治理主體多元化的困境與解決途徑解讀——基于公共行政話語理論的視角

程小飛

(安微財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

一、治理主體多元化與話語理論：本體論與認(rèn)識論的統(tǒng)一

本體論是關(guān)于存在或生存的理論，認(rèn)識論是關(guān)于人們對存在或生存的知識知道多少和怎樣認(rèn)識的理論。后現(xiàn)代構(gòu)成主義、碎片化與公共治理理論治理主體多元化、一些人的對話的反思性、對抗性與公共治理理論多中心主體參與的，更具回應(yīng)性的政策制定與執(zhí)行模式，都或多或少的在本體論與認(rèn)識論上存有共通之處。其共通之處在于：

第一，權(quán)威的多中心化。后現(xiàn)代的本體是構(gòu)成主義的，即我們的存在本身并不是客觀的，而是作為主體與客體的統(tǒng)一認(rèn)識建構(gòu)的，作為一種后現(xiàn)代現(xiàn)象，構(gòu)成主義確信我們正在建構(gòu)自己的社會真實。沒有統(tǒng)一的真理與規(guī)則，也沒有全球性的評判與秩序規(guī)范，而這正與多中心公共治理理論不謀而合，治理理論強調(diào)多中心的自由參與，主張消解政府的主導(dǎo)地位，將政府的職能限定在規(guī)則制定的領(lǐng)域，甚至在規(guī)則制定來說，也是多方參與、博弈的結(jié)果。治理主體的多中心治理意味著政府在對經(jīng)濟社會事務(wù)的管理、經(jīng)濟社會問題的解決過程中，政府不再是唯一的、起中心主導(dǎo)作用的主體，而是政府，企業(yè)、社會組織、公民建立在合作與信任基礎(chǔ)上的協(xié)同治理的過程。

第二，認(rèn)識論上兩者都主張對抗性。話語理論提出了真實話語的四個條件：真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質(zhì)意義的貢獻。[1]為了保障真實話語四個條件的實現(xiàn)，福布斯主張：爭辯與對抗是不可缺少的。?？怂古c米勒摒棄了哈貝馬斯所提出的“有效訴求話語的實現(xiàn)必須達到一致和諧”的觀點，而是吸收了阿倫特的對抗性緊張關(guān)系的主張。阿倫特認(rèn)為，在話語中，參與對話的雙方既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的，他們期望著意義之戰(zhàn)、期望著爭辯、論證、反駁而不是和諧的異口同聲。只有對抗、爭辯的結(jié)果才更具有公共性。治理也是如此，治理的核心目標(biāo)就是公共利益的實現(xiàn)，而根據(jù)公共選擇理論的邏輯，單個主體只是理性經(jīng)濟人，不可避免的帶有自我價值取向，為了公共利益的實現(xiàn)，治理主體間的爭辯與對抗也是無法避免的選擇。

二、治理主體多元化的困境與治理途徑解讀：獨白性的交流、責(zé)任的模糊性與主體間的均勢

(一)獨白性的交流：破解獨白性交流需要更多的回應(yīng)性

獨白性的交流是與有回應(yīng)性的交流相對應(yīng)的，話語理論的獨白性指的是由于能指與所指的脫節(jié)導(dǎo)致的社會交流中斷的狀況，表現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中，典型的特征是管理主體對管理客體缺乏回應(yīng)性?？v觀西方公共管理的演變歷程，是一個不斷回應(yīng)公共管理客體的過程，對弱勢群體、企業(yè)、無組織的公民的回應(yīng)分別催生了新公共行政、新公共管理以及新公共服務(wù)諸如此類的行政理念。類比而言，公共治理主體的多元化就是對后現(xiàn)代社會日益復(fù)雜的公共行政問題以及公民多樣化的公共產(chǎn)品需求的回應(yīng)性。

公共行政領(lǐng)域的獨白性交流是公共行政主體缺乏回應(yīng)性的主要癥結(jié)，[2]這也是公共治理主體多元化途徑中的困境。獨白性的交流表現(xiàn)在兩個層面，一是管理主體對管理客體不予回應(yīng)或者是拒絕回應(yīng)，例如司空見慣的地方政府對民眾上訪的截留；二是政府通過獨白性的表達消解民眾與政府間的緊張關(guān)系。當(dāng)信息交流的主要方式是獨白式的而不是公共的或?qū)υ捫缘慕涣鲿r，對抗性的緊張關(guān)系就消失了，通常的做法是利用信息的不對稱直接隱瞞或者通過復(fù)雜的陳述(故意使公共政策復(fù)雜化，變得難以理解)消解民眾的知情權(quán)，導(dǎo)致民眾在與自己切身相關(guān)的政策制定中，無法準(zhǔn)確的表達自身的價值訴求。政府通過對公共意向性的引導(dǎo)、控制和規(guī)范，例如對公共傳播媒介——報紙、廣播、微博的監(jiān)督，新聞的報喜不報憂等，隱性轉(zhuǎn)移公共價值的取向。如果說過去政府對輿論的控制尚有余力的話，那么在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時代則顯得力不從心，甚至網(wǎng)絡(luò)輿論對政府形成倒逼力量，對政府信任產(chǎn)生消極影響，具有蝴蝶效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)發(fā)使得信息傳播更加快捷化、大眾化。[3]這種語境下獨白性的對話已經(jīng)無法生存，要求政府更具積極性與回應(yīng)性而不是消極應(yīng)對。

治理是多元化的治理，公共性的對話與爭辯的緊張關(guān)系是多元化治理的應(yīng)有之義，治理既不是專制也不是多數(shù)對少數(shù)的暴政，更多的應(yīng)該說是一種協(xié)商式的民主，各種利益相關(guān)者在治理體系下都能表達自己的價值訴求，使得公共政策產(chǎn)出更加符合民意，更加能夠接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)和最佳的制度效率。[4]

政府在制定公共政策時，應(yīng)該讓所有利益相關(guān)者和所有關(guān)心公共政策的人們都參與進來，廣開政策參與的方式，鼓勵民眾參與，同時，公民應(yīng)該有序的、合理積極的參與到政治生活中，要注重通過非政府組織，利益集團，社會團體等形式，借助整體的力量，提高自己的話語權(quán)。公共輿論是社會的喉舌，是一個表達公眾利益訴求、反應(yīng)民意變化的場所，應(yīng)該有充分的自主性，政府應(yīng)該扮演好“守夜人”角色，充分發(fā)揮公共輿論的監(jiān)督作用、監(jiān)管作用和監(jiān)控作用，讓社會充分表達自己的價值，讓公民的意愿最終能夠通過合法的方式上升到政策議程中來。

(二)治理主體多元化的內(nèi)在缺陷：權(quán)力分散化帶來的權(quán)力與責(zé)任的雙重模糊性

如果公共治理主體實現(xiàn)了多元化，那么治理責(zé)任的模糊性就在所難免，它是治理主體多元化的內(nèi)在缺陷，雖然說治理主體的多元化使得政府的合法性危機得以緩解，但卻使我們失去了一個在應(yīng)然層面上負(fù)責(zé)任的主體，有權(quán)就有責(zé)，但是大家都有責(zé)任，也就是誰都不負(fù)責(zé)任，權(quán)力的分散化導(dǎo)致了權(quán)力與責(zé)任的模糊化，治理的后果由誰承擔(dān)？這是一個亟需解決的問題。公共治理主體的多元化與主體間邊界的模糊導(dǎo)致治理責(zé)任的模糊性，進而導(dǎo)致“治理失靈”。后現(xiàn)代強調(diào)解構(gòu)哲學(xué)，解構(gòu)一切甚至解構(gòu)自身，過分的解構(gòu)引致了混亂，其所帶來的權(quán)力和責(zé)任的雙重模糊性必然導(dǎo)致無法問責(zé)的困境，這對治理績效以及績效的評估是一個巨大的挑戰(zhàn)，不僅如此，強勢的公權(quán)力甚至還會利用責(zé)任邊界的模糊性謀取權(quán)力租金。

為解決這種困境，一些學(xué)者提出了一種治療方法：通過構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元治理模式來擺脫它的內(nèi)在缺陷，然而這并不是治理所要最終達到的目標(biāo)，治理與傳統(tǒng)統(tǒng)治的重要區(qū)別就在于政府不再是唯一的權(quán)力中心，政府主導(dǎo)只能是逐步達到治理主體多元化的目標(biāo)切合當(dāng)前語境的一種手段，并不是它的目的所在。

權(quán)力與責(zé)任的模糊性要求一個清晰的無偏的界定權(quán)責(zé)的制度、規(guī)則和法治，而制度、規(guī)則與法制正是官僚制的核心價值訴求。后現(xiàn)代公共行政話語理論解構(gòu)了官僚制，然而解構(gòu)并不是否定它，而是通過解構(gòu)探究它的本源，“如果行為恰當(dāng)，解構(gòu)就不僅僅是對異己的觀點作部落化的拆分，它要求追溯一個事物的本源——這是一種譜系學(xué)或考古學(xué)——以使事物的原貌明明白白的展示出來”，[1]可見，解構(gòu)官僚制的真正的企圖是發(fā)掘它的有用成分，而不是摧毀它。韋伯將統(tǒng)治劃分成三種純粹類型：法理型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和克里斯瑪型統(tǒng)治，而法理型統(tǒng)治是其中最重要的統(tǒng)治形式，在法理的統(tǒng)攝下，官僚制內(nèi)在地成為一個負(fù)責(zé)人的體系，下級對上級的服從不是服從于個人而是服從于非個人的制度、規(guī)則以及作為原則的法律。人們依照制度與規(guī)則來分配權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，保證行政管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。[5]

通過以往對官僚制的批判我們發(fā)現(xiàn)，官僚制的批判主要集中于組織發(fā)展到后期效率低下、機構(gòu)臃腫、人浮于事、呆板僵化的帕金森定律以及每個員工趨向于上升到他不能勝任的職位的彼得原理這些組織發(fā)展過程中內(nèi)在缺陷的批判，而不是對官僚制制度、規(guī)則、法治體現(xiàn)的工具理性的批判，或者說是指對過度運用工具理性的批判。

無規(guī)矩不成方圓，任何組織的有效運轉(zhuǎn)都離不開共同的準(zhǔn)則。在多元治理的語境下，傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的對于規(guī)則、法治與制度的回歸將是界定、明晰公共責(zé)任歸屬的必然選擇。逐步完善各項經(jīng)濟社會制度，建立一個法治理念深入人心的法治型社會，這也是治理主體多元化途徑發(fā)揮效用的有效構(gòu)成要件。

(三)爭辯與對抗的前提條件：公共治理主體之間的均勢

公共能量場是話語理論的核心概念，被認(rèn)為是現(xiàn)代物理學(xué)的場理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果，場是作用于情境的力的復(fù)合。應(yīng)用到公共行政學(xué)中，公共能量場是政策制定和修訂的場所，在這里，具有不同意向性的利益相關(guān)者為獲取價值而爭辯、對抗，然而爭辯、對抗的前提條件是各主體間的能量能達到均勢或者是能相互牽制的平等狀態(tài)。對治理多元化而言，實現(xiàn)多中心治理有效的構(gòu)成要件必須是治理主體間的均勢。[6]

當(dāng)前，政府依然掌握著重要資源，對社會組織的發(fā)展缺乏財政、政策方面的支持；公共空間的不足也限制了公民參與，基層自治得不到有效保障，不利于公民社會的成長。這些困境的解決是公共治理主體之間均勢的前提要件。

公共治理主體之間的均勢要從政府與社會兩個層面來考慮。作為占主導(dǎo)地位的政府，在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時更應(yīng)該注重的是引導(dǎo)社會力量的成長。當(dāng)前，政府應(yīng)該采取漸進式方式放權(quán)，引進新公共管理、新公共服務(wù)的先進理念，讓企業(yè)和社會組織購買服務(wù)，政府只在大局上進行監(jiān)管，逐步放開對資源的支配權(quán)，把資源交給那些已經(jīng)建立起有效的運營機制，并且在社會選擇機制下的社會組織和私人企業(yè)；另一方面，政府要引導(dǎo)基層自治，提供社區(qū)自治的公共空間。作為基層單位，社區(qū)管理與居民的生活息息相關(guān)，從而也是培育公民意識與公民社會的良好途徑。當(dāng)然政府的放權(quán)并不是以激進的方式直接剝奪政府的權(quán)力，相反，還要借助政府的公權(quán)力來引導(dǎo)變革，一味的主張政府在權(quán)力領(lǐng)域的退出只會導(dǎo)致無政府狀態(tài)或民粹主義的泛濫。

非政府組織以及企業(yè)是在公民社會中孕育產(chǎn)生的，社會資本是非政府組織的能量源泉。社會資本一般指的是一個個體在一個組織中，或在一個社會中所擁有的關(guān)系并利用這種關(guān)系獲取利益、解決問題的能力，這里的個體可以指公民個人，也可以是社會組織。社會資本的優(yōu)勢在于它擁有多種渠道解決問題的方式，它可以促進信息的傳播，降低交易成本、提升交易效率，相比政府資本，它能更貼近民眾的細(xì)微化需求，這些優(yōu)勢集中到一點就是社會資本本質(zhì)上能補充政府的缺位，更好的解決社會問題。社會資本的復(fù)雜性、靈活性的特征是作為單一主體的政府所不能企及的，且社會資本與社會組織存在著結(jié)構(gòu)性的制約與依存關(guān)系，這也就決定了社會資本是非政府組織爭取自主性與獨立性的重要砝碼。[7]非政府組織作為社會治理的重要主體之一應(yīng)當(dāng)受到政府的重視和扶持。[8]目前，我國非政府組織的發(fā)展仍處在起步階段，需要外力的協(xié)助和扶持，當(dāng)然，離不開政府的資金和政策的扶持。政府在這方面要注重維護社會資本已經(jīng)構(gòu)建起來的價值，“郭美美事件”導(dǎo)致的紅十字會捐助的急劇減少，不僅是對社會建構(gòu)的社會資本的破壞，也是對民眾心理的傷害。

三、多元治理是未來的走向

在當(dāng)代中國，依然施行的是單向度的國家管理模式，個人、群體通過引導(dǎo)和控制政府的政策議程設(shè)置來訴諸自己的價值傾向，[9]然而，管理主體的單一使得民眾的利益訴求機制單一、缺乏競爭性選擇，一旦被強勢利益集團單方控制，底層民眾的利益將很難得到表達。因此，未來的治理必然是作為“善治”多中心的治理。多元治理的促成并不是一蹴而就的，需要一個孕育的過程，需要從破解獨白性交流、明晰治理主體間的責(zé)任、保障治理主體間的均勢做起，或者說，多元治理主體的構(gòu)建要明確：都要有說話的權(quán)利，說出的話是要負(fù)責(zé)的，而實力是說話有用的保障，等等問題。

[1]查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政—話語指南[M].楚艷紅等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[2]儀喜峰.行政主體理論的反思與重構(gòu)[J].湖南警察學(xué)院學(xué)校，2014,(2).

[3]張勤.網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理與政府信任重塑[J].中國行政管理，2014,(4).

[4]杰伊沙夫里茨，E.W.拉塞爾，克里斯托弗P伯里克.公共行政導(dǎo)論[M].劉俊生等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[5]張定準(zhǔn)，涂準(zhǔn)光.重申官僚理性[J].中國行政管理，2004,(3).

[6]魏崇輝.當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的三維視角解讀——指向、均勢與秩序[J].管理科學(xué)，2014,(1).

[7]梁瑩，黃健榮.論我國第三部門的成長與社會資本的構(gòu)建[J].學(xué)海，2004,(4).

[8]陳曉春，李露霞.中美非政府組織治理模式比較研究[J].湖湘論壇，2015,(1).

[9]王紹光.中國公共政策議程設(shè)定的模式[J].中國社會科學(xué)，2006,(5).