參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理有效實(shí)施探討

謝素艷

（大連市社會(huì)主義學(xué)院，遼寧大連116013）

城市化的快速推進(jìn)，使得越來越多的外來人口成為社區(qū)居民，這其中有已經(jīng)落戶的，有未落戶但買了該社區(qū)住房的，有進(jìn)城打工租住在社區(qū)的流動(dòng)人員等等。由于社區(qū)居民構(gòu)成越來越多元化，因此對社區(qū)服務(wù)的需求也越來越多樣化、個(gè)性化。而社區(qū)居委會(huì)人員少，行政性事務(wù)多，在社區(qū)公共服務(wù)方面一般僅僅是組織一些黨建、文化娛樂活動(dòng)等，很難滿足居民多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求。另外，隨著居民基本素質(zhì)的提高和獲取信息途徑的增加，居民民主參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，個(gè)人利益訴求越來越要求公平公正。因此，單純的、自上而下的政府主導(dǎo)型的社區(qū)公共服務(wù)模式已無法適應(yīng)多樣化、個(gè)性化的社區(qū)服務(wù)需求，社區(qū)服務(wù)急需轉(zhuǎn)向政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居民多元參與、合作治理的社區(qū)公共服務(wù)新模式，形成服務(wù)主體多元化、服務(wù)者和服務(wù)對象一體化、服務(wù)過程互動(dòng)化的自下而上的服務(wù)體系。參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式作為一種有益嘗試值得借鑒推廣。

一、參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理的內(nèi)涵

參與式社區(qū)治理理念來源于企業(yè)管理中的參與管理，其理論基礎(chǔ)是管理學(xué)家提出的關(guān)于人性假設(shè)的理論。20世紀(jì)30年代，美國心理學(xué)家梅奧（E.Mayo）在霍桑實(shí)驗(yàn)后提出了“社會(huì)人”的假設(shè)，認(rèn)為人的工作以社會(huì)需要為動(dòng)機(jī)，人們希望管理者能夠滿足自己的社會(huì)需要和自我尊重的需要。持這種人性假設(shè)的管理者提出了“參與管理”的形式，讓職工在不同程度上參加企業(yè)決策的研究和討論。50年代末，麥格雷戈（D.McGregor）等人提出了“自動(dòng)人”的人性假設(shè)，并結(jié)合管理問題，概括為Y理論。這種理論認(rèn)為，人有自我實(shí)現(xiàn)的需要，人的才能和潛力充分地發(fā)揮出來，人才能感受到最大的滿足。麥格雷戈認(rèn)為，在適當(dāng)?shù)臈l件下采取參與式的管理，鼓勵(lì)人們把創(chuàng)造力投向組織的目標(biāo)，使人們在與自己相關(guān)的事務(wù)的決策上享有一定的發(fā)言權(quán)，為滿足他們的社會(huì)需要和自我實(shí)現(xiàn)需要提供機(jī)會(huì)。

參與式社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)在社區(qū)治理過程中，地方政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、社會(huì)組織等是平等互助的關(guān)系，在社區(qū)事務(wù)中要各司其職，各盡其責(zé)。社區(qū)居民作為社區(qū)服務(wù)的主體，要積極主動(dòng)地參與到社區(qū)事務(wù)的決策、執(zhí)行當(dāng)中。對于矛盾、沖突主要通過對話、協(xié)商的方式解決，不再有管理者和被管理者之說。社區(qū)居民所需要的社區(qū)服務(wù)由居民自治組織來滿足，社區(qū)居委會(huì)只是社區(qū)居民和政府之間的橋梁，負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)的溝通協(xié)調(diào)。而社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理是實(shí)現(xiàn)居民有效參與社區(qū)事務(wù)的途徑和載體。

社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理是運(yùn)用管理科學(xué)中的項(xiàng)目化管理方法，將社區(qū)服務(wù)工作量化到具體的服務(wù)項(xiàng)目中，應(yīng)用系統(tǒng)、綜合、科學(xué)的管理方法，按照一定的科學(xué)步驟和程序，進(jìn)行動(dòng)態(tài)項(xiàng)目式管理。主要包括項(xiàng)目目標(biāo)管理，項(xiàng)目計(jì)劃管理，項(xiàng)目組織管理，項(xiàng)目時(shí)間管理，項(xiàng)目質(zhì)量管理，項(xiàng)目資源管理，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，項(xiàng)目信息管理和項(xiàng)目的合同、招投標(biāo)、組織和事件的內(nèi)外協(xié)調(diào)與處理、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目施工現(xiàn)場、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)建設(shè)等項(xiàng)目集成管理，主要目的是確保社區(qū)服務(wù)圍繞需求、科學(xué)實(shí)施、資源共享、促進(jìn)和諧[1]。

參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理是將參與式治理與項(xiàng)目化管理有機(jī)結(jié)合起來，由基層政府和社會(huì)組織進(jìn)行支持，社區(qū)居民自下而上主動(dòng)參與社區(qū)治理。社區(qū)居民、社區(qū)弱勢群體、邊緣群體等既是被服務(wù)的對象，又是實(shí)施服務(wù)者。服務(wù)項(xiàng)目既有公益性、福利性服務(wù)，也有便民利民服務(wù)，有效地實(shí)現(xiàn)了“我的社區(qū)我做主”。

二、參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理的有效實(shí)施

（一）樹立參與式社區(qū)服務(wù)理念

傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)是指為滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神方面的需求，由政府、社區(qū)居委會(huì)以及其他各方面力量直接或間接提供的物質(zhì)、文化、生活等公共服務(wù)[2]。參與式社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民既是社區(qū)服務(wù)的受益者，也是社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目決策、實(shí)施、管理、監(jiān)督和利益分享等過程的參與者。參與式社區(qū)服務(wù)理念認(rèn)為，社區(qū)發(fā)展的原動(dòng)力來自社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)居民是社區(qū)發(fā)展的主體和動(dòng)力，外部的支持只起到幫助或輔助作用。管理者與群眾之間不再僅僅是管理與被管理的關(guān)系，而是一種新型的平等交往與對話的關(guān)系。政府應(yīng)由管理的主宰者、操縱者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、激勵(lì)者、指導(dǎo)者和合作者；群眾由被動(dòng)的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的參與者和能動(dòng)的實(shí)踐者；社區(qū)治理逐漸從“自上而下”的政府組織方式向“自下而上”的居民參與式社區(qū)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變[3]。因此，應(yīng)通過宣傳、教育等方式引導(dǎo)社區(qū)居民積極主動(dòng)地參與社區(qū)治理，樹立“我的需求我來滿足”的理念；政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往“全能政府”的定位，以支持者、引導(dǎo)者的身份參與社區(qū)治理，幫助社區(qū)自治組織滿足社區(qū)居民的多元化、差異化、個(gè)性化需求，逐步樹立參與式社區(qū)服務(wù)理念。

（二）多元主體參與社區(qū)治理

參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式的運(yùn)行主體由街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、轄區(qū)單位、社會(huì)組織和社區(qū)居民共同組成。多元主體互動(dòng)、合作，扮演的角色和承擔(dān)的工作各有側(cè)重。一是社區(qū)居民。社區(qū)居民既是實(shí)施服務(wù)者又是被服務(wù)的對象，每一個(gè)居民都平等地享有參與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的確定、管理、實(shí)施和利益分享的權(quán)力。在實(shí)施社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，全區(qū)居民根據(jù)個(gè)人意愿組成社區(qū)里的自治組織，依托社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，組建項(xiàng)目協(xié)調(diào)、實(shí)施小組，形成社區(qū)服務(wù)的核心團(tuán)隊(duì)，成為社區(qū)服務(wù)的內(nèi)生力量。社區(qū)居民不再是單純地參加社區(qū)居委會(huì)組織的各項(xiàng)文體活動(dòng)，而是自主地參與社區(qū)治理。二是社區(qū)居委會(huì)。根據(jù)居民委員會(huì)組織法的規(guī)定，居民委員會(huì)不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其職責(zé)是作為政府與居民的溝通橋梁。但在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居委會(huì)充當(dāng)政府的腿，整天忙于政府下派的行政性事務(wù)，服務(wù)社區(qū)居民的工作大多表現(xiàn)在文化娛樂方面，缺乏個(gè)性化的服務(wù)。實(shí)施參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式后，社區(qū)居委會(huì)由居民找上門來被動(dòng)服務(wù)，轉(zhuǎn)變成上門聽取居民意見，主動(dòng)服務(wù)。居委會(huì)的主要工作變成協(xié)調(diào)社區(qū)居民需求與政府要求之間的矛盾，發(fā)展社區(qū)自治組織，由社區(qū)自治組織實(shí)施社區(qū)服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)從“政府的腿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍傩盏念^”，回歸社區(qū)居委會(huì)的基層群眾性自治組織的本職身份[4]。三是街道辦事處。街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，從社區(qū)事務(wù)中“撤出”，不再充當(dāng)管理者，而是在參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理中為社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目提供資金和資源，為社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)組織提供項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢輔導(dǎo)、項(xiàng)目監(jiān)督以及項(xiàng)目資金使用的審計(jì)等工作，充當(dāng)協(xié)調(diào)員、裁判員，幫助社區(qū)自治組織更好地進(jìn)行項(xiàng)目化管理，實(shí)現(xiàn)了“從‘為民辦事’到‘助民干事’的轉(zhuǎn)變”[5]。四是轄區(qū)單位和社會(huì)組織。在社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位作為社區(qū)的一員，對社區(qū)事務(wù)有參與的責(zé)任和義務(wù)。在參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理理念的影響下，社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位越來越主動(dòng)、積極地參與到社區(qū)治理當(dāng)中，自覺提高對參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理的認(rèn)識(shí)和理解，本著回報(bào)社會(huì)的態(tài)度，幫助社區(qū)自治組織運(yùn)用參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理平臺(tái)為本社區(qū)治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、出人出力、出錢出物。五是民辦非企業(yè)單位。是指從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，是由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的民間的、非營利性質(zhì)的、社會(huì)的、獨(dú)立的實(shí)體組織。其在從事社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的過程中，可以根據(jù)國家的規(guī)定收取合理的費(fèi)用，以維持其生存和發(fā)展。但盈余和清算后的剩余財(cái)產(chǎn)不能在成員中分配，只能用于社會(huì)公益事業(yè)。民辦非企業(yè)單位通過服務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，其目的不是為了營利而是向社會(huì)提供公益服務(wù)。社會(huì)公益性是民辦非企業(yè)單位的最大特征[6]。如與北京大興區(qū)清源街道合作的“社區(qū)參與行動(dòng)”，就是一個(gè)促進(jìn)城市社區(qū)參與式治理的民辦非企業(yè)單位，其宗旨是幫助城市社區(qū)建立和提高社區(qū)參與能力，推動(dòng)持續(xù)性的社區(qū)參與式治理，促進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)。其主要工作是：（1）向城市社區(qū)提供社區(qū)參與的方法、信息、咨詢和培訓(xùn)；（2）開展中國城市社區(qū)參與式治理試點(diǎn)的行動(dòng)研究；（3）傳遞社會(huì)創(chuàng)新理念和實(shí)踐；（4）收集城市治理案例和出版物出版；（5）在政府、專家學(xué)者、非政府組織（NGO）和城市社區(qū)間建立溝通、交流與合作的平臺(tái)；(6)培育社區(qū)自治組織[4]。民辦非企業(yè)單位為參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理的有效實(shí)施提供了專業(yè)化的咨詢和技術(shù)支持。

（三）相關(guān)制度的建設(shè)與完善

參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式不同于傳統(tǒng)的自上而下的社區(qū)管理，以前適用的一些制度在參與式項(xiàng)目化管理中都不再適用，從準(zhǔn)備實(shí)施參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理開始，每一步都要有相應(yīng)的、可操作的制度做保障，并在實(shí)施過程中不斷完善，以確保參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理健康、持續(xù)、有效地開展。一是需求調(diào)研制度。在實(shí)施參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式過程中，要分前、中、后幾個(gè)階段做居民服務(wù)需求調(diào)研，并以制度的形式確定下來，定期實(shí)施。每次都要將調(diào)研結(jié)果進(jìn)行匯總、分析、整理后向社區(qū)居民公布、存檔，作為下一步增加、更換服務(wù)項(xiàng)目的主要依據(jù)。二是項(xiàng)目運(yùn)行程序和工作標(biāo)準(zhǔn)。組織人員設(shè)計(jì)項(xiàng)目申請、審批、實(shí)施、監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、資金使用等環(huán)節(jié)的運(yùn)行程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，并將設(shè)計(jì)成果向全體居民公示，征求意見建議，修改完善，以制度的形式確定下來，并嚴(yán)格按照此程序和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要保證社區(qū)居民充分參與，并結(jié)合實(shí)際對項(xiàng)目運(yùn)行程序和工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂；保證在嚴(yán)格的制度框架下實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目；保證社區(qū)居民能夠自主平等地參與其中。三是項(xiàng)目運(yùn)行主體的職責(zé)界定。對參與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的各個(gè)主體的職責(zé)以規(guī)章制度的形式給出明確的界定，在實(shí)際社區(qū)治理過程中各個(gè)主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，并能公正地互相監(jiān)督、相互評(píng)價(jià)。

（四）運(yùn)行程序

社區(qū)居民長期以來已經(jīng)習(xí)慣了政府自上而下的家長式管理和服務(wù)，親自參與社區(qū)治理的意識(shí)不強(qiáng)，參與積極性不高，因此在參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式實(shí)施的第一步便是“組織動(dòng)員”。街道負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的部門和社區(qū)居委會(huì)共同負(fù)責(zé)宣傳參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式的含義、理念和做法，實(shí)施這一管理模式的益處等等。也可以組織社區(qū)有威望者先理解、支持這一管理模式，然后由他們向社區(qū)居民宣傳，帶動(dòng)全社區(qū)的居民積極參與到社區(qū)項(xiàng)目化管理當(dāng)中。第二步是需求分析。街道相關(guān)部門、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織及居民代表組成項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組。項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組利用問卷調(diào)查、社區(qū)茶館、開放空間等方法收集居民的服務(wù)需求，然后運(yùn)用團(tuán)隊(duì)列名、魚骨圖、問題樹等方法將居民的服務(wù)需求進(jìn)行分類匯總，整理出本社區(qū)急需的三到四種服務(wù)需求上報(bào)給街道。街道相關(guān)部門根據(jù)公益性、可行性、可持續(xù)性與參與性對各社區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行審核、資金預(yù)算、效果評(píng)估，確定各個(gè)社區(qū)即將實(shí)施的項(xiàng)目。對于居委會(huì)日常工作、黨建、文體活動(dòng)等內(nèi)容仍由居委會(huì)負(fù)責(zé)，不允許作為社區(qū)申請項(xiàng)目。項(xiàng)目過大、設(shè)計(jì)范圍過寬，超過街道辦事處的解決能力，居民參與少，以盈利為目的的項(xiàng)目也不予批準(zhǔn)。第三步是確定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。一旦項(xiàng)目確定后，各個(gè)社區(qū)居委會(huì)召開居民大會(huì)，采用不記名投票方式選舉項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，也可以毛遂自薦，然后再征求居民的意見，最終確定實(shí)施各個(gè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人。第四步是組織培訓(xùn)。在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確定以后，項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組要對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行知識(shí)和能力培訓(xùn)。知識(shí)培訓(xùn)主要是講解項(xiàng)目申請書的填寫要求，明確權(quán)利和義務(wù)，政府資金支持和使用細(xì)則，項(xiàng)目監(jiān)督、評(píng)估驗(yàn)收辦法，獎(jiǎng)懲原則，等等。能力培訓(xùn)主要是結(jié)合演練培訓(xùn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)施項(xiàng)目的具體流程，上貨渠道，服務(wù)方式，征求居民意見建議、收集居民新需求的方法，處理突發(fā)事件的能力，財(cái)務(wù)報(bào)表和評(píng)估報(bào)告的書寫等等。第五步是項(xiàng)目監(jiān)督、評(píng)估與驗(yàn)收。從項(xiàng)目被確定時(shí)刻起，項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組就要實(shí)施監(jiān)督職責(zé)。從項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的確定、項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)的選取以及項(xiàng)目的具體運(yùn)作，項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組與社區(qū)全體居民一起負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督工作。項(xiàng)目實(shí)行中期評(píng)估和終期評(píng)估加驗(yàn)收制。社區(qū)居民對服務(wù)項(xiàng)目和實(shí)施項(xiàng)目人員進(jìn)行日常監(jiān)督、評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)問題，項(xiàng)目執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)適時(shí)進(jìn)行處理。對于運(yùn)行得好、居民滿意度高、需求強(qiáng)烈的項(xiàng)目，項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組可以申請?jiān)谌值肋M(jìn)行推廣。而對于服務(wù)不到位、居民意見較大的項(xiàng)目，責(zé)令及時(shí)整改，整改不理想的及時(shí)停止運(yùn)作，并著手確定新的服務(wù)項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行人。

三、實(shí)施參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理需要注意的問題

參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式倡導(dǎo)全員參與，認(rèn)為社區(qū)的事務(wù)應(yīng)由社區(qū)居民自己來解決，居民所需的服務(wù)應(yīng)由居民自己來提供，居民應(yīng)成為真正意義上的社區(qū)服務(wù)主體。因此，在開展參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式過程中需注意如下幾方面問題。一是政府工作理念要轉(zhuǎn)變，政府的職責(zé)是服務(wù)不是管理。對于社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)從提供服務(wù)、為民辦事轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┵Y源、助民干事，成為合格的服務(wù)型政府。二是完善監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格、透明地執(zhí)行相關(guān)制度。再好的管理理念和管理模式，如果沒有有效的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格透明的制度執(zhí)行，效果就不會(huì)理想，健康長久持續(xù)的運(yùn)行就有難度。因此，政府和居民要共同完善監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督常態(tài)化、全民化，實(shí)現(xiàn)互相有效的監(jiān)督。三是不斷提高社區(qū)居民的素質(zhì)。人的民主意識(shí)和道德行為是會(huì)隨著自身素質(zhì)的高低而不同的。街道相關(guān)部門可以協(xié)助社區(qū)居委會(huì)通過宣傳教育、組織各種文化活動(dòng)等方式，不斷提高社區(qū)居民的文化修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使廣大居民有能力為自己的需求提供服務(wù)，人與人之間的關(guān)系越來越溫馨和諧。四是保證公平、公開、公正。在參與式社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理模式實(shí)施過程中，從需求分析、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確定、項(xiàng)目實(shí)施到項(xiàng)目監(jiān)督和評(píng)估的每一個(gè)階段，都要堅(jiān)持和體現(xiàn)公平、公開、公正的原則，保證每一個(gè)居民都是被服務(wù)的對象，每一個(gè)居民都能平等地發(fā)表意見和建議，都有成為項(xiàng)目執(zhí)行人的權(quán)利，每一個(gè)人的服務(wù)需求都能受到重視，得到一定的滿足，同一社區(qū)居民不再有強(qiáng)勢和弱勢之分，不再有原住戶與外來戶之分，人們的關(guān)系是互幫互助的和諧的鄰里關(guān)系，而不再是老死不相往來的陌生人。五是參與式治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與社區(qū)治理。政府作為主導(dǎo)，社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民個(gè)人作為主體，對社區(qū)事務(wù)平等參與、互相合作、相互協(xié)商。

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