完善我國(guó)證券跨境監(jiān)管法律制度的構(gòu)想
——以上海自貿(mào)區(qū)為視角

于冬梅 孫 剛

（150080 黑龍江大學(xué) 黑龍江 哈爾濱）

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，在國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)的進(jìn)程之中，我國(guó)證券市場(chǎng)也逐步朝著區(qū)域化與國(guó)際化的方向發(fā)展，這對(duì)證券監(jiān)管部門維護(hù)域外資本穩(wěn)定與安全、保障證券投資者合法權(quán)益提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提高，我國(guó)證券市場(chǎng)的良性發(fā)展，已經(jīng)成為全國(guó)乃至于全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，為了更好的保證我國(guó)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定與發(fā)展，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法這一最高位階來(lái)為我國(guó)證券行業(yè)保駕護(hù)航；在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情的基礎(chǔ)之上，嘗試建立適合我國(guó)的行之有效的證券跨境監(jiān)管法律制度。

一、建立健全立法體系，提供法律保障

（一）完善涉外證券監(jiān)管法律體系

為響應(yīng)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的整體要求，我國(guó)各省區(qū)積極投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮之中。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是我國(guó)在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開放、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大舉措。在此期間，各國(guó)證券監(jiān)管部門對(duì)證券跨境發(fā)行、上市及交易的監(jiān)督管理逐漸寬松，加之證券市場(chǎng)國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，所以盡早完善我國(guó)的涉外證券監(jiān)督管理法律體系尤為重要。

在證券法修訂的過(guò)程中，為了使《證券法》更好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)說(shuō)，要結(jié)合當(dāng)今證券市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)適時(shí)的修改《證券法》，從立法這一最高位階來(lái)提升法律依據(jù)的層級(jí)。要借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，逐步施行跨境證券監(jiān)管的專門的法律法規(guī)，要從實(shí)體法和沖突法兩個(gè)角度來(lái)填補(bǔ)我國(guó)《證券法》涉外立法的空白，從而更好地保障我國(guó)投資者的基本權(quán)益。

（二）優(yōu)化國(guó)內(nèi)現(xiàn)行證券監(jiān)管法律體系

首先，隨著上海自貿(mào)區(qū)的建立，一系列相關(guān)法律政策也逐漸施行。伴隨著上海自貿(mào)區(qū)的不斷深化發(fā)展，一些現(xiàn)行的配套的法律法規(guī)還應(yīng)當(dāng)逐漸更明細(xì)化。其次，目前政府就上海自貿(mào)區(qū)專門出臺(tái)的法律草案相對(duì)符合其需求，但這些草案與以前我國(guó)的金融法律監(jiān)管規(guī)定存在一定矛盾，所以應(yīng)當(dāng)嘗試出臺(tái)適用自貿(mào)區(qū)發(fā)展的金融監(jiān)管法律體系。最后，我國(guó)后續(xù)的證券監(jiān)管法律法規(guī)需對(duì)涉外的一些工作作出具體而明確的法律規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)在今后出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于證券跨境發(fā)行、交易等監(jiān)管協(xié)作事宜進(jìn)行明確而具體的說(shuō)明或規(guī)定，以保證我國(guó)的證券監(jiān)管法律體系可以充分的發(fā)揮作用。

二、立足實(shí)際，抓住證券法修訂契機(jī)

（一）完善證券定義

自證券法實(shí)行以來(lái)，證券的定義始終被學(xué)者們進(jìn)行重點(diǎn)研究和探討，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)下，我認(rèn)為：中國(guó)法上的證券定義的拓展，應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有限的擴(kuò)大，并為互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品預(yù)留出空間，不僅可以為這些融資渠道提供有效的合法性依據(jù)，也可以將其納入證券監(jiān)管的范圍，保護(hù)投資者并維護(hù)市場(chǎng)秩序。

（二）完善監(jiān)管手段，增強(qiáng)法律監(jiān)管及懲處力度

為了更好的維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資人的權(quán)益等，必須增強(qiáng)法律監(jiān)管及懲處力度，提高違法成本。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝認(rèn)為，“以刑治市”刻不容緩。假如違法犯罪成本不高，那么惡意破壞證券市場(chǎng)的行為就很有可能更加頻繁常見。證券監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)提高違法違規(guī)成本，并逐步完善監(jiān)管手段以更好的維持證券市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，用法治思維用法律手段來(lái)保證證券市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（三）明確證券法的域外效力

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行《證券法》中對(duì)證券交易過(guò)程中的違法違規(guī)的行為規(guī)定的較為全面系統(tǒng)，分別從民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任的角度對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定，法律體系較為完備，在司法實(shí)踐中也卓有成效。但由于證券跨境交易的日漸頻繁，我國(guó)證券跨境監(jiān)管的域外效力不足的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，明確我國(guó)證券法的域外效力。

（四）確保法院獨(dú)立行使審判權(quán)

我國(guó)法院在審理涉外證券交易的案件時(shí)，必須享有獨(dú)立的司法審判權(quán)。在我國(guó)《證券法》明確規(guī)定的涉外法律適用情況發(fā)生時(shí)，即便相關(guān)法律法規(guī)與國(guó)際立法存在沖突，法院在審理的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)依照我國(guó)的規(guī)定適用法律法規(guī)。在出現(xiàn)我國(guó)《證券法》未明確規(guī)定的涉外法律適用情況時(shí)，我國(guó)法院可以遵循國(guó)際立法的相關(guān)規(guī)定或國(guó)際慣例來(lái)做出審判。

（五）在法律規(guī)定的限度內(nèi)授予證監(jiān)會(huì)更大的職權(quán)

證監(jiān)會(huì)在我國(guó)證券期貨市場(chǎng)的管理中具有舉足輕重的地位和作用。作為我國(guó)監(jiān)管證券行業(yè)相關(guān)活動(dòng)的主管部門，為了更好的維護(hù)證券市場(chǎng)的秩序，為了更好的適應(yīng)證券市場(chǎng)的發(fā)展，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)被賦予更大的權(quán)力。在符合《證券法》基本規(guī)定的基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)被賦予一定的自由裁量權(quán)和緊急立法權(quán)，以便于更好的適應(yīng)證券市場(chǎng)的發(fā)展，可以及時(shí)準(zhǔn)確的制訂適合我國(guó)證券市場(chǎng)的法律規(guī)范或政策。

三、革新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管體系

（一）優(yōu)化證券監(jiān)管系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

1.設(shè)立自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)

隨著自貿(mào)區(qū)的迅猛發(fā)展，若沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)方法，則會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一的現(xiàn)象。因此，國(guó)家有必要建立起權(quán)威的、獨(dú)立的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，宏觀對(duì)其進(jìn)行管理指導(dǎo)。目前我國(guó)的金融監(jiān)管模式是由中央銀行來(lái)行使替代金融行業(yè)監(jiān)管的職能，若該模式應(yīng)用到自貿(mào)區(qū)會(huì)給其金融監(jiān)管帶來(lái)各種問(wèn)題，有礙于自貿(mào)區(qū)的良性發(fā)展。

2.明確證監(jiān)會(huì)定位，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)力

為了更好的應(yīng)對(duì)證券市場(chǎng)國(guó)際化的挑戰(zhàn)，為了維持證券市場(chǎng)的正常秩序，我國(guó)的證券監(jiān)管模式必須要在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上盡快的做出改變和完善。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行《證券法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)的功能和地位，要在法律規(guī)定的限度內(nèi)賦予證監(jiān)會(huì)一定的立法權(quán)限，以便于證監(jiān)會(huì)可以根據(jù)不同的情況和挑戰(zhàn)做出及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施。

3.建立監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部信息共享平臺(tái)

在當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的工作中，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)和信息的交流和傳遞不充分，導(dǎo)致金融法律監(jiān)管的效率停滯不前。目前實(shí)行的金融管理是分隔模式，主要體現(xiàn)為“一行三會(huì)”的管理格局，該監(jiān)管狀態(tài)長(zhǎng)期發(fā)展下來(lái)對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作會(huì)有所不利，所以應(yīng)當(dāng)盡快建立監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部信息共享平臺(tái)。

（二）完善證券監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機(jī)制

1.探索國(guó)際合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“互動(dòng)監(jiān)管”

強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)的國(guó)際合作，爭(zhēng)取建立國(guó)際金融中心之間的經(jīng)驗(yàn)共享機(jī)制。在以后的監(jiān)管工作中，我國(guó)證券監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)高度重視雙邊諒解備忘錄的落實(shí)工作，要與協(xié)議國(guó)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷的深化合作，并嘗試建立信息共享機(jī)制、司法合作協(xié)助機(jī)制、聯(lián)合打擊跨境證券交易犯罪機(jī)制。此外，要充分借助多邊組織框架，探索建立國(guó)際證券監(jiān)管合作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)證券跨境監(jiān)管體系的區(qū)域一體化。

2.國(guó)內(nèi)推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控

在國(guó)內(nèi)層面合作機(jī)制包括兩個(gè)方面，一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對(duì)象的合作；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)機(jī)制的合作。這就要求試驗(yàn)區(qū)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)常同金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融政策、數(shù)據(jù)等方面的交流，將重心轉(zhuǎn)移到協(xié)助上去，同時(shí)要加強(qiáng)與區(qū)內(nèi)金融業(yè)協(xié)會(huì)的溝通協(xié)作，及時(shí)全面掌握區(qū)內(nèi)金融狀況。

（三）適當(dāng)放開對(duì)投資者資格的限制，簡(jiǎn)化許可審核程序

我國(guó)證券場(chǎng)外市場(chǎng)的流動(dòng)性問(wèn)題，已成為多層次資本市場(chǎng)發(fā)展的最大桎梏，如果一味地對(duì)投資者身份、交易方式等進(jìn)行過(guò)多限制，將不利于證券市場(chǎng)的良性發(fā)展。因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化許可審批程序，逐步放開對(duì)投資者資格的限制。

四、健全金融機(jī)構(gòu)制度建設(shè)

（一）完善金融機(jī)構(gòu)信息披露制度

建立良好的信息披露制度是防止金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部滋生腐敗和權(quán)力濫用的有效途徑。針對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管工作，完善金融機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制，切實(shí)增加信息披露的透明度，將會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展大有裨益。

1.建立區(qū)內(nèi)證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一托管登記制度

從交易成本的視角而言，托管登記制度可以集中股份轉(zhuǎn)讓信息、給投資者以廣泛的選擇空間，并帶來(lái)交易行為規(guī)范、交易價(jià)格公允、交易成本低廉等一系列積極的連鎖反應(yīng)。從另一方面來(lái)說(shuō)，托管登記機(jī)構(gòu)的信息披露功能可以緩解證券市場(chǎng)中的信息短缺與不對(duì)稱，其對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入控制以及異常波動(dòng)的監(jiān)控還可以有效抑制證券欺詐和異常交易的發(fā)生。

2.推進(jìn)信息共享機(jī)制

實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光監(jiān)管，建立綜合信息共享平臺(tái)。引導(dǎo)各方簽訂信息共享協(xié)議，充分利用信息共享平臺(tái)以減低獲取信息的成本。建立配套的信息共享激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制、資源信息審查評(píng)估機(jī)制。此外，建立方便公眾查閱的公開信用信息平臺(tái)，將金融機(jī)構(gòu)的信用信息及時(shí)公布到網(wǎng)上。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制

完善上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的預(yù)警機(jī)制是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，能夠在一定程度上提前預(yù)知和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的發(fā)生，保障自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定開展。我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分吸取成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)其通行的金融監(jiān)管運(yùn)行模式進(jìn)行研究并且與我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比分析，從根本上構(gòu)建起符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管防控體系，并成立專門的管理部門，對(duì)其金融資金流走向?qū)崟r(shí)檢測(cè)，建立完善數(shù)據(jù)分析中心，確保自貿(mào)區(qū)內(nèi)證券市場(chǎng)的持續(xù)性有序、高速的發(fā)展。

五、完善社會(huì)輿論監(jiān)管，強(qiáng)化自律管理

（一）依托行業(yè)自律監(jiān)管，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部約束

強(qiáng)化證券業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)場(chǎng)外市場(chǎng)的自律管理。在成熟的證券市場(chǎng)中，自律管理被視為最基本和最有效的監(jiān)管方式。要求證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)能在監(jiān)管任務(wù)和要求上，將“主導(dǎo)證券市場(chǎng)發(fā)展”從其職能中分離出去。在監(jiān)管方式上貫徹以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以信息披露為基礎(chǔ)。在尊重市場(chǎng)主體自我管理判斷與行業(yè)自律組織市場(chǎng)自治的基礎(chǔ)上，以“規(guī)范證券市場(chǎng)發(fā)展”作為其監(jiān)管理念。

（二）發(fā)揮社會(huì)媒體力量，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)管

鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)公眾參與，逐步完善社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制。證券市場(chǎng)內(nèi)部自律組織的作用價(jià)值并未得到切實(shí)有效的發(fā)揮，為了更好的保障我國(guó)證券市場(chǎng)健康、穩(wěn)定的發(fā)展，就必須要引導(dǎo)社會(huì)公眾在市場(chǎng)監(jiān)管方面發(fā)揮出更大的作用。

六、規(guī)范市場(chǎng)內(nèi)部環(huán)境

（一）運(yùn)用靈活監(jiān)管方式，強(qiáng)化事后監(jiān)管執(zhí)法

我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的方式必須隨自貿(mào)區(qū)的深化發(fā)展而進(jìn)行改良，使之匹配和融合，以便于更好的促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言，在監(jiān)管方式上應(yīng)當(dāng)逐步從正面清單過(guò)度到負(fù)面清單的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和調(diào)整，并且從事前監(jiān)管過(guò)渡到事后監(jiān)管。對(duì)于金融方面專業(yè)性問(wèn)題，政府應(yīng)更多的放權(quán)給專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)從“規(guī)則性監(jiān)管”轉(zhuǎn)換到“競(jìng)爭(zhēng)型監(jiān)管”。

（二）建立有效的金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)估制度

推進(jìn)信用體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“信用監(jiān)管”。建立以信用評(píng)級(jí)為基礎(chǔ)的分層分類監(jiān)管體系，促進(jìn)信用激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信用分類監(jiān)管。同時(shí)，深化同其他國(guó)際評(píng)估機(jī)構(gòu)的合作，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，力求在本土依靠自身發(fā)展出技術(shù)水平先進(jìn)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。制定符合本國(guó)國(guó)情和自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況且出切實(shí)可行的信用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

（三）注重對(duì)中小投資者的保護(hù)

近年來(lái)，雖然我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展逐步走向國(guó)際化，但不可否認(rèn)的是，中小投資者仍然是我國(guó)證券市場(chǎng)的主要參與者。因?yàn)橹行⊥顿Y者往往無(wú)法及時(shí)的獲取證券市場(chǎng)的準(zhǔn)確信息，導(dǎo)致其抵御各種投資風(fēng)險(xiǎn)的能力和自我保護(hù)能力較弱。因此，怎樣才能更好的保護(hù)證券中小投資者的合法權(quán)益，如何建立有效的救濟(jì)維權(quán)機(jī)制等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)成為今后證券法修訂的重點(diǎn)完善內(nèi)容。

七、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)2017年4月26日的全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議的相關(guān)報(bào)道，此次證券法修訂草案審議稿聚焦七大市場(chǎng)焦點(diǎn)，其中，證券跨境監(jiān)管體制的完善無(wú)疑是重要討論的焦點(diǎn)。在全面依法治國(guó)的背景之下，在“一帶一路”戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)的進(jìn)程中，我相信在多方的共同努力之下，我國(guó)《證券法》的修訂完善工作，必將會(huì)對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的良性發(fā)展起到積極的推進(jìn)作用。