利益集團(tuán)博弈的制度框定——基于立法職業(yè)化視角

姚志奮，王保民

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

一、引言

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)的主流經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其本質(zhì)是一種分工協(xié)調(diào)機(jī)制。社會(huì)分工必然引起利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化。為維護(hù)和促進(jìn)各自利益，多元化利益主體便以多元化形式結(jié)成了利益集團(tuán)，并易產(chǎn)生各種形式的腐敗行為。利益集團(tuán)是現(xiàn)代民主政治中的一種普遍現(xiàn)象，因?yàn)椤靶〉?、農(nóng)村型的不發(fā)達(dá)國(guó)家的人民可以通過地域代表性來反映他們的要求。但是，對(duì)一個(gè)龐大的現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家來說，僅僅依靠地域代表性就不足反映各不相同的、涉及范圍廣泛的各種利益了”[1]。中國(guó)利益集團(tuán)的產(chǎn)生一方面是政府自上而下簡(jiǎn)政放權(quán)的結(jié)果，另一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)自生演進(jìn)的結(jié)果，可大致分為政府衍生型和社會(huì)自生型兩類。前者包括政府的行業(yè)主管部門、國(guó)有壟斷企業(yè)、人民團(tuán)體、官辦行業(yè)協(xié)會(huì)等；后者包括民營(yíng)企業(yè)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、基于興趣和公共利益形成的協(xié)會(huì)等。正如黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中所指出的那樣，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，要加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。利益集團(tuán)形成后必然要謀求參與立法，因?yàn)榱⒎ǖ膶?shí)質(zhì)是分配和調(diào)節(jié)利益關(guān)系。由于中國(guó)立法的行政主導(dǎo)性，中國(guó)利益集團(tuán)的立法參與是非均衡的。這種非均衡性是如何體現(xiàn)的，有何弊端，應(yīng)如何抑制？筆者認(rèn)為，《決定》所提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”這一戰(zhàn)略決策為我們解決上述問題指明了方向。

二、中國(guó)利益集團(tuán)的非均衡立法參與及危害

現(xiàn)代社會(huì)公權(quán)力由立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)構(gòu)成的。在中國(guó)，由于歷史和體制的原因，黨政機(jī)關(guān)的行政權(quán)處于獨(dú)尊地位。正是立法的行政主導(dǎo)性導(dǎo)致政府衍生型利益集團(tuán)在立法參與中居于強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)自生型利益集團(tuán)居于弱勢(shì)地位。這種非均衡的立法參與體現(xiàn)如下：

（一）立法參與制度的非均衡性

公共選擇理論認(rèn)為，政府部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)活動(dòng)中也是具有自身利益的理性經(jīng)濟(jì)人，其利益不僅包括公共利益，也包括部門利益。這些部門利益又通過立法參與制度的非均衡性得以固化。這些非均衡的制度具體表現(xiàn)在立法提案、立法起草和立法參與的法定途徑上。

就立法提案而言，全國(guó)人大立法中的有權(quán)提案主體包括：全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名。但現(xiàn)實(shí)中，主席團(tuán)、代表團(tuán)、代表聯(lián)名的提案權(quán)基本是虛置的，因?yàn)橹飨瘓F(tuán)和代表團(tuán)都是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，而人大代表一般是兼職的，絕大多數(shù)不具備提案所需條件，尤其是起草議案的能力，加之代表人數(shù)眾多、會(huì)期較短，代表聯(lián)名提案極少。此外，《立法法》還對(duì)代表團(tuán)或代表聯(lián)名的提案設(shè)置了較嚴(yán)格的審查程序，即或由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或先交有關(guān)專門委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。因此，進(jìn)入人大審議和表決程序的主要是政府部門的提案。在行政立法中，政府部門更占據(jù)著提案的絕對(duì)主導(dǎo)地位。根據(jù)《立法法》第五十七條的規(guī)定：“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！边@表明，我國(guó)行政立法的提案權(quán)主要由政府部門掌控。這導(dǎo)致政府衍生型利益集團(tuán)在立法提案中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)自生型利益集團(tuán)很難通過提案來主動(dòng)參與立法。

關(guān)于立法起草，《立法法》未作專門規(guī)定，僅在第四十八條附帶提及，即“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”。這表明《立法法》認(rèn)為立法起草權(quán)附屬于立法提案權(quán)?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第十條則規(guī)定：“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草。國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃確定行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草?！被诖?，部門起草立法成為主導(dǎo)的立法起草方式。國(guó)務(wù)院原法制局副局長(zhǎng)李培傳指出，“為加快立法進(jìn)度，適應(yīng)客觀事物發(fā)展的需要，有人建議，有些法律、法規(guī)（草案）的起草工作，可以委托有關(guān)院校、研究單位或?qū)＜覍W(xué)者去完成。但是，由于他們對(duì)法律、法規(guī)（草案）所要規(guī)范調(diào)整的客觀事物不那么熟悉，起草工作難度很大。所以，委托起草法律、法規(guī)（草案）在我國(guó)立法實(shí)踐中并不多見”[2]。部門起草立法通常將狹隘的部門利益作為起草工作的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致部門利益膨脹。由此以來，政府衍生型利益集團(tuán)便獲得了立法起草方面的優(yōu)勢(shì)，其他利益集團(tuán)的利益訴求難以在起草中得以反映。

立法參與的法定途徑也因具有行政主導(dǎo)性而體現(xiàn)出非均衡特征。我國(guó)利益集團(tuán)立法參與的法定途徑包括《立法法》所規(guī)定的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，以及將法律草案公布，向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、專家和公民征求意見等，但這些規(guī)定只是軟性的實(shí)體性規(guī)定，沒有任何硬性的程序性規(guī)制加以約束，給立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)留下了較大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，我國(guó)一般是先制定行政法規(guī)，實(shí)施后再制定法律，這就使政府職能部門積累了有關(guān)行政法規(guī)運(yùn)行的豐富經(jīng)驗(yàn)。基于此，無論是人大立法還是行政立法，有關(guān)機(jī)關(guān)都成為征求意見的首要對(duì)象，而機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)一般是指政府職能部門。因此，以政府行業(yè)主管部門為中心的政府衍生型利益集團(tuán)在立法參與的法定途徑中居于優(yōu)勢(shì)地位。例如，在《郵政法》的修改過程中，各相關(guān)利益集團(tuán)圍繞郵政專營(yíng)權(quán)進(jìn)行了激烈博弈。在此博弈過程中，郵政企業(yè)處于優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)槠渲鞴懿块T郵政局是《郵政法》修改的起草部門，有權(quán)劃定郵政專營(yíng)范圍，郵政企業(yè)的盈虧又與郵政局休戚相關(guān)。在征求意見過程中，直至召開《郵政法》修改第六稿座談會(huì)，京津滬穗四地的部分民營(yíng)快遞企業(yè)才首次被邀請(qǐng)參加，而第八稿只是由國(guó)務(wù)院法制辦向國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提交討論。

總之，由于現(xiàn)有法律法規(guī)在立法提案、立法起草和立法參與的法定途徑上具有較為明顯的行政主導(dǎo)性，政府衍生型利益集團(tuán)在立法參與中占據(jù)了制度層面的比較優(yōu)勢(shì)。

（二）立法參與非法定途徑的非均衡性

中國(guó)利益集團(tuán)立法參與的非法定途徑主要包括：通過人大代表和政協(xié)委員表達(dá)利益訴求，主動(dòng)向決策層或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人陳議，通過相關(guān)部門施加影響，引導(dǎo)和利用社會(huì)輿論等。這些途徑的共同點(diǎn)在于利用體制內(nèi)的資源進(jìn)行由外而內(nèi)的利益表達(dá)，其中最有效的途徑是向決策層或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人陳議，因?yàn)樵谥袊?guó)這樣一個(gè)官本位意識(shí)根深蒂固的國(guó)家，人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府決策過程中的一個(gè)關(guān)鍵變量。在此方面，政府衍生型利益集團(tuán)占有先天優(yōu)勢(shì)。具言之，國(guó)有壟斷企業(yè)或隸屬于國(guó)家國(guó)資委或直屬國(guó)務(wù)院，其負(fù)責(zé)人有中組部管理的，有國(guó)家國(guó)資委管理的，經(jīng)常與政府高官交流任職。人民團(tuán)體是我國(guó)政治體制的重要組成部分，其多數(shù)工作人員參照公務(wù)員管理，納入黨政干部管理體系，代表黨和政府聯(lián)系著規(guī)模龐大的利益群體，擁有專門的立法參與機(jī)構(gòu)，其主要領(lǐng)導(dǎo)還兼任政府、人大、政協(xié)等國(guó)家機(jī)關(guān)的要職。官辦行業(yè)協(xié)會(huì)多是在政府機(jī)構(gòu)改革中組建起來的，與原政府機(jī)構(gòu)合署辦公，一套人馬兩塊牌子，在人事、財(cái)務(wù)、辦公場(chǎng)所等方面實(shí)際由其業(yè)務(wù)主管單位所掌控，是部門管理體制的另一種存在方式。相對(duì)而言，社會(huì)自生型利益集團(tuán)在體制內(nèi)資源的獲取上處于弱勢(shì)地位，只能通過獲取人大代表和政協(xié)委員的身份或者依附于官僚權(quán)力等個(gè)體化、非制度化途徑來參與立法。以《反壟斷法》立法為例，非公有制企業(yè)希望該法能夠破除雙軌制造成的行業(yè)門檻和國(guó)企壟斷；壟斷國(guó)企則希望能明確其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲取壟斷資源的邊界。壟斷國(guó)企憑借其負(fù)責(zé)人幾乎都由通過行政授職制任命產(chǎn)生所帶來的強(qiáng)大的體制內(nèi)資源，最終促使全國(guó)人大在《反壟斷法》的總則中增加了一條規(guī)定：“特別保護(hù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)。”由此可知國(guó)有企業(yè)在立法參與的非法定途徑中所占據(jù)的先天優(yōu)勢(shì)。

（三）非均衡立法參與的弊端

首先，阻礙了公民有序政治參與。立法參與是政治參與的主要形式。雖然隨著社會(huì)主義民主政治的進(jìn)步，政府衍生型利益集團(tuán)中的人民團(tuán)體、官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的利益代表性和利益表達(dá)功能有所增強(qiáng)，但其政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的定位沒有根本改變，主要職能仍然是執(zhí)行黨和政府的路線方針政策，而非主動(dòng)進(jìn)行利益表達(dá)，而且其在代表所聯(lián)系群眾進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)也伴有自身利益的考慮。例如，在《勞動(dòng)合同法》的立法過程中，資方最不能接受的是該草案第五條第二款的規(guī)定：“用人單位的規(guī)章制度直接涉及勞動(dòng)者切身利益的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)工會(huì)、職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)討論通過，或者通過平等協(xié)商做出規(guī)定?！痹摋l款將工會(huì)的利益體現(xiàn)得淋漓盡致。相對(duì)而言，社會(huì)自生型利益集團(tuán)是公民有序政治參與的主要途徑，因?yàn)樗话闶巧鐣?huì)中的利益群體通過自下而上的方式自發(fā)建立的，主要功能在于表達(dá)所代表的利益群體的利益訴求。這種非均衡的立法參與顯然不利于社會(huì)自生型利益集團(tuán)的立法參與，進(jìn)而抑制了公民的有序政治參與。

其次，阻礙了社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的過程，是實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”狀態(tài)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，就必須要促進(jìn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)，而社會(huì)自生型利益集團(tuán)通過立法參與實(shí)現(xiàn)自身利益訴求是發(fā)展社會(huì)力量的重要途徑。因此，這種非均衡立法參與阻礙了社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

再次，易導(dǎo)致立法腐敗的產(chǎn)生。這種主要由行政主導(dǎo)性導(dǎo)致的非均衡立法參與容易導(dǎo)致立法腐敗的產(chǎn)生，促使利益集團(tuán)與行政權(quán)力結(jié)盟而成分利集團(tuán)，而分利集團(tuán)只會(huì)最大限度地謀求其成員的利益，罔顧社會(huì)總體利益的損益，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

要抑制非均衡立法參與的弊端，就要降低立法的行政主導(dǎo)性，而要降低立法的行政主導(dǎo)性，最直接的途徑就是提高立法機(jī)關(guān)在立法中的實(shí)際地位。從工具價(jià)值的角度看，無論是政府衍生型利益集團(tuán)，還是社會(huì)自生型利益集團(tuán)，其立法參與的工具價(jià)值都在于為立法機(jī)關(guān)提供立法相關(guān)信息，因?yàn)樵诋?dāng)下社會(huì)分工越來越細(xì)化的立法背景下，立法成為一個(gè)信息高度密集型的過程，具有法定立法權(quán)的立法主體需要借助各種途徑收集有效的立法信息，而利益集團(tuán)集中代表了某些社會(huì)群體的利益訴求，成為重要的有效立法信息來源。立法信息實(shí)質(zhì)上就是立法利益相關(guān)方的利益訴求，因?yàn)榱⒎ㄊ菍?duì)利益關(guān)系的權(quán)威性配置，而利益關(guān)系是由不同利益集團(tuán)的利益訴求構(gòu)成的。因此，要抑制利益集團(tuán)的非均衡立法參與，就必須提高立法機(jī)關(guān)的信息處理能力。概言之，要提高立法機(jī)關(guān)的實(shí)際地位和信息處理能力，就必須提高立法職業(yè)化水平。

三、利益集團(tuán)博弈的制度框定——中國(guó)式立法職業(yè)化的制度探索

隨著社會(huì)利益關(guān)系的日趨復(fù)雜化，立法的專業(yè)化程度也在逐步加深，立法職業(yè)化的趨勢(shì)已然不可逆轉(zhuǎn)。

（一）立法職業(yè)化

立法職業(yè)化關(guān)注的是為提升立法機(jī)關(guān)在政策過程中的參與度或?yàn)樘嵘h員能力所投入的資源[3]。職業(yè)化通常與不受限制的議會(huì)會(huì)期、較多的助理人員和能夠使議員將立法作為職業(yè)的足夠薪酬聯(lián)系在一起[4]。自20世紀(jì)70年代以來，學(xué)者們?yōu)樵u(píng)估議員和立法機(jī)關(guān)在立法中獲取和處理立法信息的能力提出了研判立法職業(yè)化的不同標(biāo)準(zhǔn)。John Grumm在1971年首次提出了立法職業(yè)化指數(shù)，該指數(shù)涵括議員薪酬、全部會(huì)期長(zhǎng)度、議會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)開支、助理資源和提交的法案數(shù)量，其備受批評(píng)之處是將會(huì)期長(zhǎng)度等理論上合理的立法職業(yè)化指標(biāo)與法案數(shù)量這一指標(biāo)混合起來，因?yàn)楹笳呙黠@是一種產(chǎn)出指標(biāo)。后來的立法職業(yè)化指數(shù)都著意避免這一指標(biāo)，其中應(yīng)用最廣泛的是Squire指數(shù)。該指數(shù)聚焦于三個(gè)指標(biāo)，即議員的薪酬與福利、會(huì)期長(zhǎng)度和議會(huì)助理的數(shù)量[3]。其他立法職業(yè)化指數(shù)的指標(biāo)大都與Squire指數(shù)大同小異，這表明薪酬水平、會(huì)期長(zhǎng)度和助理資源是判斷立法職業(yè)化的重要標(biāo)準(zhǔn)。較高的薪酬水平不僅可以激勵(lì)現(xiàn)任議員持續(xù)在立法機(jī)關(guān)任職，集中精力履職盡責(zé)，使立法機(jī)關(guān)擁有更多的立法經(jīng)驗(yàn)，還可以提高立法工作的吸引力，使更多能勝任立法的人有機(jī)會(huì)從事立法。較長(zhǎng)的會(huì)期不僅可以使立法機(jī)關(guān)有更多時(shí)間進(jìn)行立法協(xié)商，提高立法質(zhì)量，還可以使議員熟練掌握立法技能，更有效地立法。助理和立法機(jī)關(guān)的其他資源可以幫助議員研究即將到來和正在進(jìn)行的立法，提供立法相關(guān)的專業(yè)知識(shí)?？傊⒎殬I(yè)化水平越高，立法機(jī)關(guān)的立法能力就越強(qiáng)。

（二）立法職業(yè)化對(duì)利益集團(tuán)立法參與的抑制

立法主體可分為有法定立法權(quán)的立法主體和無法定立法權(quán)的立法主體。前者主要包括議會(huì)等立法機(jī)關(guān)，后者主要包括政黨、利益集團(tuán)和個(gè)人等能以不同方式對(duì)立法施加影響的立法參與者。從以上對(duì)立法職業(yè)化指數(shù)的分析可知，立法職業(yè)化主要指具有法定立法權(quán)的立法主體的職業(yè)化，因?yàn)槠淙齻€(gè)指標(biāo)或針對(duì)立法機(jī)關(guān)組成人員（薪酬和助理），或針對(duì)立法機(jī)關(guān)自身（會(huì)期）。那么，立法職業(yè)化會(huì)如何影響利益集團(tuán)的立法參與呢？

如前所述，利益集團(tuán)在立法中具有提供立法信息的工具價(jià)值，而職業(yè)化的立法機(jī)關(guān)由于依靠自身力量便能獲取更多、更準(zhǔn)確的信息，相應(yīng)地降低了對(duì)利益集團(tuán)的信息需求。其所擁有的助理人員對(duì)利益集團(tuán)構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)，因?yàn)橹恚òㄎ瘑T會(huì)助理和議員個(gè)人助理）是職業(yè)化立法機(jī)關(guān)重要的內(nèi)在信息來源。立法機(jī)關(guān)的信息處理流程隨其所擁有助理的數(shù)量和種類而改變。根據(jù)Sabatier和Whiteman的研究，立法機(jī)關(guān)的信息流程可分為兩階段模式和三階段模式，而兩種信息流程模式的關(guān)鍵區(qū)別在于是否存在一個(gè)完備的立法助理系統(tǒng)。在兩階段的信息流程模式中，立法信息主要先從行政機(jī)構(gòu)或利益集團(tuán)流向?qū)＜易h員，再?gòu)膶＜易h員流向非專家議員，其中所謂的專家議員是指被認(rèn)為精通某領(lǐng)域政策的相關(guān)政策委員會(huì)的議員[5]。在三階段的信息流程模式中，立法信息首先從立法機(jī)關(guān)外部流向委員會(huì)助理或議員的私人助理，其次從助理流向?qū)＜易h員，最后從專家議員流向非專家議員[5]。Wissel，O’Connor和King在研究了美國(guó)州立法機(jī)關(guān)的信息獲取模式后認(rèn)為，“擁有大量助理和不斷發(fā)展的專業(yè)資源的州傾向于從內(nèi)部獲取信息，助理資源不足的州更有可能從外部獲取信息”[6]。因此，隨著立法職業(yè)化水平的提高，立法機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的信息獲取和甄別能力，可以在一定程度上擺脫對(duì)利益集團(tuán)的信息依賴，可以以中立的裁判者身份平衡利益集團(tuán)的立法參與，進(jìn)而抑制強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)和弱勢(shì)利益集團(tuán)的非均衡立法參與。

具體到中國(guó)，提高立法職業(yè)化水平意味著提高人大在立法中的實(shí)際地位，使之不再是立法議程的被動(dòng)接受者；意味著轉(zhuǎn)變立法起草方式的行政主導(dǎo)性，在制度層面削弱政府衍生型利益集團(tuán)的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而抑制中國(guó)利益集團(tuán)的非均衡立法參與。任何改變都受其環(huán)境所制。中國(guó)自古以來都是行政主導(dǎo)型國(guó)家，行政權(quán)長(zhǎng)期統(tǒng)轄立法權(quán)和司法權(quán)。在路徑依賴效應(yīng)下，如果不考慮現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境，照搬照抄西方式的立法職業(yè)化必然會(huì)在實(shí)踐中受挫。中國(guó)的立法職業(yè)化只能是漸進(jìn)的、有序的完善，而非激進(jìn)的變革。

（三）中國(guó)式立法職業(yè)化的制度探索

立法職業(yè)化的三個(gè)指標(biāo)或針對(duì)立法機(jī)關(guān)組成人員（薪酬和助理），或針對(duì)立法機(jī)關(guān)自身（會(huì)期），但會(huì)期長(zhǎng)度除受法律和體制的限制之外，還取決于立法者的職業(yè)化水平，即立法者應(yīng)是專職的，因?yàn)槿绻蠖鄶?shù)立法者是兼職的，那么會(huì)期就不可能太長(zhǎng)。因此，立法職業(yè)化的核心在于立法機(jī)關(guān)組成人員的職業(yè)化?；诖耍P者認(rèn)為，中國(guó)的立法職業(yè)化首先要實(shí)行兼職代表與專職代表并行制，其次要建立立法助理制。

1.實(shí)行兼職代表與專職代表并行制

我國(guó)立法機(jī)關(guān)基本上采取兼職代表制。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)人大代表專職化程度大約為5%，非職業(yè)化的代表占整個(gè)代表的95%左右[7]。這種制度與我國(guó)議行合一的基本政治體制是相適應(yīng)的，也有其存在的合理性。首先，兼職代表來自不同階層、不同行業(yè)，可以做到內(nèi)行看門道，提出有深度、可操作性強(qiáng)的議案；其次，兼職代表制能降低人大制度的運(yùn)行成本。但不可否認(rèn)的是兼職代表制存在諸如代表意識(shí)虛化，議政、立法能力不強(qiáng)等諸多弊端。造成這些弊端的主要原因在于兼職代表制的設(shè)計(jì)理念是基于道德人假設(shè)的，認(rèn)為代表在道德理性的支配下會(huì)踐行利他主義，謀求他人利益最大化，而現(xiàn)實(shí)中的人（包括代表）都是理性經(jīng)濟(jì)人，其所奮斗的一切都在追求自身利益最大化，而自身利益最大化常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)報(bào)償最大化?，F(xiàn)實(shí)中，兼職代表一般是義務(wù)行使代表職權(quán)，甚至有時(shí)還遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失，這就導(dǎo)致了兼職代表制的弊端無法消除。立法具有高度復(fù)雜性，既要求科學(xué)化，又要求民主化。“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)驗(yàn)和受過訓(xùn)練，而且通過長(zhǎng)期而辛勤的研究和訓(xùn)練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有極少數(shù)人組成委員會(huì)才能做得好的理由”[8]。因此，應(yīng)逐步增加專職代表，實(shí)行專兼職代表并行制，因?yàn)閷Ｂ毚砭哂休^高的政治責(zé)任感、履職意識(shí)、立法能力，有利于人大立法、監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。當(dāng)然，我們也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到專職代表的可能弊端。例如，導(dǎo)致人大的精英化，一定程度上違背民主原則；長(zhǎng)期任職可能形成特殊利益集團(tuán)，使人大寡頭化、官僚化。

實(shí)行并行制的具體途徑是首先修改人大組織法、人大代表法，增加關(guān)于專職代表產(chǎn)生、履職、監(jiān)督、退出以及薪酬等規(guī)定，為專職代表提供法律支持。其次，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，逐步減少兼職代表的數(shù)量，逐步推進(jìn)人大常委會(huì)委員的專職化。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)各級(jí)地方人大常委會(huì)組成人員中只有駐會(huì)委員是專職的，其余大都在“一府兩院”之外的社會(huì)團(tuán)體或企事業(yè)單位工作。這不僅導(dǎo)致其無法全力應(yīng)對(duì)日益專業(yè)化的人大工作，而且導(dǎo)致其易受所屬團(tuán)體或單位利益的干擾。對(duì)此，可以通過交流任職、回原單位工作、離職補(bǔ)助、退休金制度等方式建立專職代表的離職保障機(jī)制，解除其后顧之憂。一般的人大代表實(shí)行兼職制可以保證較為廣泛的代表性，而人大常委會(huì)委員實(shí)行專職制可以提高立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮人大的監(jiān)督職能。兩者并行不僅未大規(guī)模改變現(xiàn)有體制，而且有助于提高立法職業(yè)化水平。在當(dāng)下中國(guó)，提高立法職業(yè)化水平的另一個(gè)重要手段是建立立法助理制，為人大占有充分的立法信息提供人力和技術(shù)支持。

2.建立立法助理制

行政機(jī)關(guān)權(quán)力的膨脹與權(quán)力機(jī)關(guān)職能的弱化是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)普遍趨勢(shì)。行政機(jī)關(guān)在立法中幾乎成為法律議案的最大供應(yīng)商是這種趨勢(shì)的具體表現(xiàn)。此外，現(xiàn)代立法專業(yè)性和技術(shù)性都趨于復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)的議員或代表已不能完全勝任立法工作。因此，為防止立法權(quán)旁落，制衡行政機(jī)關(guān)，提高自身立法能力，立法機(jī)關(guān)建立了立法助理制度來處理立法信息。

“立法助理有廣義和狹義之分，廣義的立法助理是協(xié)助立法機(jī)關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有立法專門知識(shí)的人員；狹義的立法助理專指議員個(gè)人立法助理，負(fù)責(zé)為議員草擬法案，撰寫演講稿，分析法案，對(duì)政策提出意見，準(zhǔn)備工作剪報(bào)”[9]。

從有利的一面看，立法助理能夠抑制行政機(jī)關(guān)起草法案時(shí)的本位主義傾向，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)立法信息的壟斷，保證立法的公正、客觀，維護(hù)公共利益；幫助議員或代表解決立法中的專業(yè)性、技術(shù)性問題。從不利的一面看，立法助理在一定條件下也可能架空議員或代表，成為影子立法者，造成立法權(quán)的另一種旁落。當(dāng)然，其不利之處可以通過完善立法公開、立法責(zé)任制和收入審查制度加以規(guī)制。總體上，立法助理制度能增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法能力，提高立法質(zhì)量。

我國(guó)立法助理制度的建立應(yīng)堅(jiān)持與人大代表專職化同步，堅(jiān)持專職立法助理和兼職立法助理相結(jié)合。首先要為人大常委會(huì)各委員會(huì)配備立法助理，其次要為人大常委會(huì)的組成人員配備專職或兼職立法助理?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)部分地方人大已經(jīng)開始嘗試建立立法助理制度。例如，深圳市人大常委會(huì)從2002年1月起，聘請(qǐng)19名碩士以上學(xué)歷、熟悉法律的專職律師、仲裁員作為其兼職委員的立法助理。2004年5月30日，重慶市人大常委會(huì)部分組成人員與21位立法助理簽訂了聘任合同，后者要提供1—3年的立法咨詢義務(wù)服務(wù)。這些地方性創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)加以總結(jié)完善，并逐步推廣。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出要普遍建立法律顧問制度，那么，人大建立立法助理制度也是這一要求的應(yīng)有之義。

中國(guó)利益集團(tuán)的存在及其立法參與是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)，總體上雖有利于中國(guó)民主政治的進(jìn)步，但其非均衡的立法參與又阻礙公民有序政治參與和社會(huì)轉(zhuǎn)型，易導(dǎo)致形成分利集團(tuán)，需要加以抑制。抑制策略是多方位的，提高立法職業(yè)化水平只是其中之一。《決定》提出“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度”。筆者認(rèn)為，這為提高立法職業(yè)化水平提供了有利的政治生態(tài)環(huán)境。“政治參與總是與政治秩序形影不離、相伴相生，政治參與的結(jié)果總是與政治秩序相關(guān)聯(lián)[10]，因此，還需要從加快建設(shè)法治政府、培育公民文化等方面完善政治秩序來加以抑制。

[1][美]希爾斯曼.美國(guó)是如何治理的[M].曹大鵬，譯.北京:商務(wù)印書館，1986.

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[7]鄒平學(xué).中國(guó)代表制度改革的實(shí)證研究[M].重慶:重慶出版社，2005.

[8]密爾.代議制政府[M].汪瑄，譯.北京:商務(wù)印書館，1984.

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[10]秦國(guó)民，徐芳.論政治參與與政治秩序的張力抑制[J].河南社會(huì)科學(xué)，2014，（2）：72—75.