法治國家視野下多元化行政糾紛解決機制論綱

林莉紅

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》），提出堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定”，這是我國行政訴訟法自1989年4月4日通過以來第一次修改。黨的決定為中國特色社會主義法治體系建設(shè)指明了方向，而行政訴訟法的修改則為依法化解行政糾紛提供了更為完善的途徑。分析行政糾紛解決機制的理論框架，建立系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的多元化行政糾紛解決機制，充分發(fā)揮各種糾紛解決機制的功能，是預防和化解社會矛盾，實現(xiàn)依法治國的一個重要方面。

一、多元化行政糾紛解決機制的社會歷史背景

（一）利益主體多元化。

利益的追求是人類一切社會活動的動因。正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[1](P82)當今中國社會正處于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的歷史時期。這是一個持續(xù)地實現(xiàn)社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)乃至各方面社會制度現(xiàn)代化的過程。計劃經(jīng)濟時代由國家全面管控人們的經(jīng)濟、社會生活，包攬城鄉(xiāng)居民需求，實行大鍋飯和平均主義，因而社會矛盾并不突出。但與之相伴隨的則是人們所不愿意接受的物質(zhì)短缺、普遍貧窮。經(jīng)濟體制改革的成果有目共睹，但卻衍生出眾多社會問題。雖然法律規(guī)定人人平等享有權(quán)利，但改革開放以來，由于利用權(quán)利的能力、個體智識、機遇環(huán)境等因素的影響，公民間的差距日益拉大，社會重新分層，社會弱者和弱勢群體開始出現(xiàn)。由此出現(xiàn)一系列社會問題，失業(yè)群體眾多、貧富差距增大、勞資沖突嚴重、安全事故涌現(xiàn)、偽劣產(chǎn)品盛行、群體事件頻發(fā)。這些問題引起社會動蕩，影響社會穩(wěn)定，危及改革開放的成果。正如習近平總書記指出，“現(xiàn)在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)?！币虼?，迫切需要采取相應措施加以解決。

（二）行政管理方式多樣化。

第二次世界大戰(zhàn)以來，西方主要國家在經(jīng)濟迅猛發(fā)展和科技飛速進步的時代背景下，出現(xiàn)了壟斷、污染、交通擁堵、失業(yè)與罷工等大量的社會矛盾和社會問題。與此同時，日益增長的個人需求渴望國家在社會活動中更加活躍，國家不僅要為公民提供社會安全和作為經(jīng)濟、社會、文化等條件的各種給付與措施，還需為社會公平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的繁榮進行社會和經(jīng)濟方面的全面干預，[2](P17)極度擴張的行政職能使得既有行政機構(gòu)和行政人員難以承受。為了解決這些不斷出現(xiàn)的新的社會問題，西方國家政府大都通過大量增設(shè)行政機構(gòu)和行政人員，對經(jīng)濟活動和社會生活進行廣泛的調(diào)節(jié)和干預。由此出現(xiàn)所謂“行政國”、“福利國”現(xiàn)象。行政管理領(lǐng)域由傳統(tǒng)的對外行使國防、外交職能，對內(nèi)集中于治安、稅收職能，向極為廣泛的領(lǐng)域擴展，如科技、環(huán)保、金融、財稅、交通、勞動、保險等。行政管理的手段和方式隨之發(fā)生變化，除了傳統(tǒng)的行政命令、行政強制外，更多新的方式得以產(chǎn)生并廣泛運用，如行政給付、行政指導、行政合同等。此外，公開政府信息、城市管理中的垃圾處理、公共設(shè)施維護等行政事實行為更加普遍地加以采用。[3]

我國與西方行政權(quán)發(fā)展雖然具有完全不同的歷史背景，但卻呈現(xiàn)出殊途同歸的態(tài)勢。我國在實行改革開放之后，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，由對企業(yè)的人財物、產(chǎn)供銷實行全面的計劃控制轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和合法經(jīng)營的監(jiān)督管理。這種情況的出現(xiàn)，雖然看起來似乎行政權(quán)力有所削弱，但實際上，由于市場經(jīng)濟的推行，企業(yè)由行政機關(guān)的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，在用法律的手段管理經(jīng)濟和規(guī)范企業(yè)運行的過程中，行政管理的領(lǐng)域有了極大的拓寬。單一的計劃權(quán)分解為更為復雜的事前許可、事中監(jiān)控、事后追責等若干領(lǐng)域的職權(quán)，并且由于經(jīng)濟的發(fā)展，政府在招商、市政、環(huán)境、交通、人口、社會保障等更多領(lǐng)域拓展職能。

（三）行政糾紛類型復雜化。

改革開放以來中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，物質(zhì)日益豐富，財政收入增加。財政收入的增加和財政體制改革的進行帶來政府可支配財政收入增加，為政府履行社會保障支出義務(wù)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，使得政府能夠順應社會發(fā)展的需要，調(diào)動充足的資源解決社會轉(zhuǎn)型時期面臨的新的問題，不僅在秩序行政領(lǐng)域，更在給付行政領(lǐng)域發(fā)揮其職能。最低生活保障、法律援助、貧困救助、收容安置等行政救助措施增多，兒童福利、老人福利、康樂體育等社會福利政策更加普遍施行，政府的服務(wù)職能強化，逐漸成為為市場主體和全社會服務(wù)的公共管理和公共服務(wù)機構(gòu)，社會救助、社會福利等單方面給付行為在行政行為中的比重越來越大，信息提供等服務(wù)行為在行政管理活動中越來越重要。相應地，社會公眾對行政的要求也在發(fā)生變化，不僅要求行政行為合法，而且要求行政行為合理、適時、恰當。

（四）溝通機制的現(xiàn)代化。

隨著科技進步和生產(chǎn)力水平的提高，人民生活水平和文化程度有了極大的提高。在信息溝通媒介方面，已經(jīng)全然打破傳統(tǒng)的單一控制模式，而跟隨全球進步的步伐，進入自媒體和全媒體時代。我國的廣播、電視、電話是在改革開放以后隨著經(jīng)濟發(fā)展而快速發(fā)展起來的。在短短的30年間，已經(jīng)實現(xiàn)了普及。在今天看來，它們甚至已經(jīng)是傳統(tǒng)的信息溝通媒介了。2012年5月，全國電話用戶總數(shù)達到13.24億戶，固定電話普及率達到21.3部/百人，移動電話普及率達到73.6部/百人。[4]1998年黨中央、國務(wù)院啟動廣播電視村村通工程后，到2012年10月，廣播電視村村通工程已覆蓋全部行政村和20戶以上通電自然村。[5]具有公開、互動特點的互聯(lián)網(wǎng)更是發(fā)展迅速，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量已達5.38億（包括手機網(wǎng)民3.88億），互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%。[6]博客、微博、微信等新興媒體工具一旦出現(xiàn)，便迅速普及。經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展帶來教育水平和文化程度提高，公眾參與和表達愿望增強，權(quán)利意識和自主意識提升，對社會管理創(chuàng)新提出了新的要求，也為探索多元化行政糾紛解決機制提供條件與可能。

二、行政糾紛解決機制基本范疇

范疇是“反映事物本質(zhì)和普遍聯(lián)系的基本概念?！盵7](P572)作為一個學理上的概念，行政糾紛解決機制是指一系列具體法律制度所構(gòu)成的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)并表現(xiàn)為若干要素的系統(tǒng)。糾紛解決機制范疇的提出，既基于對實然法的分析，又應當建立在對應然法的考慮之上。從這些范疇出發(fā)進行的研究，可以更深入地理解和把握行政糾紛解決機制的含義和特點，從而構(gòu)筑行政糾紛系統(tǒng)化的解決機制。

（一）行政糾紛解決對象。

行政糾紛解決對象是指糾紛解決主體在解決糾紛時所要解決的問題和所針對的對象?？梢苑譃樾姓m紛解決機制所針對的對象和保護的對象，前者是引起糾紛的行政行為，后者為法律規(guī)定并被納入解決機制所保護的權(quán)利。

造成權(quán)益損害的對象既包括違法行政行為，也包括不當行政行為。不當行政行為是指行政機關(guān)在行使行政職權(quán)的過程中所作出的違背行政合理性原則的行為。包括結(jié)果不當和過程不當兩種情形。不當行政行為本身預設(shè)的前提是行政行為合法，需要解決的是合理性問題。以擅長進行合法性判斷的法官來對合理性問題加以審查，其效果頗為存疑，故需探尋另外的解決途徑。上世紀60年代以來，域外一些國家和地區(qū)建立的申訴專員制度，主要即為解決因行政失當而引致的投訴。[8]我國近年來探索的一些解決行政糾紛的新途徑，如電視問政等，很多也針對失當行政行為。

有些情況下合法行政行為也可能引起行政糾紛。畢竟，有悖公共負擔平等原則的特別犧牲之產(chǎn)生，可能源于個人利益對社會公共利益的讓步，是利益衡量下依法行政的結(jié)果。但“從受害人角度看，侵害是合法還是違法并不重要，值得關(guān)心的是損害（損失）是否得到補償”，[9](P354)這即需要現(xiàn)代各國都規(guī)定的行政補償制度。行政補償是指國家行政機關(guān)或行政工作人員合法地行政，使無責任之公民的合法權(quán)益遭受特別損失，由國家或受益主體向受損害人承擔補償責任的法律制度。我國在《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《野生動物保護法》、《戒嚴法》、《防洪法》、《土地管理法》等法律中有關(guān)于行政補償?shù)囊?guī)定。更有一些法規(guī)專門規(guī)定了行政補償，如《國有土地上房屋征收與補償條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》。新修訂的行政訴訟法在多處對行政補償爭議案件的審理作出了規(guī)定。

傳統(tǒng)糾紛解決機制關(guān)注的一般是個體權(quán)益遭受損害時如何補救的問題。公共利益遭受損害需要立法予以特別規(guī)定。對此，《四中全會決定》明確指出，要“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。習近平總書記在關(guān)于報告的說明中指出，“在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法、加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。”新修訂的行政訴訟法尚未規(guī)定行政公益訴訟，這有待立法的進一步完善。

近年來，我國一些行政法律法規(guī)還規(guī)定行政機關(guān)在自己所主管的某一行政管理領(lǐng)域內(nèi)，以第三者的身份，對當事人之間的民事糾紛進行裁決和處理。即行政機關(guān)行使對民事糾紛的處理權(quán)，包括有關(guān)自然資源和知識產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的裁決、有關(guān)損害賠償?shù)牟脹Q、合同關(guān)系和勞動關(guān)系的裁決等。這種情況下，行政機關(guān)的裁決也可能發(fā)生錯誤，并引致行政糾紛?！端闹腥珪Q定》指出，要“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。隨著我國各項改革的深化和行政職能的加強，行政裁決的領(lǐng)域有可能進一步拓展，因行政裁決引起的糾紛可能更多地進入行政復議和行政訴訟領(lǐng)域。

（二）行政糾紛解決途徑。

所謂糾紛解決的途徑，是指通過何種路徑與渠道，經(jīng)過什么程序追究行政主體的責任，實現(xiàn)行政糾紛解決的問題。解決行政糾紛的諸多途徑中，行政復議、行政訴訟作為最為成熟的糾紛解決途徑，在我國，經(jīng)過二十幾年的實踐，已經(jīng)得到廣泛運用。信訪、行政調(diào)解和行政仲裁也有適度運用。隨著經(jīng)濟、社會和技術(shù)的發(fā)展，順應社會管理創(chuàng)新的要求，實踐中，行政機關(guān)還在探索新的解決途徑。不少地方的市長公開電話在某種程度上也在解決行政糾紛。近年來，還出現(xiàn)了電視問政、微博問政等新的現(xiàn)象。這些新的途徑，尚在探索之中，能否成為法定的糾紛解決途徑，尚有待進一步觀察。

（三）行政糾紛解決方式。

行政糾紛解決的方式是指糾紛解決最終的實現(xiàn)形式，即行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利所承擔責任的方式。救濟方式的應用應當以將損害回復到未受損害時的情形為目的。行政糾紛解決方式有些是程序上的，即對違法或不當?shù)男姓袨楸旧碜鞒鲆?guī)定。具體方式有撤銷、變更、責令補正、責令履行、確認違法或無效等。有些解決方式是實體上的，主要是指針對行政行為所造成的結(jié)果而實施的方式，即對行政行為造成的后果給予補救。它以損害的實際發(fā)生為前提，其方式主要是賠償和補償，此外也可以有返還原物、恢復原狀、賠禮道歉等方式。

三、行政糾紛解決機制的目標和標準

在充分認識健全依法維權(quán)和化解糾紛機制的重要性和必要性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，健全社會矛盾的預防與化解機制。為此，糾紛解決機制運作的目標應當是實現(xiàn)完整、無漏洞的糾紛解決，達到系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化之要求。系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的行政糾紛解決機制應當從救濟對象、途徑、方式以及機制運作的可得性等方面加以建設(shè)和完善。

（一）救濟對象的完整性。

于“有權(quán)利，即有救濟”之法理，行政救濟之范圍，應力求完整，避免存在“死角”或者漏洞。[10](P10)因此，救濟對象的完整性，是實現(xiàn)多元化糾紛解決機制目標的必要條件?！缎姓妥h法》規(guī)定對行政機關(guān)侵犯其“合法權(quán)益”的具體行政行為可以申請行政復議。新修訂的行政訴訟法將具體行政行為的表述修改為“行政行為”，同時擴大了受案范圍，將對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行政行為納入了受案范圍，并規(guī)定“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的行政行為也可以被訴，如此，納入司法保護范圍的權(quán)利類型可能超出人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的范圍。同時，隨著行政行為的日益規(guī)范，違法行政行為數(shù)量減少，失當行政侵犯公民權(quán)益，減損行政管理效率以及公共利益遭受侵害的情況成為更加需要加以解決的問題，對此，也需要探索相應的解決途徑和方式。

（二）解決途徑的全面性。

解決途徑的全面性意味著糾紛解決機制途徑類型豐富，不同的救濟對象都有與之相適應的解決途徑。各種解決途徑互相銜接，具有遞進、補充關(guān)系，構(gòu)成優(yōu)化的系統(tǒng)。我國現(xiàn)有的行政糾紛解決途徑的類型非常豐富，既有需要通過一定的行為方能實現(xiàn)糾紛解決的動態(tài)途徑，如行政訴訟、行政復議、調(diào)解、仲裁等，又有在立法上直接規(guī)定有利于相對人的結(jié)果之靜態(tài)途徑。隨著科技進步和文化發(fā)展，實踐中還出現(xiàn)了一些新型的手段和方法。如何看待這些新出現(xiàn)的手段和方法，其是否能夠成為解決糾紛的途徑，以及這些新途徑與傳統(tǒng)的糾紛解決途徑如何互相配合，互為補充，相得益彰，共同實現(xiàn)糾紛解決機制的系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，仍然有待實踐的進一步發(fā)展。

（三）責任方式的適當性。

由于行政糾紛的性質(zhì)和特點，行政糾紛解決機制中責任方式所需要研究的只是行政機關(guān)侵犯相對人權(quán)利時所需要承擔責任的方式。行政機關(guān)承擔責任的方式必須全面、適當，足夠應對救濟對象的廣泛性和特殊性需要。對此，可借鑒域外行政訴訟類型化的制度設(shè)計，逐漸實現(xiàn)“對于侵犯公民權(quán)利的每一種國家權(quán)力行為，都必須有一個適當?shù)脑V訟種類可供利用”。[11](P204)遺憾的是，新修訂的行政訴訟法未在這方面有所突破。目前我國已有《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律涉及行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利所需要承擔責任的方式，包括撤銷、確認違法或無效、變更、責令履行職責或作出給付行為、賠償、補償、恢復原狀、返還原物、賠禮道歉等。但還缺乏一些方式的規(guī)定，如廢止、追認、補正與轉(zhuǎn)換。對此，迫切需要制定行政程序法加以完善。

（四）機制運作的可得性。

行政糾紛解決機制的制度設(shè)計需簡便、易行，并且應當以便于相對人實現(xiàn)權(quán)利為原則?？傻眯砸馕吨诩骖櫣褪聦嵃l(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，盡量使制度設(shè)計簡化，流程簡單、時間縮短。新修訂的行政訴訟法在這方面采取了不少措施，力圖解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”，如規(guī)定立案登記制、起訴期限從三個月放寬至六個月、增設(shè)簡易程序、明確調(diào)解范圍等。

四、行政糾紛解決的傳統(tǒng)途徑之評析

（一）行政復議和行政訴訟。

行政訴訟和行政復議是兩種最為重要的行政糾紛解決途徑，是傳統(tǒng)的較為成熟的途徑。作為一種個別的和事后的解決機制，其法律效果僅針對當事雙方，結(jié)果較為單一，在多元化行政糾紛解決機制中，特征鮮明，定位明確。

然而，不可否認的是行政復議和行政訴訟并不是萬能的，其有限的受案范圍并不能解決所有的行政糾紛；相對復雜的程序?qū)е滦实拖?，不能完全適應現(xiàn)代社會在公正之外要求迅速、高效解決糾紛的要求。無論在何種審判制度下，總以某種方式將“適合于審判的糾紛”和不適合于審判的糾紛區(qū)別開來。被審判制度關(guān)在門外的糾紛或者就此消失，或者通過其他各種可能利用的手段——有時是通過訴諸暴力——在訴訟外得到解決。[12](P2)正因為如此，20世紀90年代ADR運動興起，其對行政機關(guān)也產(chǎn)生了影響。如美國，“1990年的《替代爭議解決法》引起了替代性糾紛解決方式在行政裁決領(lǐng)域應用的嘗試。在90年代調(diào)解變得如此流行，尤其在反對聯(lián)邦政府有關(guān)平等就業(yè)機會的訴求中?！盵13](P169)

（二）信訪。

人民來信來訪起初主要是作為各級人民政府同人民群眾保持聯(lián)系的手段。作為一項具有中國特色的制度，信訪產(chǎn)生于權(quán)利救濟與糾紛解決機制缺乏的時代背景之下，50多年來，在反映群眾呼聲、解決群眾困難、調(diào)處矛盾和糾紛方面發(fā)揮了重要作用。但是，在國家實行改革開放和法制建設(shè)30余年之后，在訴訟、仲裁、復議等糾紛解決機制日益健全并逐漸為社會成員知曉和認可的今天，居高不下的信訪數(shù)量與極低的解決比例，申訴、控告、檢舉作為公民憲法權(quán)利與各級政府控制信訪數(shù)量、限制上訪人數(shù)的努力，又形成一系列的矛盾和悖論。筆者認為最主要的原因在于對信訪在中國行政糾紛解決機制中的定位不清。從信訪制度設(shè)置的目的、對象、性質(zhì)和方式等角度來看，應當對信訪制度加以改革，使之成為一項解決因不當行政行為引起行政糾紛的投訴處理制度。如此，不僅能夠有效解決信訪制度面臨的現(xiàn)有困境，而且能較好地彌補行政復議與行政訴訟留下的權(quán)利救濟空白地帶，使行政糾紛解決機制內(nèi)部彼此配合、相得益彰，達致“有損害必有救濟”之法治理念。[14]

（三）行政調(diào)解。

調(diào)解一詞，多數(shù)情況下是指在糾紛解決過程中（即在某種解決途徑中），在第三者的主持下，雙方當事人自愿協(xié)商、互諒互讓、達成協(xié)議、解決糾紛的活動。作為活動的結(jié)果，在訴訟途徑中，調(diào)解是指與判決相對應的一種結(jié)案方式。我國近年來的行政立法，開始出現(xiàn)行政調(diào)解的規(guī)定，如《治安管理處罰法》第9條，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理?！痹凇逗Ｉ辖煌ò踩ā?、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》也有類似規(guī)定。另外，實踐中人民調(diào)解委員會是在基層行政機關(guān)指導下進行調(diào)解的，也帶有一定的行政性。但是，目前得到立法明確確認的主要是行政機關(guān)調(diào)解民事糾紛。實踐中行政機關(guān)主要在非正式的行政申訴等程序中調(diào)解行政糾紛。從行政糾紛解決機制系統(tǒng)化角度，可以探索通過行政調(diào)解途徑解決行政糾紛，從而為解決行政糾紛提供更加多元的路徑。

（四）行政仲裁。

改革開放以來，隨著政府行政職能的轉(zhuǎn)變，行政仲裁在我國曾有過多次不同的規(guī)定。實踐中一度實行過的經(jīng)濟合同仲裁屬于行政仲裁，現(xiàn)已取消；目前的勞動爭議仲裁性質(zhì)并不明確；且這兩種仲裁都并非對行政行為實施救濟。1997年8月8日，國家人事部發(fā)布《人事爭議處理暫行規(guī)定》規(guī)定了對人事爭議的行政仲裁制度，其中包含行政糾紛解決的內(nèi)容。自2006年1月1日起施行的《公務(wù)員法》重申了人事爭議的行政仲裁制度，即聘用制公務(wù)員與所在機關(guān)因履行聘任合同發(fā)生的爭議通過該制度解決。從發(fā)展趨勢上看，行政仲裁應該成為解決人事行政爭議的獨立途徑，并運用于更多的領(lǐng)域。

（五）立法直接解決。

相比較需要通過當事人向有關(guān)機關(guān)申請，糾紛解決機構(gòu)按照一定的程序作出某種行為方能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛解決的機制，我國現(xiàn)有立法還規(guī)定有直接推定糾紛解決的途徑。這種相對靜態(tài)和低成本的途徑是指對行政機關(guān)違法或不當?shù)男姓袨?，在立法上直接?guī)定有利于相對人的結(jié)果。在這種情況下，相對人不需花費成本，即可獲得糾紛的解決并直接地實現(xiàn)權(quán)利。如《行政許可法》第50條規(guī)定，除另有規(guī)定外，被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請?！靶姓C關(guān)應當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)?！贝送?，《行政許可法》第32條第1款第（四）項、《集會游行示威法》第9條也有類似規(guī)定。采取立法直接解決糾紛的方式，可以敦促行政機關(guān)及時履行義務(wù)，使當事人直接地實現(xiàn)權(quán)利，因而，從保護權(quán)利、設(shè)置完善的行政救濟制度的角度出發(fā)，在兼顧民主與效率的前提下，立法應盡可能地規(guī)定直接解決行政糾紛的途徑。同時，前述立法直接解決實則表現(xiàn)為行政行為形式中的“不作為的默示”，是立法“對行政不作為的不合法性的一種法律補救”。[15](P207)由于相對人獲得救濟后往往不會對不作為復為追究，其在實現(xiàn)權(quán)利救濟之高效性的同時亦可能造成監(jiān)督行政目的之失落，故需要在立法直接解決的同時加以考量與預防。

五、行政糾紛解決的新途徑之探討

（一）新途徑之具體表現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟、社會和技術(shù)的發(fā)展，順應時代對社會管理創(chuàng)新提出的要求，一些國家開始探索新型的行政糾紛解決途徑。如美國《行政爭議解決法1996》所言，“替代性的糾紛解決方式在私法領(lǐng)域被運用了很多年，在適當?shù)那闆r下，行政機關(guān)應作出高效、便宜和較少引起爭議的決定。這些替代性糾紛解決方式將產(chǎn)生更有創(chuàng)造性、高效和明智的結(jié)果?！盵16]在這種背景下，我國部分地方政府也摸索出一些應對和解決社會矛盾的新方法。這些新方法的運用，確實在解決大量的糾紛，其中包括行政糾紛。本文稱之為行政糾紛解決的新途徑。當然，傳統(tǒng)途徑和新途徑分類的目的僅在于探索新的解決機制，并非具有邏輯上嚴密的周延性。

1.市長公開電話。

1983年9月18日，遼寧省沈陽市在全國設(shè)立了第一部“市長公開電話”。到1989年，數(shù)十個大中城市相繼設(shè)立“市長公開電話”。1990年以后，“市長公開電話”得到長足發(fā)展，幾乎所有大中城市均開通“市長公開電話”。1999年6月，國家信息產(chǎn)業(yè)部決定啟用全國統(tǒng)一的政府熱線號碼：12345。從此，12345成了“市長公開電話”的代名詞。“12345，有事找政府”成為老百姓耳熟能詳?shù)目谔枴?/p>

隨著社會發(fā)展和技術(shù)進步，市場公開電話出現(xiàn)兩個新的變化。其一是整合不同機關(guān)的公開電話到市長公開電話，實行聯(lián)動。其二是將市長公開電話與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合，通過網(wǎng)絡(luò)及時通報市長公開電話的處理情況和結(jié)果，收集意見和反饋。經(jīng)過30年的發(fā)展，市長公開電話逐漸具有了預警、咨詢、投訴、突發(fā)事件協(xié)調(diào)、非緊急救助等綜合性的功能，開辟了一條社會管理的重要渠道，也成為多元糾紛解決機制的一個重要的補充方式。

2.首長接待日。

與信訪制度改革和政府信息公開相關(guān)，為更好地方便群眾進行信訪和表達訴求，使一般老百姓能有機會直接與政府官員溝通，自1997年江西省公安廳開展廳長接待日以來，2005年前后，首長接待日的做法開始在全國各地興起。除了公安系統(tǒng)外，其他一些行政機關(guān)也廣泛開展首長接待日活動。可以說，首長接待日是一種特殊的信訪形式，相比較普通形式的信訪，首長接待日處理投訴的效能更高，因而也是一項深受群眾歡迎的制度。

3.電視問政。

電視問政由武漢市首推。2010年5月11日，由武漢市紀委、市監(jiān)察局、市糾風辦主辦，武漢廣播電視總臺承辦，武漢晚報《百姓問政》聯(lián)辦，武漢市首場電視問政開始。以后每半年，武漢市舉行五場電視問政，涉及的問題包括公務(wù)活動中的奢侈浪費、交通秩序、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老、食品安全、湖泊保護和污染治理、城市公共設(shè)施維護、違法建設(shè)等，取得了良好的社會效果。

繼武漢市聲勢浩大的電視問政產(chǎn)生良好影響后，各地都開展了這一活動。2013年6月16日，湖北省首場省級媒體問政進行，主題是“落實責任、教育惠民”。[17]2013年6月28日下午，湖北省宜昌市首場電視問政圍繞“城市發(fā)展惠民生”展開，國土資源局等部門的八位負責人面對市民和主持人的“找茬”，承諾直面問題，給市民一個滿意的答復。[18]

4.微博問政。

微博是一種典型的自媒體工具?！拔⒉┛梢援a(chǎn)生‘核裂變’效應，形成信息的高速大范圍傳播，它可以讓每個人都發(fā)揮過去只有媒體才能發(fā)揮的作用?！盵19]基于微博傳播的迅速有效，中國政府把開通政務(wù)微博當作一項信息公開的任務(wù)執(zhí)行。截至2011年底，中國政務(wù)微博客總數(shù)超到5萬個，并且還在以月均3500家的速度增長，并出現(xiàn)了“平安北京”、“廣州公安”、“深圳公安”、“南京發(fā)布”等著名的政務(wù)微博。微博問政的優(yōu)勢被基層官員歸納為“維民權(quán)、贏民心、逼官廉”三個方面。[20]與此同時，由于網(wǎng)絡(luò)的公開、透明與參與性，民間對微博的運用更是如火如荼，不少社會事件經(jīng)過微博的迅速傳播、發(fā)酵而引起巨大的社會反響。雖然微博不可能直接實現(xiàn)權(quán)利與實施懲罰，更不可能代替法律和制度，但網(wǎng)絡(luò)在匯聚眾多線索的同時，可以引起有關(guān)行政主體的關(guān)注，從而開展進一步的疏導與處理工作，因而影響巨大。

（二）行政糾紛解決新途徑之特點。

第一，解決的對象主要是普遍性的行政管理問題，大多是行政失當、侵犯公共利益等行為。如行政管理水平低下、拖延、欠缺效率、決策失誤等。通過這些途徑，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，抒發(fā)民眾不滿，消除對立情緒，幫助行政機關(guān)提高管理水平。這些新的途徑不適合解決因行政機關(guān)的違法行政行為而權(quán)利受損的個案，也不適合解決行政賠償問題。

第二，借助新傳媒，反應迅速。由于新傳媒具有反應迅速、溝通及時、便于互動的特點，行政糾紛解決的新途徑也必然具有這些優(yōu)勢，這也正是行政機關(guān)在探索社會管理創(chuàng)新方式時選擇新媒體的原因。當然，新興媒體手段的運用，需要一定的技術(shù)手段和技術(shù)平臺。對于受眾來說，需要具備一定的條件，這可能對一部分人群構(gòu)成限制，如不具有電腦操作技能，或不了解新興媒體使用方法的人。這也是行政糾紛解決新途徑的局限性。

第三，兼具多種功能。前述行政糾紛解決的新途徑往往既有解決糾紛的功能，也有溝通、交流、監(jiān)督的功能，有些甚至以監(jiān)督、溝通等功能為主，糾紛解決只是一個附帶的功能，如電視問政等。當然，也有的途徑解決糾紛的功能更為明顯，如投訴電話。但很少有某種途徑其功能是單一的，因而表現(xiàn)為某種綜合性的社會管理模式。

第四，具有輔助性。從功能上說，新途徑難以直接“解決”糾紛，往往要借助傳統(tǒng)途徑，或在新途徑的促使下由行政機關(guān)主動、自覺地糾正違法，改進工作。因此，就目前而言，新途徑是對傳統(tǒng)途徑的補充，具有輔助性的作用。

（三）新舊途徑之融合與展望。

行政糾紛解決的新途徑更集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法公開透明、政務(wù)民主、公眾參與和社會監(jiān)督等基本理念。傳統(tǒng)上對政府管理行為的監(jiān)督，主要是法律監(jiān)督，即通過權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督以及行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的隸屬與管理關(guān)系進行監(jiān)督，以及事后的司法監(jiān)督。為適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，在公開透明的前提下，民主的形式向著多樣化的方向發(fā)展，其必然結(jié)果就是加強了社會的監(jiān)督。而新的媒介手段正為社會監(jiān)督提供了便捷、及時的途徑。

傳統(tǒng)途徑注重個體利益的保護，新的途徑重視公共利益的維護；傳統(tǒng)途徑成熟，有一套固定的理論闡釋和程序模式，新途徑的機制則尚處于探索之中，有可能永遠也不會發(fā)展為某種類似訴訟的完全的解決機制。但相應的探索是必要的，即便如美國已經(jīng)頒布《替代性行政爭議解決法》，“行政機關(guān)也應在適當?shù)那闆r下不斷探索和實施新型的替代性糾紛解決方式?！盵21]這本身也體現(xiàn)了糾紛解決途徑與對象相適應的原則，對公共利益的維護難以采取傳統(tǒng)模式，必須探索新的形式。而新途徑在提高行政管理水平，抒發(fā)民眾怨氣，溝通政府與民眾關(guān)系等方面，無疑能夠發(fā)揮更為重要的作用。在社會管理創(chuàng)新視野下，既要發(fā)揮傳統(tǒng)途徑解決具體糾紛、化解個案的作用，又要借助新興手段和媒介，應對行政失當和公共利益保護等新的問題，從而構(gòu)建一套多元化的行政糾紛解決機制，提高行政機關(guān)依法行政的質(zhì)量和水平。

當然，由于新途徑與當今新興的信息溝通媒介息息相關(guān)，而這些媒介具有明顯的時代特征和潮流時尚的特點，容易表現(xiàn)為“一陣風”現(xiàn)象，因此，新途徑的具體形式也會隨之而發(fā)展變化，不會一成不變。這也正是新途徑的魅力，需要我們時刻關(guān)注，保持創(chuàng)新。

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