shí)法人相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及與專業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的權(quán)益上所應(yīng)具備的獨(dú)立性。但公立高校作為公務(wù)法人，其法人身份及相應(yīng)的系列獨(dú)立權(quán)利也不同于作為私法人存在的公司等，其在諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)領(lǐng)域的獨(dú)立等方面應(yīng)當(dāng)受到公法的制約。在法人財(cái)產(chǎn)的使用方面，劃撥經(jīng)費(fèi)的財(cái)政等部門(mén)應(yīng)當(dāng)起到外部監(jiān)督作用，以確保財(cái)產(chǎn)使用的公益目的，遏制其財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)使用，在高校內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機(jī)制以保障財(cái)產(chǎn)能夠切實(shí)地為高校發(fā)展所用。

三、事業(yè)法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu):以公立高校為分析范例

不管是公法人還是私法人，法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)在于科學(xué)分配各項(xiàng)權(quán)利、權(quán)力，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的互相分離與制衡，形成科學(xué)的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容:其一，內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)劃和分工;其二，各項(xiàng)權(quán)力及權(quán)利的監(jiān)督和制約。在私法人的治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等各司其職，同時(shí)又通過(guò)章程確立了內(nèi)部的監(jiān)督與制約。在公立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，行使行政權(quán)力的校長(zhǎng)、依據(jù)專業(yè)水準(zhǔn)行使科研教學(xué)領(lǐng)域相應(yīng)權(quán)力的學(xué)術(shù)委員會(huì)、黨委組織、代表廣大教職工和學(xué)生群體的教代會(huì)及學(xué)生代表組織等各自的職責(zé)權(quán)限以及相互之間的關(guān)系處理等需要同樣的監(jiān)督與制約機(jī)制。

(一)私法人治理結(jié)構(gòu)的借鑒意義

公立高校作為事業(yè)單位法人，跟民法規(guī)定的其他法人一樣，應(yīng)有相應(yīng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我國(guó)《高等教育法》規(guī)定了國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。而在實(shí)踐中，如何協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各種關(guān)系，如黨委和校長(zhǎng)、黨委與教代會(huì)、學(xué)校與學(xué)生、行政管理與學(xué)術(shù)研究等等，是建立法人治理結(jié)構(gòu)必須要考慮的問(wèn)題。這方面，私法人的治理結(jié)構(gòu)不乏值得研究和學(xué)習(xí)借鑒之處，本文選取了兩個(gè)最具特點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題予以對(duì)比探討。

1.校長(zhǎng)選拔與私法人治理結(jié)構(gòu)中的行政執(zhí)行者、決策群體的選拔

校長(zhǎng)對(duì)于一所高校的發(fā)展至關(guān)重要，即便在我國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一現(xiàn)行制度中，校長(zhǎng)仍處于舉足輕重的地位。選拔制度的關(guān)鍵簡(jiǎn)而言之可以歸結(jié)為兩個(gè)方面:一是選拔標(biāo)準(zhǔn);二是選拔方式。

目前，我國(guó)公立高校的校長(zhǎng)大多由行政任命，通常由在某一領(lǐng)域具有較高學(xué)術(shù)水平的專家擔(dān)任，這一機(jī)制雖然源于對(duì)學(xué)術(shù)拔尖群體的認(rèn)可和鼓勵(lì)，但實(shí)際上卻并不是選拔校長(zhǎng)的最合理標(biāo)準(zhǔn)。

高校日常事務(wù)繁多，行政工作、教學(xué)工作等都需要校長(zhǎng)極強(qiáng)的處理能力，校長(zhǎng)所承擔(dān)的繁重日常事務(wù)所要求的應(yīng)該是更偏重于行政的才能，成為一名高校校長(zhǎng)所需要的統(tǒng)籌管理能力以及對(duì)上的公關(guān)能力實(shí)際上與他的學(xué)術(shù)成就并無(wú)必然聯(lián)系。

由學(xué)術(shù)拔尖的學(xué)者擔(dān)任校長(zhǎng)，雖然他們的確對(duì)于高校教育本身有深刻的認(rèn)識(shí)，但卻往往容易出現(xiàn)校務(wù)、學(xué)術(shù)兩頭兼顧的情形，這不僅給校長(zhǎng)帶來(lái)很大壓力，實(shí)際上也不利于高校自身提高管理效率。因此，以學(xué)術(shù)造詣深厚的學(xué)者擔(dān)當(dāng)校長(zhǎng)職位，實(shí)際上偏離了校長(zhǎng)職位的重心。

選拔校長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更傾向的是針對(duì)校長(zhǎng)職務(wù)本身的能力的考察。將學(xué)術(shù)專家與“校務(wù)管理”的專家區(qū)分開(kāi)來(lái)，是對(duì)分工合作、提高效率的促進(jìn)。能力與職務(wù)相對(duì)應(yīng)的校長(zhǎng)做好復(fù)雜的高校管理工作，學(xué)術(shù)專家則可以在這一良好的環(huán)境中更好地發(fā)揮他們?cè)趯W(xué)術(shù)領(lǐng)域的力量去為高校發(fā)展做貢獻(xiàn)。

就選拔方式而言，目前的高校校長(zhǎng)選拔，主要黨政部門(mén)進(jìn)行考察而后指派來(lái)進(jìn)行。這樣的選拔方式根源上表明了目前我國(guó)高校多方面受制于黨政部門(mén)，而缺乏成立公務(wù)法人所應(yīng)當(dāng)具備的獨(dú)立性。黨政部門(mén)的考察指派作為選拔方式，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致一種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的偏移，即在任校長(zhǎng)更多的思考方向是如何得到黨政部門(mén)的認(rèn)可而非其服務(wù)群體的反映。而且高等學(xué)校有教職工，面向的主要服務(wù)群體是學(xué)生，高等學(xué)校的管理本身也具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，但選拔方式客觀上只反映了國(guó)家作為出資人的意圖和利益。

一個(gè)合理的公選方式，必須保證它能夠具有足夠的覆蓋力和合理的層次，要實(shí)現(xiàn)高校自身發(fā)展與高校服務(wù)群體的需求共進(jìn)，校長(zhǎng)公選化這一選拔方式是重要的實(shí)現(xiàn)途徑。高校作為教育機(jī)構(gòu)，其主要涉及利害的群體理所應(yīng)當(dāng)歸為學(xué)生和廣大教職工，校長(zhǎng)作為管理者，其選拔只有覆蓋這兩個(gè)群體才能實(shí)現(xiàn)真正地對(duì)服務(wù)群體負(fù)責(zé)。

在我國(guó)公司法的規(guī)定中，類似于校長(zhǎng)、對(duì)公司履行日常行政管理等職能的董事長(zhǎng)及董事會(huì)由股東會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)。公司股東會(huì)作為公司的直接受益群體，理所應(yīng)當(dāng)對(duì)行使日常行政權(quán)力的董事長(zhǎng)、董事會(huì)享有選舉權(quán)等諸多關(guān)系公司運(yùn)營(yíng)命脈的權(quán)利。公司股東組成的股東會(huì)出于對(duì)公司良好運(yùn)轉(zhuǎn)的考慮而依據(jù)自身權(quán)利選舉的董事會(huì)往往有能力比較合理的貫徹真正符合公司發(fā)展現(xiàn)狀和股東需求的各項(xiàng)管理方針。

公立高等學(xué)校的直接服務(wù)對(duì)象教職工和學(xué)生也同樣類似于私法人治理結(jié)構(gòu)中的股東，對(duì)學(xué)校的發(fā)展和自身的需求有著最明確的認(rèn)知。盡管，公司等私法人在許多方面與公立高等學(xué)校有較大差異，但基于同樣的發(fā)展目的，同樣具有直接利害關(guān)系的高校教職工、學(xué)生與公司等私法人中的股東，應(yīng)該在其日常決策群體的選舉上有著同等的法律地位。而且，要實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)決策真正對(duì)下負(fù)責(zé)，而不是對(duì)指派任命的上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)的選拔適當(dāng)體現(xiàn)教職工、學(xué)生的合理意愿是必不可少的。因此，參考私法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)于這一問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定和解決方式，求同存異的改良和發(fā)展對(duì)于完善高校校長(zhǎng)選拔制度有著重大的意義。

合理的校長(zhǎng)選拔制度不僅有利于高校自身的發(fā)展，也有利于避免學(xué)術(shù)造詣深厚的學(xué)者為繁重的校務(wù)分散精力。校長(zhǎng)選拔權(quán)力的下放，對(duì)于高校真正的兩大主要群體——教職工和學(xué)生而言，參與該選拔制度中，也是一種意義非凡的嘗試。再言之，校長(zhǎng)選拔權(quán)力的下放，也可以視作是制度層面上賦予公立高校自主權(quán)，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)獨(dú)立的積極信號(hào)。

2.教授委員會(huì)制度與私法人治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力制衡模式

目前，已有部分公立高校嘗試著用一種新的方式確保在專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題能夠得到相應(yīng)專業(yè)的決策，即采用教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)〔11〕這樣的由學(xué)術(shù)專家組成的小團(tuán)體，在學(xué)科建設(shè)、教師聘任、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)道德等事關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題享有決策權(quán)。這種嘗試有助于我國(guó)高校治理去行政化，以及保障高校法人具備類似公法人所具有的專業(yè)性、獨(dú)立性。

高等學(xué)校是學(xué)術(shù)集中的教育機(jī)構(gòu)，其日常事務(wù)的治理有很大一部分要涉及學(xué)術(shù)問(wèn)題?，F(xiàn)階段的運(yùn)作中，學(xué)校專業(yè)及課程設(shè)置、教師聘任、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究等與學(xué)術(shù)息息相關(guān)的事務(wù)不可避免地受到非專業(yè)的行政管理的影響，然而，機(jī)關(guān)單位式的行政化管理顯然不利于做出專業(yè)的判斷從而做出合理的決策。教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)的成員多選拔自本校學(xué)術(shù)領(lǐng)域的能人，他們對(duì)高等教育發(fā)展的規(guī)律和自身所處的專業(yè)有較為深刻的認(rèn)識(shí)，將與專業(yè)相關(guān)的決策權(quán)力下放交由這樣的機(jī)構(gòu)，并確保其決策的專業(yè)性和獨(dú)立性，是高校治理去行政化走出的重要一步。

對(duì)比私法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機(jī)構(gòu)——由股東組成的股東會(huì)或股東大會(huì)組織，教授委員會(huì)在權(quán)力行使的某些方面與其具有一定的共通性。教授委員會(huì)與股東會(huì)在行使決策權(quán)力時(shí)具有相似的下行目標(biāo)，教授委員會(huì)謀求在其決策的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，高校能取得更長(zhǎng)足的發(fā)展，這與組成委員會(huì)的教授們自身利益息息相關(guān)。公司股東會(huì)在行使決策權(quán)時(shí)的權(quán)衡也是針對(duì)公司的發(fā)展，而公司發(fā)展的利益更是直接與股東們掛鉤。盡管因?yàn)楣九c高校作為不同性質(zhì)的法人，在許多方面有著截然不同的價(jià)值觀念和建設(shè)目標(biāo)，但從決策制度本身而言，對(duì)于股東會(huì)的權(quán)利保護(hù)和肯定確實(shí)是確保公司能夠真正滿足其股東理念的有效方式。高等學(xué)校雖然不同于以營(yíng)利為目的的公司，但像公司這樣的私法人在治理結(jié)構(gòu)上對(duì)于高等學(xué)校教授委員會(huì)的設(shè)置和職權(quán)行使仍然有相當(dāng)?shù)慕梃b價(jià)值。

也正因?yàn)楣⒏咝Ｗ鳛槭聵I(yè)法人與公司作為企業(yè)法人有著本質(zhì)上的區(qū)別，公立高校的教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)的決策權(quán)力相對(duì)于公司的股東會(huì)或股東大會(huì)而言，存在一個(gè)外部監(jiān)督和制約的問(wèn)題。

在公司這樣的私法人治理結(jié)構(gòu)中，作為決策機(jī)構(gòu)的股東會(huì)或股東大會(huì)很少提及對(duì)外的權(quán)力制約等問(wèn)題，這是由公司的性質(zhì)決定的，以營(yíng)利為目的的公司本就由股東們出資募集設(shè)立，其運(yùn)營(yíng)方式和其他事項(xiàng)毫無(wú)爭(zhēng)議地應(yīng)當(dāng)按照股東的意愿進(jìn)行，體現(xiàn)對(duì)股東財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)尊重，即使有一些對(duì)權(quán)力限制性質(zhì)的規(guī)定，也多是出于平衡股東會(huì)內(nèi)部而存在。

而公立高校是利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立，并依靠財(cái)政經(jīng)費(fèi)運(yùn)行和發(fā)展用以達(dá)成公共目的的公共組織，如何確保國(guó)有資產(chǎn)的安全及合理有效地利用，如何確保公共目的的實(shí)現(xiàn)，是必須著重考慮的問(wèn)題。如果說(shuō)公司股東是基于資本行使決策權(quán)，那么教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)則基于專業(yè)行使決策權(quán)。因此，教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)決策權(quán)力的行使必須有來(lái)自包括出資方在內(nèi)的外部約束機(jī)制，一方面使其能更好地在學(xué)術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時(shí)也要防止學(xué)術(shù)霸權(quán)以及保障其他管理機(jī)制的合理運(yùn)轉(zhuǎn)。

在公立高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的制約可以采取決策回避制度，以及通過(guò)掌握行政權(quán)力的校長(zhǎng)等其他決策者或決策群體的監(jiān)督。在公立高校的治理模式中，教授委員會(huì)在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的權(quán)力，諸如科研立項(xiàng)、課程開(kāi)設(shè)等，應(yīng)該由掌握高校行政權(quán)力的校長(zhǎng)通過(guò)財(cái)政權(quán)力等一系列具體措施予以監(jiān)督和限制。一方面有助于防止其權(quán)力膨脹轉(zhuǎn)向另一種形式的不合理;另一方面，教授委員會(huì)也仍然能夠通過(guò)對(duì)作為高校治理核心的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的決策權(quán)，而對(duì)行政權(quán)力起到重要的平衡的作用。

(二)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)分工

在高校日常管理活動(dòng)中，行政上的權(quán)力是重要的一部分，它是學(xué)校對(duì)基本校務(wù)進(jìn)行管理所必須具備的公權(quán)力。行政權(quán)力的歸屬，應(yīng)當(dāng)屬于高校的校務(wù)管理者，即以校長(zhǎng)為首的行政管理人員群體。而相對(duì)的，在公立高校的專業(yè)領(lǐng)域，比如教學(xué)和科研等方面，為了與其所具備的專業(yè)性相匹配，履行這些職能的應(yīng)該是具有學(xué)術(shù)發(fā)展眼光和科研能力的教授委員會(huì)(或?qū)W術(shù)委員會(huì))，這樣的方式既可以使得教學(xué)與科研避免與行政工作之間的矛盾，同時(shí)也有利于它們維持自身的專業(yè)性。

除了對(duì)權(quán)力高層管理上的分工設(shè)計(jì)，高校的治理結(jié)構(gòu)中，理應(yīng)包含的另一部分內(nèi)容就是對(duì)教職工和學(xué)生群體的權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)。教職工作為學(xué)校向前發(fā)展的重要力量，同時(shí)也是學(xué)校的組成部分，他們的權(quán)利義務(wù)和對(duì)高校發(fā)展與自身權(quán)益的訴求應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的途徑得以提出。參與高校重大事項(xiàng)的決策對(duì)于教職工群體是一項(xiàng)具有保障自身權(quán)益和促進(jìn)高校發(fā)展雙重意義的制度，通過(guò)設(shè)立教職工代表大會(huì)這一機(jī)構(gòu)，讓其在年終對(duì)本高校的工作進(jìn)行審閱，同時(shí)考察行政工作和科研教學(xué)工作成果，并對(duì)下一年的相關(guān)計(jì)劃提出意見(jiàn)或建議，否決排除不合理的決策等，還能在維護(hù)教職工群體作為高校的“員工”的各項(xiàng)權(quán)益，起到類似于西方企業(yè)制度中類似于工會(huì)但又超越工會(huì)職能局限性的作用。

(三)監(jiān)督與制約機(jī)制

學(xué)校黨委和教職工代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為高校治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督職能的主要實(shí)現(xiàn)者。公立高校的黨委對(duì)高校決策的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是出于高層視角，著眼于決策產(chǎn)生的機(jī)制及發(fā)展計(jì)劃等，確保行政和教學(xué)科研等方面的工作不偏離高校的發(fā)展方向，確保高校社會(huì)服務(wù)職能的發(fā)揮。教職工代表大會(huì)則作為身處基層的教職工群體的代表，監(jiān)督中更關(guān)注各項(xiàng)決策實(shí)施的具體效果和影響，監(jiān)督高校各項(xiàng)具體制度的合理運(yùn)行，促進(jìn)高校發(fā)展。

行使行政權(quán)力的校長(zhǎng)，在高校財(cái)產(chǎn)資金的使用、高校教職工人員的增減等事關(guān)重大的校務(wù)管理方面起決定性作用，因此，在這方面作出的相關(guān)決策除了接受學(xué)校黨委的內(nèi)部監(jiān)督外，在資金使用問(wèn)題上則還應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)督。有關(guān)教職工績(jī)效評(píng)定考核、工資社保福利等與教職工群體利益關(guān)系密切的工作還應(yīng)當(dāng)向下受到教職工代表大會(huì)等的監(jiān)督。而在科研教學(xué)等領(lǐng)域發(fā)揮決策作用的學(xué)術(shù)委員會(huì)(教授委員會(huì))，為保障其決策的專業(yè)性和公平性，應(yīng)當(dāng)在高校的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中受到校長(zhǎng)的行政權(quán)力的制約，比如在科研立項(xiàng)等方面，其所需要的資金來(lái)源等理應(yīng)經(jīng)由行政權(quán)力的分配而實(shí)行，就是一種有效的監(jiān)督方式，既有利于保障高?？蒲薪虒W(xué)等職能的正常發(fā)揮，又能夠充分結(jié)合自身實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)更合理的發(fā)展。

(四)章程治理

如前所述，行政法上明確公立高校的公法人地位。同為公法人的行政機(jī)關(guān)由行政組織法予以規(guī)范，作為現(xiàn)代社會(huì)的公共服務(wù)組織，事業(yè)法人的發(fā)展和治理也需要制度上的規(guī)范和保障，需要對(duì)各項(xiàng)權(quán)利、權(quán)力的歸屬及其相互監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其相對(duì)穩(wěn)定、有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，這種制度稱之為章程治理。

《公司法》對(duì)于公司成立、公司運(yùn)行與公司章程的關(guān)系有著比較明確的規(guī)定，股東共同設(shè)立的公司章程被視為公司成立的一個(gè)不可或缺的要件，募集設(shè)立公司的股東對(duì)公司的發(fā)展和今后的各項(xiàng)制度都需要達(dá)成一個(gè)共識(shí)，而公司章程就是對(duì)這一共識(shí)的見(jiàn)證和確定。公司未來(lái)的戰(zhàn)略方針制定、公司合并、破產(chǎn)等事項(xiàng)都離不開(kāi)公司章程的規(guī)制，公司章程的制定使得公司的發(fā)展和治理“有法可依”。股東會(huì)所做出的一切關(guān)于公司的重大決議都必須從形式上和實(shí)質(zhì)上嚴(yán)格按公司章程來(lái)進(jìn)行。公司依照章程治理，深層次的意義甚至堪比國(guó)家依照憲法治理一樣，是保障公司能夠遵循創(chuàng)立公司的股東們的初衷和利益而運(yùn)行的重要機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，公司依照章程治理的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)。

事業(yè)法人如公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，同樣存在運(yùn)用一定的機(jī)制保障實(shí)現(xiàn)自身的辦學(xué)初衷和廣大教職工及學(xué)生利益的問(wèn)題。高校章程除了涉及權(quán)責(zé)分配和權(quán)力監(jiān)督兩個(gè)大方面，還應(yīng)該對(duì)其直接面向的服務(wù)群體、學(xué)生及教職工的權(quán)利義務(wù)作出相應(yīng)的規(guī)定。有了合理的高校章程，高校在治理中才能實(shí)現(xiàn)“有章可依”。因此，推進(jìn)公立高校依章程治理是促使高校完善自身治理結(jié)構(gòu)并規(guī)范運(yùn)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

早在20世紀(jì)90年代施行的《高等教育法》中就有類似的規(guī)定，且從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，教育主管部門(mén)一直要求公立高校制定章程，并于2012年頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，但目前已制訂并核準(zhǔn)章程的高校不多，無(wú)“章”運(yùn)行仍是我國(guó)公立高校的普遍狀態(tài)，已有章程的高校，章程的形式意義大過(guò)實(shí)質(zhì)，實(shí)際上，公立高校的章程治理一直未能得到推行〔11〕。

那么，公立高校章程制訂、依章程治理難在何處?公立高校推行章程治理所面臨的問(wèn)題非私法人可以比擬。公司章程的推出和運(yùn)行一般只需統(tǒng)籌股東會(huì)的利益分配，而高校章程的制訂涉及包括國(guó)資、教職工群體、服務(wù)對(duì)象等多方利益，以及舉辦者、監(jiān)管者以及高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系等等，目前，在對(duì)上述問(wèn)題的處理上，高等教育方面的立法并沒(méi)有像《公司法》那樣做出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，各高校章程盡管內(nèi)容五花八門(mén)，但在這些問(wèn)題的處理上并未突破現(xiàn)有體制，實(shí)際上在公立高校行政化的制度背景下，要求高校章程在內(nèi)外部權(quán)力及其職責(zé)界定方面有所突破也是不可能的，即便在章程制訂的內(nèi)容規(guī)定方面做些技術(shù)上的處理，推行仍然困難重重。

高校章程治理面臨的諸多難題，關(guān)鍵在于目前的高校管理體制，而要推動(dòng)高校管理體制的改革，有關(guān)教育立法上對(duì)各項(xiàng)權(quán)力職責(zé)的界定以及明確章程在高校治理中的地位即立法的強(qiáng)制推動(dòng)是必不可少的。

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