負(fù)面清單面臨的問題與對策
——以佛山市南海區(qū)為例

黃 麗

(中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300)

負(fù)面清單面臨的問題與對策
——以佛山市南海區(qū)為例

黃 麗

(中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300)

2015年國務(wù)院政府工作報告中提出要制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。積極推進(jìn)負(fù)面清單模式，將有利于調(diào)整政府與市場之間的關(guān)系，釋放市場活力，讓市場在資源配置中起決定性作用。負(fù)面清單的利大于弊，雖然一定程度上削弱了地方政府的經(jīng)濟(jì)自由裁量權(quán)，但是從長遠(yuǎn)來看，負(fù)面清單有利于淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；增強(qiáng)地方政府抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開放程度；有助于行政審批標(biāo)準(zhǔn)化和行政審批制度改革；地方政府也可以此為契機(jī)，梳理目前相關(guān)政府職能部門中與負(fù)面清單有聯(lián)系的政策法規(guī)。地方政府使用負(fù)面清單的實(shí)踐將為國家層面的負(fù)面清單推出提供經(jīng)驗(yàn)。

負(fù)面清單；行政審批；政策法規(guī)

《2015年國務(wù)院政府工作報告》中提出2015年主要工作任務(wù)是“加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度。制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，其表明在國家層面上，政府推行負(fù)面清單模式的決心，而地方政府也在探索實(shí)行負(fù)面清單模式。從國家層面來看，負(fù)面清單指的是一個國家在引進(jìn)外資的過程中，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明，在一些實(shí)行對外資最惠國待遇的國家，有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開列明。從地方層面來看，負(fù)面清單指的是地方政府在引進(jìn)外資和內(nèi)資的過程中，以清單的形式列明禁止和限制投資的領(lǐng)域，地方層面主要針對內(nèi)資，解決企業(yè)跨區(qū)域投資的問題。

一、負(fù)面清單實(shí)施概況與積極作用

1.負(fù)面清單概況。上海自貿(mào)區(qū)自2013年首次推行負(fù)面清單，正如國務(wù)院當(dāng)初設(shè)想的一樣，上海自貿(mào)區(qū)要形成“可復(fù)制，可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院各部委和地方政府都開始探索實(shí)施負(fù)面清單管理模式，而且負(fù)面清單管理范圍已從外商投資領(lǐng)域延伸到了多個其他領(lǐng)域如質(zhì)檢總局、證監(jiān)會等國務(wù)院部委將推行負(fù)面清單作為下一步工作方向，江蘇省蘇州市、浙江省寧波市等市一級政府都將負(fù)面清單列入2014年政府工作報告中，希望負(fù)面清單能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮積極作用。廣東省佛山市南海區(qū)在負(fù)面清單基礎(chǔ)上，提出了“1+2”模式，即“三單”管理模式，具體包括：負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單和監(jiān)管清單，這是在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，結(jié)合國務(wù)院政府工作報告中提到的權(quán)力清單和責(zé)任清單，進(jìn)而形成的適合地方特色的“三單”管理模式。

佛山市南海區(qū)從2013年12月啟動“三單”管理模式[1]，開創(chuàng)了廣東省行政審批制度改革的先河。第一批負(fù)面清單已整理出來，其中涉及負(fù)面清單355項(xiàng)、準(zhǔn)許清單359大項(xiàng)(434小項(xiàng))、監(jiān)管清單32項(xiàng)，第二批負(fù)面清單也將陸續(xù)公布。南海“三單”管理模式中的負(fù)面清單主要是結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和環(huán)境保護(hù)的要求，對落后產(chǎn)能、高能耗、高污染等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制或禁止，以清單的形式列明哪些領(lǐng)域是不能投資和限制投資的，主要包括四個大的領(lǐng)域：外商投資、企業(yè)投資、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)。例如：個人或企業(yè)想在南海進(jìn)行投資，可以登錄南海區(qū)行政服務(wù)中心網(wǎng)站，查詢負(fù)面清單中的具體項(xiàng)目，如果投資領(lǐng)域在負(fù)面清單里面，則無法獲得政府相關(guān)審批。在負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，只需要按照法定程序注冊登記就可以投資相關(guān)領(lǐng)域。

2.實(shí)施負(fù)面清單的積極作用。負(fù)面清單有利于壓縮政府自由裁量權(quán)。負(fù)面清單有別于傳統(tǒng)的正面清單，正面清單是政府允許個人或法人等投資者從事所有的行業(yè)或領(lǐng)域，但是從事該項(xiàng)活動都需要獲得政府的審批，因此政府的審批權(quán)力非常大，負(fù)面清單模式是我國在政府行政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革，告訴投資者哪些領(lǐng)域是不能做的，以清單的形式將禁止或限制的領(lǐng)域列明，而在負(fù)面清單以外的都是被允許的，只需要在政府部門進(jìn)行備案，極大地簡化了政府審批程序，實(shí)現(xiàn)了“法無禁止皆可為”。政府將前置審批程序省略了，讓個人或企業(yè)自主決定哪些領(lǐng)域是值得投資的，從而最大限度地激發(fā)個人和企業(yè)的創(chuàng)造力和想象力。將政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審批權(quán)力亮出來，壓縮政府自由裁量權(quán)，對未來行政審批制度改革具有長遠(yuǎn)意義。

負(fù)面清單有利于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。負(fù)面清單中列舉的禁限項(xiàng)目一般都屬于高能耗、高污染的項(xiàng)目，南海區(qū)負(fù)面清單的四個領(lǐng)域進(jìn)行交叉指引，有利于南海區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。比如企業(yè)投資和環(huán)境保護(hù)這兩個領(lǐng)域，有部分交叉重疊，重疊的部分就指明了一個方向，禁止落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入南海區(qū)，鼓勵支持科技型、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，具體表現(xiàn)為：傳統(tǒng)的非數(shù)控機(jī)床不能進(jìn)入南海區(qū)，數(shù)控機(jī)床是準(zhǔn)許的；在照明領(lǐng)域，傳統(tǒng)的白熾燈產(chǎn)業(yè)是禁止的，LED產(chǎn)業(yè)是準(zhǔn)許的。南海區(qū)的相關(guān)政府職能部門需要提前制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，用長遠(yuǎn)的眼光來看未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非追求短期的收益，既要金山銀山，也要綠水青山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提是城市環(huán)境提升，由傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展模式向集約型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，負(fù)面清單將成為地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，未來將在全市范圍內(nèi)實(shí)施負(fù)面清單?？梢娯?fù)面清單模式取得了一定的成績，在南海區(qū)收獲了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、負(fù)面清單在運(yùn)行過程中面臨的問題

負(fù)面清單審批模式在國際上使用了很多年，但是對于中國來說，還是一個新事物，從上海自貿(mào)區(qū)的第一次啟用負(fù)面清單管理模式到南海啟動“三單”管理模式，都是近幾年的事情，在使用的過程中不可避免的會面臨一些問題，這些問題與我國傳統(tǒng)的行政審批制度有關(guān)系，而且其具有一定的共性，研究南海區(qū)負(fù)面清單面臨的問題和挑戰(zhàn)，將有利于我們清晰的認(rèn)識負(fù)面清單在其他地方運(yùn)行中可能存在的問題，并且正視問題的存在，批判性的繼承負(fù)面清單模式，而非盲目的跟從。

1.與國家層面的上位法沖突。外商投資的負(fù)面清單模式屬于國家層面的政策，而非地方層面的政策，負(fù)面清單本應(yīng)該是國家與國家之間或者多邊貿(mào)易往來過程中涉及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的問題，理所應(yīng)當(dāng)屬于國家宏觀政策領(lǐng)域。目前我國沒有設(shè)立統(tǒng)一的負(fù)面清單，只在2015年政府工作報告中提到未來工作目標(biāo)是制定市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單，地方政府已開始探索建立負(fù)面清單，而且南海區(qū)早在2013年就啟動了負(fù)面清單，地方先行先試是可以的，為全國范圍內(nèi)推廣積累經(jīng)驗(yàn)。但是存在地方政策與國家政策之間的沖突，日后國家的負(fù)面清單出臺后，地方的負(fù)面清單要自動消失。

國際上通行的負(fù)面清單主要是明確外商投資的禁止或限制領(lǐng)域，而南海區(qū)實(shí)施的負(fù)面清單不僅僅包括外資項(xiàng)目，同時包括內(nèi)資項(xiàng)目，未來國家層面發(fā)布外資項(xiàng)目統(tǒng)一的負(fù)面清單后，南海區(qū)關(guān)于外資項(xiàng)目的負(fù)面清單將自動廢除，或者保留與國家一致的內(nèi)容，不一致的內(nèi)容進(jìn)行及時修改，而關(guān)于內(nèi)資項(xiàng)目的負(fù)面清單將成為地方探索的有益實(shí)踐，有保留的可能性。

2.地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的風(fēng)險增大。國際上推行負(fù)面清單模式的國家大多數(shù)是發(fā)達(dá)國家，一戰(zhàn)以來全世界最大的對外投資國美國是負(fù)面清單主要推崇者，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力方面明顯要優(yōu)于發(fā)展中國家，因此實(shí)施負(fù)面清單后，發(fā)達(dá)國家能夠更好的控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。但是實(shí)施負(fù)面清單的發(fā)展中國家也不在少數(shù)，發(fā)展中國家締結(jié)的投資協(xié)議中部分采用了負(fù)面清單模式[2]，例如《南方共同市場投資保護(hù)協(xié)議》就是由阿根廷、巴西、烏拉圭和巴拉圭等國共同締結(jié)的。作為東道國實(shí)施負(fù)面清單后需要承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，需要較長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)計劃，以往采取的正面清單模式只需要開放指定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，東道國的經(jīng)濟(jì)自由裁量權(quán)較大，而現(xiàn)在采取負(fù)面清單模式后，起初制定好了負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)目錄后，出現(xiàn)了新產(chǎn)業(yè)和新項(xiàng)目，而這些沒有納入到負(fù)面清單中，對東道國產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是無法預(yù)計的。在新產(chǎn)業(yè)和新項(xiàng)目入駐到東道國以后，發(fā)現(xiàn)其對本國經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生負(fù)面影響，再將其納入到負(fù)面清單里面，極有可能引發(fā)東道國與投資母國之間的經(jīng)濟(jì)矛盾與糾紛，總之，負(fù)面清單模式是有利于投資母國的。

地方政府在推行負(fù)面清單模式時，地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自由裁量權(quán)會被削弱，南海區(qū)在實(shí)施負(fù)面清單后，一些不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的新興產(chǎn)業(yè)無法提前考慮并寫入負(fù)面清單，等發(fā)現(xiàn)問題后再寫入負(fù)面清單，造成地方政府處于被動的地位，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的同時也讓地方政府控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力變?nèi)酢Ｊ藢萌腥珪摹稕Q定》中就提到要讓市場在資源配置中起決定性作用，啟用負(fù)面清單就是進(jìn)一步解放市場，形成“大市場、小政府”的局面，但是在此過程中非?？简?yàn)地方政府經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的控制能力，讓市場能夠自由發(fā)展的同時，也讓社會公共利益不受到侵害。

3.對地方相關(guān)政府職能部門的要求提高。南海區(qū)目前已發(fā)布了第一批負(fù)面清單，接下來會有第二批和第三批負(fù)面清單，負(fù)面清單里面的產(chǎn)業(yè)目錄并非一成不變的，而是要隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷進(jìn)行更新，這非?？简?yàn)政府相關(guān)職能部門對經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的預(yù)測能力，尤其是發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門，要提前制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，用長遠(yuǎn)的眼光來看待目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，改變政府以往被動的地位，而是提前主動制定好相應(yīng)的計劃，這是對目前政府工作思維的一種徹底變革。

以往某企業(yè)想在南海進(jìn)行投資建廠，在不知道能否通過審批的情況下，盲目的去準(zhǔn)備建廠相關(guān)手續(xù)，耗費(fèi)大量的人力物力，而且政府職能部門也要一事一議，針對該項(xiàng)目進(jìn)行討論，完全沒有一個長遠(yuǎn)計劃，審批是否通過也沒有一個權(quán)威的說明，政府部門自由裁量權(quán)過大，存在尋租和腐敗的空間?，F(xiàn)在采用負(fù)面清單模式后，在企業(yè)有投資意向后，可以在負(fù)面清單中清楚地找到能否投資的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)力公開化透明化，政府審批標(biāo)準(zhǔn)化的程度大大提高。當(dāng)然，所有的這些都是建立在政府職能部門要提前制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，因此對相關(guān)政府職能部門和人員要求提高，負(fù)面清單要經(jīng)得起實(shí)踐的考驗(yàn)，而且對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是有促進(jìn)作用的。

4.與地方現(xiàn)行政策法規(guī)的沖突。負(fù)面清單要求地方政府信息公開，保持高度透明的政策環(huán)境，它不僅僅要求披露企業(yè)投資相關(guān)的政策法規(guī)，而且對限制投資的領(lǐng)域也進(jìn)行了詳細(xì)說明，這考驗(yàn)地方政府政策透明度與公開度。但是負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)目錄涉及的工作范圍往往比較廣泛，有發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等，這些部門現(xiàn)有的政策法規(guī)有可能與負(fù)面清單存在沖突，一旦出現(xiàn)這種情況，將挑戰(zhàn)地方政府的政策權(quán)威性，如何將負(fù)面清單與地方現(xiàn)有的政策法規(guī)融合，并防止出現(xiàn)沖突，將是地方政府在推行負(fù)面清單過程中應(yīng)該盡力避免的事情。

上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單有其優(yōu)勢，因?yàn)樵撛囼?yàn)區(qū)是在2013年新成立的，一切政策法規(guī)都是從零起步，采取的都是特殊的政策法規(guī)，不同于其他地方，因此啟動負(fù)面清單后，可以在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上調(diào)整其他政策。但是南海區(qū)只是一個區(qū)一級的行政區(qū)劃，現(xiàn)有的政策法規(guī)依然要與上級部門對接，因此在實(shí)施負(fù)面清單后，必然會面臨政策對接的問題。在南海區(qū)承認(rèn)的企業(yè)投資項(xiàng)目，在其他地方有可能不被接受，存在政策沖突問題。

三、破解負(fù)面清單存在問題的對策研究

1.盡快制定國家層面的負(fù)面清單。國家層面推廣負(fù)面清單的決心非常明顯，目前已在全國范圍內(nèi)實(shí)施境外投資項(xiàng)目備案制，而后國家層面的負(fù)面清單將建立起來。在上海自貿(mào)區(qū)之后，地方政府陸續(xù)開始嘗試啟用負(fù)面清單模式，這為中央政府制定負(fù)面清單積累了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是地方政府制定負(fù)面清單的權(quán)限和空間非常小，針對外資項(xiàng)目的內(nèi)容涉及較少，或者基本不涉及，主要還是針對內(nèi)資項(xiàng)目，南海區(qū)負(fù)面清單涉及的四個領(lǐng)域主要是內(nèi)資項(xiàng)目，因?yàn)閰^(qū)一級政府尚不具有制定外資項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單的權(quán)限。

解決外資問題還是國家層面的負(fù)面清單更加行之有效。國際上，負(fù)面清單主要是解決國家與國家之間以及多邊談判的投資問題，因此我國在探索實(shí)施負(fù)面清單的過程中，應(yīng)該首先在國家層面上確定外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單，之后地方政府才能在國家層面的基礎(chǔ)上制定符合地方發(fā)展實(shí)際情況的負(fù)面清單。因此目前南海區(qū)制定的負(fù)面清單只能是一種探索，負(fù)面清單的有效范圍較窄，效力偏低，對外商投資項(xiàng)目只有中央政府才有權(quán)限制定負(fù)面清單，才具有權(quán)威性。目前南海區(qū)制定的負(fù)面清單未來將會隨著國家層面的負(fù)面清單的出臺而進(jìn)行修正。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開放程度。負(fù)面清單一定程度上削弱了地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，在企業(yè)投資項(xiàng)目上要求一視同仁，不得歧視某個特定的投資項(xiàng)目，一切都是按照負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)目錄執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。以往地方政府采用正面清單模式時，企業(yè)什么都可以做，但是做每件事情都需要經(jīng)過政府審批，因此地方政府的權(quán)力非常大，經(jīng)濟(jì)自由裁量權(quán)也非常大，現(xiàn)在采取負(fù)面清單模式后，約束了地方政府行政審批權(quán)力，亮出地方政府的底牌，什么產(chǎn)業(yè)能夠進(jìn)入，什么產(chǎn)業(yè)不能進(jìn)入，對照負(fù)面清單一目了然，負(fù)面清單逼著地方政府在經(jīng)濟(jì)自由裁量權(quán)受限制的情況下，依然保持地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)。負(fù)面清單“法無禁止即可為”的精神要求地方政府提高經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開放程度，同時也能提高地方政府平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的能力。

3.提高地方政府對新興產(chǎn)業(yè)的預(yù)測與評估能力。很多新興產(chǎn)業(yè)沒能及時進(jìn)入負(fù)面清單，在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入時，參照原有的負(fù)面清單，必須允許產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，但是在此之后，發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境等產(chǎn)生不良影響，此時再對該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制，必定會引發(fā)政府與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛，因此執(zhí)行負(fù)面清單模式后，地方政府必須不斷修正負(fù)面清單，目前南海區(qū)出臺了兩批負(fù)面清單，清單中的目錄要隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷進(jìn)行升級，負(fù)面清單的升級過程要求地方政府提高對新興產(chǎn)業(yè)的預(yù)測和評估能力，由被動審批變?yōu)橹鲃宇A(yù)測，用長遠(yuǎn)的眼光來思考未來的發(fā)展問題，政府規(guī)模越來越小，管理的事項(xiàng)越來越少，因此實(shí)行負(fù)面清單是一個很好的契機(jī)，充分發(fā)揮市場的作用，擴(kuò)大市場的開放程度。

4.梳理與負(fù)面清單相關(guān)的政策法規(guī)。負(fù)面清單并非簡單的一個禁限目錄，而是涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個大的改革舉措，改革過程中如果單單只是負(fù)面清單的出臺，而不進(jìn)行相應(yīng)政策法規(guī)的配套，將使得政策的執(zhí)行效果大打折扣。南海區(qū)實(shí)施負(fù)面清單模式后，首先應(yīng)該查看與國家出臺的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是否有不一致的地方，如果存在，應(yīng)立即修正。負(fù)面清單模式對政府信息公開程度和透明程度的要求非常高，企業(yè)只需要在政府相關(guān)網(wǎng)站查詢信息就能夠確認(rèn)投資項(xiàng)目是否屬于禁限項(xiàng)目。十八屆四中全會后，全面推進(jìn)依法治國、依法行政，地方政府的負(fù)面清單屬于地方規(guī)范性文件，法律效力低于國家法律，應(yīng)對照國家法律，確保地方規(guī)范性文件與國家法律一致。

另一方面，南海區(qū)在出臺負(fù)面清單后要注意負(fù)面清單與地方政府職能部門的相關(guān)政策的一致性。負(fù)面清單涉及領(lǐng)域較廣，一旦與政府職能部門的規(guī)定相沖突，將導(dǎo)致政策的權(quán)威性受損。南海區(qū)在實(shí)施負(fù)面清單后，下一步的工作應(yīng)是梳理與負(fù)面清單相關(guān)的政策法規(guī)和文件，包括國家層面和地方層面，確保負(fù)面清單的有效性與一致性，有關(guān)部門應(yīng)重視政策法規(guī)的梳理工作，安排專門的工作人員從事這項(xiàng)工作。

[1]佛山市南海區(qū)行政服務(wù)中心網(wǎng)站[EB/OL].http://www.center.gov.cn/

[2]謝衛(wèi)群.負(fù)面清單的正面效應(yīng)[N].人民日報,2014-10-20.

[責(zé)任編輯：王詠梅]

2015-07-20

黃麗(1987-)，女，江西撫州人，講師，碩士。

F752.4

A

1008-8520(2015)05-0069-04