我國行政約談制度及其規(guī)范化構(gòu)建

賈燕飛

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207)

我國行政約談制度及其規(guī)范化構(gòu)建

賈燕飛

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207)

行政約談作為一種新型的柔性執(zhí)法方式在近年來得到了廣泛的運(yùn)用，它的出現(xiàn)和發(fā)展既是提升國家治理能力的客觀需要，又是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在訴求。行政約談本質(zhì)上屬于柔性執(zhí)法的范疇，是一種獨(dú)立的新型行政行為，具有成本效率、民主平衡、法治理念三方面的價值功能，但目前尚無統(tǒng)一的規(guī)定，亟須進(jìn)行規(guī)范化構(gòu)建。在行政約談制度規(guī)范化過程中，重點(diǎn)在于明確約談原則，難點(diǎn)在于健全約談程序，關(guān)鍵在于完善約談的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。唯有如此才能將行政約談納入法治化的軌道，使其成為行政管理活動領(lǐng)域的新常態(tài)。

行政約談；柔性執(zhí)法；價值取向

行政約談作為一種新穎、靈活的行政手段，在近年來得到了廣泛的應(yīng)用[1]。行政約談的出現(xiàn)一方面適應(yīng)了創(chuàng)新社會管理手段、提升國家治理能力的需要，契合現(xiàn)代行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢，從而達(dá)到執(zhí)法手段多樣化、柔性化的目的，另一方面可以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政管理中行政機(jī)關(guān)與相對人之間溝通交流的不足，緩解行政機(jī)關(guān)與相對人之間的矛盾，推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。目前行政約談涉及稅務(wù)征管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等領(lǐng)域，其適用范圍在逐步擴(kuò)大，并將進(jìn)一步應(yīng)用于所有的行政管理活動?？梢哉f，行政約談將構(gòu)建一種事前的溝通反饋機(jī)制，有效消除信息不對稱，避免雙方猜疑，從而提高行政管理透明度和行政效率。

一、我國行政約談制度

(一)行政約談的內(nèi)涵

學(xué)界關(guān)于行政約談的內(nèi)涵可以說是眾說紛紜，有學(xué)者將其定義為“政府對市場的干預(yù)”，也有學(xué)者將行政約談當(dāng)作“類行政指導(dǎo)”，但這些界定有失偏頗。其中，將行政約談?wù)J為是政府對市場的干預(yù)過于片面，忽視了稅收征管、網(wǎng)絡(luò)約談的特征；將行政約談作為類行政指導(dǎo)則易混淆兩者的界限，忽略行政約談并不具有利益誘導(dǎo)的特征。筆者認(rèn)為應(yīng)將行政約談界定為行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中針對相對人可能存在或已經(jīng)發(fā)生的違法行為，采取調(diào)查了解、申明立場、講解法律、宣傳教育、給予指導(dǎo)、提出警示等方式，對其事前預(yù)防或予以糾正的新型行政行為。行政約談作為一種積極行政，有別于行政處罰等傳統(tǒng)的行政行為，本質(zhì)上是溝通談話而非訓(xùn)斥處罰，具有預(yù)防性、針對性和人性化的特點(diǎn)，既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)以人為本的和諧執(zhí)法理念，又促使行政管理由“事后懲罰”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”，避免違法行為進(jìn)一步升級擴(kuò)大。雖然不同類型的行政約談的目的略有不同，比如說，價格管理約談是為了調(diào)控價格，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管約談是為了凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，但它們的根本目的都在于維護(hù)社會秩序，保障公民的基本權(quán)利，同時控制行政權(quán)力。

(二)行政約談的法律定性

1.行政約談是一種獨(dú)立的新型行政行為

首先，行政約談是一種新型的行政行為?！靶姓袨槭侵竾倚姓C(jī)關(guān)依法實(shí)施行政管理，直接或間接產(chǎn)生法律效果的行為?！盵2]很顯然行政約談符合該定義的構(gòu)成要素，一是行政約談是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的，在給予指導(dǎo)、提出警示等過程中運(yùn)用了行政權(quán)，二是約談相對人是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，雖然約談過程并未直接對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，但達(dá)成的協(xié)議間接影響了相對人，故而可將其歸為一種新型行政行為。其次，行政約談作為一種獨(dú)立的行政行為，不同于行政指導(dǎo)中的“利益誘導(dǎo)”，行政合同中的“民事權(quán)利義務(wù)”，行政約談更多體現(xiàn)的是一種“警示勸告”、“行政權(quán)利義務(wù)”，因具有區(qū)別于二者的特征可將其獨(dú)立歸為一種行政行為。

2.行政約談是一種非強(qiáng)制性的行政行為

與具有強(qiáng)制性的行政處罰、行政強(qiáng)制等不同，行政約談不具有強(qiáng)制性，主要采取建議、勸告、告誡等方式，謀求相對人的主動協(xié)助與配合，自覺服從行政意志，從而達(dá)到行政管理的目的。雖說行政約談中的勸告、警示、說服等方式，不可避免地受到行政機(jī)關(guān)的特殊地位和權(quán)力背景的影響而產(chǎn)生一定的法律效果，但這畢竟不同于依靠國家強(qiáng)制力執(zhí)行的行政行為，不以強(qiáng)制相對人服從、接受為要件，而聽?wèi){相對人的自由選擇，具有任意性。鑒于此，行政約談可歸類于柔性的行政管理手段，是一種非強(qiáng)制性的行政行為。可以說，這種操作上的柔性既符合民主行政的基本要求，又是轉(zhuǎn)變政府職能的必要舉措，故而在確保行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下應(yīng)盡量采用行政約談的方式，減少行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政行為的適用。

(三)行政約談的價值取向

“公共行政的價值是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，它反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托?！盵3]同樣的，行政約談作為公共行政的有機(jī)組成部分自然體現(xiàn)出一定的價值取向，只有厘清了行政約談的價值應(yīng)然才可能認(rèn)識到行政約談的應(yīng)然作為和實(shí)然困境，有鑒于此，筆者試圖從成本效率、民主平衡、法治理念三方面對行政約談的價值定位加以詮釋。

1.降低行政成本，提高行政效率

在行政約談中，行政主體通過允許、鼓勵行政相對人以及利害相關(guān)人參與行政活動過程，不僅極大地提升了行政執(zhí)法的可接受性，也極大地提高了行政執(zhí)法的效率，降低了行政執(zhí)法成本[4]。首先，行政約談的成本比行政處罰等強(qiáng)制性行政行為明顯要低得多，這主要是節(jié)約了行政處罰過程中行政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施監(jiān)督的成本，以及處罰決定前期信息收集、舉行聽證會等費(fèi)用。與此同時，行政約談的流程簡易，且不受時間、地點(diǎn)的限制，在事前進(jìn)行調(diào)整，可以避免問題的升級，往往能夠起到事半功倍的效果。易言之，行政約談能以較少的人力和財力投入，取得較大的行政管理效果，實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。其次，傳統(tǒng)的行政處罰或行政強(qiáng)制，一方面可能引起行政相對人的抵觸與抗拒，不利于社會秩序的穩(wěn)定，另一方面則可能引發(fā)行政訴訟，加大行政管理活動的運(yùn)行成本，降低行政效率。但通過行政約談的溝通、協(xié)商等環(huán)節(jié)，將會有效消除雙方之間的矛盾和分歧，緩解彼此之間的對抗和沖突，從這個意義上講，行政約談能夠更好地實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)從而提高行政效率。

2.推動行政民主，促進(jìn)雙方平衡

在非強(qiáng)制行政行為中，相對人享有“不服則不從”的權(quán)利，可以意思自治、自由選擇，乃至于直接影響改變正在形成或已經(jīng)形成的某些行政主張、決定[5]。也就是說，由于行政約談不帶命令性或強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)不得將自己主觀意志強(qiáng)加于相對人，逼迫其接受約談內(nèi)容，而只能采取對話、溝通、勸誡、說服等方式，在充分尊重相對人意思自治的基礎(chǔ)上，謀求并取得相對人同意從而達(dá)到一定的行政目的。而以雙方形成的合意為基礎(chǔ)和前提，緩和了雙方之間的對立與矛盾，改變了行政機(jī)關(guān)的高壓姿態(tài)，賦予了相對方更多的選擇權(quán)與自決權(quán)，這實(shí)質(zhì)上是平等、自愿、協(xié)商、誠信等民主精神在行政管理領(lǐng)域中的體現(xiàn)，意味著政府與公眾之間的相互理解、信任和支持。如此一來，在約談過程中形成的共識能夠有效提升行政的正當(dāng)性，進(jìn)而能夠提高法律實(shí)效，促使行政的民主化、科學(xué)化和理性化。正如建立在國家強(qiáng)制力基礎(chǔ)上的剛性執(zhí)法只具有形式意義上的正當(dāng)性，而只有蘊(yùn)含民主協(xié)商精神的柔性執(zhí)法才具有實(shí)質(zhì)意義上的正當(dāng)性[6]。

行政約談有助于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對人之間權(quán)利義務(wù)的平衡，協(xié)調(diào)各種可能出現(xiàn)的沖突因素，而這正契合了平衡論的精神意蘊(yùn)。公法平衡，主要是指一種經(jīng)過公法主體多方博弈形成的對策性均衡，是一種以公共權(quán)力、公民權(quán)利配置格局為核心的結(jié)構(gòu)性均衡[7]。也就是說，行政法平衡不僅要求行政主體與行政相對人雙方法律地位平等，還要求雙方溝通協(xié)商、博弈合作以實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與公民利益的平衡。而在行政約談過程中，相對人可以提出反駁和質(zhì)疑，自由的表達(dá)自己的利益訴求，正是通過這種溝通協(xié)商的機(jī)制將行政決策轉(zhuǎn)換為雙方意志以實(shí)現(xiàn)各自權(quán)利義務(wù)的平衡。

3.實(shí)現(xiàn)行政法治，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

政府依法行政是行政法治原則的基本要求，但在社會關(guān)系日益復(fù)雜、多元化的今天，許多行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的法律漏洞乃至立法空白，致使諸多行政執(zhí)法活動欠缺法律依據(jù)而呈現(xiàn)出違法狀態(tài)，不過行政約談的出現(xiàn)極大地緩解了實(shí)踐需求與違法行政兩者之間的張力，促成行政目標(biāo)與行政法治的實(shí)現(xiàn)。這主要在于行政約談作為一種柔性的執(zhí)法方式其能否生效完全取決于相對人的意思表示，通常并不存在直接侵犯相對人合法權(quán)益的違法行政問題，因此行政約談和傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為相結(jié)合有助于更好地實(shí)現(xiàn)行政法治。

時下我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，以往“命令—服從”式的執(zhí)法理念難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，阻礙著現(xiàn)代民主行政的進(jìn)程，不利于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不同于傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為，行政約談引入?yún)f(xié)商、平等、參與等元素，從剛性、單方、對抗的管制理念轉(zhuǎn)向?yàn)槿嵝?、雙方、配合的服務(wù)理念，既彰顯了民主、協(xié)商、溝通、合作的法治價值，又反映了獨(dú)立、平等、尊重、信任的人文精神。執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變大抵體現(xiàn)在以下方面：首先，約談過程貫穿著以人為本的理念，關(guān)注人的尊嚴(yán)、尊重人的價值、保障人的自由平等權(quán)利[8]。相較于冷冰冰法律條文的應(yīng)用，約談過程更注重情、理、法的結(jié)合，以“情”拉近距離、以“理”說服對方、以“法”闡明利害。其次，約談過程貫穿著和諧平等的理念，約談雙方是一種平等協(xié)商、相互尊重的關(guān)系。針對可能發(fā)生或已經(jīng)存在的違法問題進(jìn)行預(yù)約談話，通過事前說理引導(dǎo)相對人自覺服從或糾錯，妥善化解群體性事件危機(jī)于無形之中，避免了問題的進(jìn)一步擴(kuò)大。再次，約談過程貫穿著民主參與的理念，主管部門、企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者和利害關(guān)系人出席約談會，行政活動中各主體的協(xié)調(diào)合作使得行政執(zhí)法取得良好的效果。

二、行政約談規(guī)范化的構(gòu)建

行政約談制度不僅是政府依法行政的“推進(jìn)器”，也是社會管理創(chuàng)新的“試金石”，還是消解矛盾維持社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“緩沖器”。為了建立健全行政約談制度，全面推進(jìn)依法行政，加快政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)有關(guān)的部門規(guī)章和相應(yīng)的規(guī)范性文件，結(jié)合各地的探索和實(shí)踐，筆者就推動行政約談規(guī)范化在以下三方面提出初步設(shè)想。

(一)明確行政約談所遵循的基本原則

對于柔性的行政約談而言，通過具體規(guī)則來塑造行政約談行為模式固然重要，但其貢獻(xiàn)畢竟是有限的，甚至?xí)谝欢ㄇ闆r下造成行政約談的機(jī)械、僵硬與死板。這就凸顯了在推動行政約談規(guī)范化、制度化和法治化的過程中遵循一些基本原則的重要意義，筆者認(rèn)為行政約談過程應(yīng)堅持合法合理、自愿平等、剛?cè)嵯酀?jì)相結(jié)合的基本原則。

1.合法合理原則

合法合理原則作為行政法的基本原則亦須被行政約談所遵循，其中合法原則主要從法律優(yōu)先和法律保留兩個方面加以考量。所謂法律優(yōu)先，就是法律的效力高于行政法規(guī)和規(guī)范性文件。具體而言，行政約談法律責(zé)任的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合《行政處罰法》種類設(shè)定的規(guī)定，不得違背法律位階。例如，《餐飲約談通知》規(guī)定“凡被約談的餐飲服務(wù)提供者，兩年內(nèi)不得承擔(dān)重大活動餐飲服務(wù)接待任務(wù)”，“凡因發(fā)生食品安全事故的餐飲服務(wù)提供者，應(yīng)依法從重處罰，直至吊銷餐飲服務(wù)許可證，并向社會通報”，明顯有違《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定。所謂的法律保留，就是行政行為的作出必須有法律依據(jù)，法無規(guī)定不可為。具體而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法實(shí)施行政約談，不得超越其法定權(quán)限和管轄范圍，不得與相關(guān)立法精神、原則和規(guī)則以及法理相沖突。而合理原則主要包括公平公正，考慮相關(guān)因素，比例原則。具體而言，行政機(jī)關(guān)在約談過程中應(yīng)當(dāng)平等對待約談對象，在提出整改建議時應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的各種因素，不得考慮不相關(guān)因素，同時該建議應(yīng)當(dāng)避免損害約談對象的合法利益。

2.自愿平等原則

自愿平等原則可以說是行政約談過程中所要遵循的根本原則，因?yàn)榇嗽瓌t體現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政行為的差異，具體體現(xiàn)在：首先，相對人有根據(jù)自己的真實(shí)意愿作出是否接受行政約談的自由，行政機(jī)關(guān)不得以任何方式強(qiáng)迫其接受，須尊重其自主權(quán)利，甚至在必要的時候行政機(jī)關(guān)應(yīng)做出一些妥協(xié)讓步以贏得行政相對人的理解、認(rèn)同和配合。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該清楚自身的角色定位，在約談過程中始終與相對人處于平等的法律地位。行政約談的主體與被約談的對象不應(yīng)當(dāng)是一種自上而下的行政權(quán)力作用關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是一種自主平等的交談關(guān)系或?qū)υ掙P(guān)系，它以交談、對話的方式最大限度地促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)約談雙方的相互理解、相互信任和行為自覺[9]。從這個意義上講，約談過程不單是行政機(jī)關(guān)單方的警示告誡，約談對象還可以陳述理由并提出意見。再次，行政機(jī)關(guān)在約談過程中，不得因約談對象的非法定因素或其他不相關(guān)因素而予以歧視、區(qū)別對待。也就是說，不論是國有企業(yè)抑或是私有企業(yè)，也不論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)，行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)約談對象的違法程度與主觀過錯提出相應(yīng)的整改意見，而不能根據(jù)自己的喜惡提出差別的建議。

3.剛?cè)嵯酀?jì)原則

行政約談本質(zhì)上是談話而非教訓(xùn)，是行政機(jī)關(guān)就可能存在或已經(jīng)發(fā)生的問題與商家、個人商談的過程，這就決定了行政約談作為一種柔性執(zhí)法方式欠缺剛性手段。由于缺乏相應(yīng)的效力保障機(jī)制，約談極易淪為空談、流于形式而達(dá)不到預(yù)期的效果，比如個別商家對約談置之不理，抵觸或不來。因此，在行政約談的過程中應(yīng)當(dāng)貫徹剛?cè)嵯酀?jì)原則，以剛性手段為重要補(bǔ)充。也就是說，既不能簡單地以行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等剛性手段進(jìn)行處理，也不能以行政約談取代行政處罰等行為，二者是序列關(guān)系而非替代關(guān)系，在約談未達(dá)到行政管理目標(biāo)時應(yīng)當(dāng)及時啟動強(qiáng)制性行政行為，同時對于那些久約不到或態(tài)度不端的約談對象可以適當(dāng)?shù)慕o予警告或列入黑名單等懲罰性措施，唯有柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法相互補(bǔ)充，相互配合，才能更好的實(shí)現(xiàn)行政管理活動的目標(biāo)。

(二)健全行政約談的法定程序

由于行政法不可能對行政約談的實(shí)體性內(nèi)容加以詳盡規(guī)定，否則就會妨礙行政約談功能的正常發(fā)揮，因而通過推進(jìn)行政約談程序法定化就成為防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力與恣意妄為、保障相對人合法權(quán)利、推進(jìn)行政約談制度化、規(guī)范化和法治化的重要突破口。筆者認(rèn)為設(shè)定行政約談的程序不宜繁雜，否則會束縛約談實(shí)施者的手腳，不利于約談功能的發(fā)揮。雖然不同領(lǐng)域的約談程序和內(nèi)容略有區(qū)別，但至少應(yīng)包含以下幾項(xiàng)基本的程序制度以確保行政約談規(guī)范運(yùn)行。

1.確立約談審議與告知制度

約談事項(xiàng)是整個行政約談的起點(diǎn)和前提，它直接決定了行政約談影響范圍和實(shí)施效果。如果范圍過寬，政府就會以約談之名行強(qiáng)制之實(shí)，干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營；如果范圍過窄，又不能對可能發(fā)生的問題進(jìn)行事前預(yù)防，有違行政約談的初衷。因而在約談決定做出之前應(yīng)組織審議會對行政約談的事項(xiàng)從必要性、合法性、合理性、可行性四方面進(jìn)行審查、分析和論證，以確定哪些事項(xiàng)需要進(jìn)行約談。確立行政約談審議制度，不僅可以增強(qiáng)行政約談?wù)匍_的正當(dāng)性與合理性，而且有助于引起公眾關(guān)注，取得良好的約談效果。與此同時，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要實(shí)施行政約談時，應(yīng)告知相對人約談的目的、內(nèi)容、方式、時間、地點(diǎn)、原因、依據(jù)、實(shí)施者等事項(xiàng)，告知相對人可以委托代理人、申請回避、提出意見等程序性權(quán)利，對于需要相對人事先作相應(yīng)準(zhǔn)備的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前下發(fā)約談通知書，并給予行政相對人合理的準(zhǔn)備時間。

2.確立信息公開制度

行政機(jī)關(guān)應(yīng)該將約談過程及約談通知書、約談會議紀(jì)要、約談建議書、整改落實(shí)情況記錄表等文件以政府網(wǎng)站、政府公報、新聞媒體或其他法定方式向社會公開,任何公民、法人或其他組織均可依法查閱和復(fù)制。之所以要確立信息公開制度，一方面，因?yàn)榧s談內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個領(lǐng)域，關(guān)乎人民福祉，將約談內(nèi)容公布于眾會引起廣大網(wǎng)民和社會的高度關(guān)注，引入社會力量對其進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而演變?yōu)楣彩录?，形成輿論?dǎo)向，督促相對人落實(shí)整改意見，確保約談的效力；另一方面，約談的事項(xiàng)可能違反法律規(guī)定、約談達(dá)成的協(xié)議也可能違法、行政機(jī)關(guān)更可能濫用權(quán)力強(qiáng)制相對人整改等，而信息公開將確保約談依法進(jìn)行。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，保密多的政府行政腐敗也多，受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務(wù)的精神也較好[10]。故而，推進(jìn)約談信息的公開化，將增加約談的透明度，進(jìn)而消除權(quán)力尋租的空間。

3.確立約談回訪評估制度

相較于行政處罰等強(qiáng)制性行政行為而言，由于行政約談是非強(qiáng)制性的，所以行政目標(biāo)的能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于相對人是否愿意接受約談協(xié)議，因此對行政約談的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及行政約談的質(zhì)量、效果和影響等進(jìn)行評估對于確保約談過程的公正與理性而言，就變得至關(guān)重要了。一方面，回訪評估可以督促約談對象在規(guī)定的時間內(nèi)積極消除和努力糾正自身違法行為，增強(qiáng)其法制意識和自律意識；另一方面，回訪評估可以發(fā)現(xiàn)約談過程中存在的問題和不足，為日后的行政約談提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。具體而言，可以通過電話、調(diào)查、座談、書面等方式對相對人進(jìn)行回訪，主要包括以下內(nèi)容：相對人改正違法行為的情況，相對人未履行或者未完全履行約談協(xié)議的原因，約談過程中行政機(jī)關(guān)有無涉嫌違法、違紀(jì)行為，相對人能否正確理解相關(guān)法律規(guī)定，行政約談所支付的行政成本以及獲得的實(shí)際效益，約談協(xié)議的實(shí)施對相對人產(chǎn)生有利或不利的影響，等等。

4.確立約談資料立卷存檔制度

行政約談應(yīng)當(dāng)建立案卷存檔制度，如此一來，約談資料既可以作為事后追究行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的依據(jù)，也可以作為相對人尋求救濟(jì)申請賠償?shù)淖C據(jù)，還可以作為之后的行政處理或?qū)ο鄬θ酥攸c(diǎn)關(guān)注的重要根據(jù)。首先，行政約談應(yīng)盡量采取書面的形式，制定《行政約談通知書》《行政約談記錄》《行政約談建議書》等規(guī)范性法律文書，推動行政約談的規(guī)范化、制度化。其次，行政約談實(shí)施者應(yīng)在約談過程中做好材料的收集、整理工作。這些材料大抵包括：約談通知書，約談人員簽到表，約談會議紀(jì)要，約談建議書，整改落實(shí)情況記錄表等。其中，約談會議紀(jì)要雖不具備法律效力，但作為雙方合意的體現(xiàn)仍能產(chǎn)生一定的法律效果，而整改落實(shí)情況記錄表作為約談回訪評估工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。最后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政約談登記簿，記載行政約談的對象、內(nèi)容、結(jié)果和成效等，在約談結(jié)束后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將約談過程中產(chǎn)生的書面文件進(jìn)行分類歸檔，并做好統(tǒng)計、上報工作。

(三)完善行政約談的監(jiān)督與救濟(jì)制度

行政約談的監(jiān)督與救濟(jì)是約談保障機(jī)制的一體兩面，即監(jiān)督主要針對行政約談的運(yùn)作過程，規(guī)制行政權(quán)力，而救濟(jì)則主要針對行政約談的結(jié)果，保障公民權(quán)利。而既有的行政約談的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制顯得極其薄弱，不僅造成行政約談的效果大打折扣，而且使得約談對象的合法權(quán)益缺乏保障，因而完善行政約談的監(jiān)督與救濟(jì)制度對于行政約談規(guī)范化起著舉足輕重的作用。

1.健全行政約談的監(jiān)督機(jī)制

由于行政約談作為一種柔性的執(zhí)法方式，行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，約談隨時面臨著異化的風(fēng)險，而監(jiān)督的缺失更容易使行政約談演變?yōu)樾姓?，進(jìn)而損害相對人的合法權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)對約談過程中的違法和不當(dāng)行為實(shí)施監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)行政約談的績效。行政約談的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，完善約談監(jiān)督既要注重內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，又要注重外部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。在內(nèi)部監(jiān)督上，要完善上級機(jī)關(guān)對約談程序、內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政約談、具有故意或重大過錯的行為依法給予行政處分；在外部監(jiān)督上，要完善信息公開的機(jī)制，充分發(fā)揮新聞媒體、社會大眾的輿論監(jiān)督作用，以確保約談結(jié)果的有效履行?？傊?，應(yīng)當(dāng)貫徹“內(nèi)部與外部結(jié)合、縱向與橫向結(jié)合”的思路，除上級主管機(jī)關(guān)外，充分調(diào)動人大、行政監(jiān)察、司法審查等公權(quán)力監(jiān)督模式，以及群眾、輿論等社會監(jiān)督模式，最大限度防止約談異化的可能[11]。

2.完善行政約談的救濟(jì)制度

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，針對行政約談侵犯約談對象合法權(quán)益的，應(yīng)允許相對人提出異議，依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、請求行政賠償或申請行政補(bǔ)償。也就是說，將行政約談的救濟(jì)渠道與傳統(tǒng)的行政救濟(jì)途徑相銜接，具體而言，通過立法或解釋將行政約談行為明確列為復(fù)議對象，通過制定司法解釋將行政約談納入行政訴訟范圍，類比民事侵權(quán)賠償對約談協(xié)議造成的損失給予行政賠償或行政補(bǔ)償。值得注意的是，一方面，雖然可以通過行政復(fù)議程序、司法審查程序救濟(jì)相對人的權(quán)利，但這勢必會涉及對作出行政約談依據(jù)的審查，而目前多為規(guī)范性文件缺乏法律法規(guī)的明文規(guī)定，體系標(biāo)準(zhǔn)混亂且立法位階較低，因而應(yīng)制定統(tǒng)一的行政約談法律依據(jù)并提高其效力位階。另一方面，盡管納入了現(xiàn)有的救濟(jì)框架內(nèi)，但必然要增加行政機(jī)關(guān)工作人員、審判人員等人力資源的消耗，這與行政約談快速實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的本意相悖，因而可以通過行政和解的方式以及時實(shí)現(xiàn)對相對人權(quán)利的救濟(jì)，進(jìn)而彰顯行政約談協(xié)商民主的精神。

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[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2015-06-02

趙炳壽法學(xué)科研資助金資助項(xiàng)目“社會管理創(chuàng)新視域下行政約談法治化研究”

賈燕飛(1990-)，女，湖南岳陽人，碩士研究生。

D912.1

A

1008-8520(2015)05-0073-06