歐洲北海溢油應(yīng)急合作機制初探＊

李靜，周青，孫培艷，趙蓓，張繼民

（1．國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2．國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033）

歐洲北海（The North Sea）是大西洋東部的一個海灣，西面以英格蘭、蘇格蘭為界，東面與挪威、丹麥、德國、荷蘭、比利時和法國相鄰，南部從法國海岸的沃爾德燈塔，越過多佛爾海峽到英國海岸的皮衣角的連線為界，北部與大西洋及挪威海相接，東部與波羅的海相通［1］。北海依托沿海國發(fā)達的經(jīng)濟和頻繁貿(mào)易交往，成為重要的國際海上通道。北海海域油氣資源豐富，勘探開發(fā)規(guī)模和潛力大，繁忙的國際航運與日益增多的油氣資源開發(fā)活動給北海的生態(tài)環(huán)境帶來巨大的生態(tài)風險和壓力。為應(yīng)對海上溢油風險、保護海洋生態(tài)環(huán)境，北海沿海國家簽署協(xié)議，逐步建立起區(qū)域應(yīng)急合作機制，在減少北海溢油污染方面取得了顯著效果，是開展封閉?；虬敕忾]海的區(qū)域溢油應(yīng)急合作的范例。

1 北海溢油應(yīng)急合作的背景

1967年3月18 日，利比里亞油輪托雷·坎永號（Tanker Torrey Canyon）①［2］在英國錫利群島附近海域沉沒，11．9 萬t原油傾入大海，浮油漂至法國海岸，造成了嚴重的海洋環(huán)境污染，北海多個沿海國受到溢油影響，損失嚴重。國際社會開始重新審視“海洋是無限的，其漁業(yè)資源也是無窮無盡的，而其容納廢物的能力更是無休無止的?！边@一觀點［3］。對于溢油事故，國際社會以及各國應(yīng)對措施有限，一般采用淘汰陳舊船舶［4］和航 道 分 離（Traffic Separation Schemes）［5］制度。但是這些措施成效甚微，所以突發(fā)性溢油事故的應(yīng)急響應(yīng)非常重要。而此次事故讓北海各國認識到溢油的突發(fā)性、擴散性和復(fù)雜性，也意識到溢油區(qū)域合作的重要性。為此，比利時、丹麥、法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典和英國于1969年6月9日在波恩簽署了《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》，1969年8月9日生效。作為世界上第一個溢油應(yīng)急合作協(xié)議，它確定了北海國家解決海上溢油的區(qū)域合作制度，具有里程碑意義。協(xié)議確定了北海區(qū)域應(yīng)急合作的分立模式，即“一種問題，一種規(guī)范”，針對海洋環(huán)境保護的不同方面而單獨予以處理［6］。由于時間倉促，該協(xié)議全文只有10條，而其中僅有6條涉及合作的實質(zhì)內(nèi)容，所以關(guān)于溢油應(yīng)急合作的很多細節(jié)規(guī)定都不夠完善。

1983年，該協(xié)議第一次修訂，即1983《處理北海油污和其他有害物質(zhì)合作協(xié)議》［7］（以下簡稱波恩協(xié)議），歐盟作為締約方加入。1987年，波恩協(xié)議擴展至監(jiān)測合作。2001年9月21日該協(xié)議再次修訂，此次愛爾蘭加入。協(xié)議致力于在科學、技術(shù)和業(yè)務(wù)等方面建立海洋溢油應(yīng)急合作機制，并不斷創(chuàng)新和發(fā)展。同時，北海國家還加入了《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73／78防污公約）和《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC 90公約）等國際公約，并制訂了本國的溢油應(yīng)急計劃，建立了相應(yīng)的組織機構(gòu)。

2 締約方權(quán)利和義務(wù)

波恩協(xié)議締約方包括比利時、丹麥、法國、德國、愛爾蘭、荷蘭、挪威、瑞典、英國和歐盟。觀察員包括地中海區(qū)域海洋污染響應(yīng)中心（REMPEC）、國際海事組織（IMO）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、西班牙（Spain）和波羅的海海洋環(huán)境保護委員會（HELCOM）。

波恩協(xié)議明確規(guī)定了締約方的權(quán)利和義務(wù)，主要包括締約方在各自責任海域進行海洋污染風險監(jiān)測并及時提醒其他締約方；采用常見的操作方法進行溢油預(yù)防和清理，實現(xiàn)預(yù)防和清理的必要標準，保證應(yīng)急合作中各締約方的合作暢通；必要時相互支持實施響應(yīng)行動；共享相關(guān)研究成果和開展聯(lián)合演習。波恩協(xié)議的權(quán)利義務(wù)規(guī)定主要集中在兩方面：預(yù)防（監(jiān)測、演習、提醒和共享）和治理（溢油鑒別和治理技術(shù)）。明確的責任劃定，提高了北海溢油應(yīng)急的效率，最大可能地降低溢油風險和污染損失。

3 溢油應(yīng)急合作的組織體系

不同于單個國家的溢油應(yīng)急響應(yīng)機制，歐洲北海的溢油應(yīng)急涉及多國合作，這其中包括了人員、船只和飛機等的跨境調(diào)配。為了做好應(yīng)急工作中的協(xié)調(diào)，協(xié)議對應(yīng)急指揮機構(gòu)做了詳細規(guī)定。

歐洲北海溢油應(yīng)急響應(yīng)指揮體系包括岸上操作控制中心（Operational Control Ashore）和現(xiàn)場 戰(zhàn) 略 指 揮 中 心（Tactical Command on the Scene of Operations）兩級指揮機構(gòu)。岸上操作控制中心由主導(dǎo)方（要求協(xié)助方）領(lǐng)導(dǎo)，一般位于岸上，負責指導(dǎo)現(xiàn)場戰(zhàn)略指揮中心的行動，具有最高級別的指揮權(quán)。現(xiàn)場戰(zhàn)略指揮中心則負責具體指導(dǎo)主導(dǎo)方和協(xié)助方的溢油應(yīng)急團隊。

而對于上述兩個指揮中心來說，有兩個核心人物是非常關(guān)鍵的，那就是主導(dǎo)方任命的現(xiàn)場戰(zhàn)略指揮中心的最高指揮官和締約方任命本國溢油應(yīng)急的現(xiàn)場指揮官。指揮官對上級是應(yīng)急合作行動執(zhí)行者，對下級是命令的發(fā)布者，具有承上啟下的作用。

其中，締約方任命的指揮官管理本國的溢油應(yīng)急團隊，聽命于主導(dǎo)方任命的最高指揮官。北海溢油應(yīng)急反應(yīng)機制中還有一個重要的角色是由締約方派出的聯(lián)絡(luò)官（Liaison Officers）。當聯(lián)絡(luò)官發(fā)現(xiàn)溢油威脅到自己國家權(quán)益時，有權(quán)提出相關(guān)的管理和技術(shù)建議。

這樣，從最高領(lǐng)導(dǎo)的岸上操作控制中心具體到各國溢油應(yīng)急團隊，同時配合各國委派的聯(lián)絡(luò)官，共同組成了北海完善的溢油應(yīng)急合作的組織體系。該體系加強了主導(dǎo)方和協(xié)助方的聯(lián)系，實現(xiàn)了職責明確，更好地協(xié)調(diào)和配合了各層關(guān)系，保證了應(yīng)急響應(yīng)的高效完成。

就指揮體系而言，主導(dǎo)方的地位和作用非常重要，所以協(xié)議中明確規(guī)定了主導(dǎo)方應(yīng)當履行的義務(wù)，包括：負責指揮溢油應(yīng)急；給予協(xié)助方行政、業(yè)務(wù)和后勤支持；分配協(xié)助方明確的任務(wù)；組織協(xié)助方的務(wù)實合作和協(xié)助方之間的信息公開。此外，當溢油污染的主要范圍進入鄰國時，主導(dǎo)方應(yīng)當將控制指揮權(quán)交由該國。兩國應(yīng)當互相熟悉溢油污染狀況和所采用的應(yīng)急措施，并充分考慮未來溢油發(fā)生的趨勢。

4 溢油應(yīng)急合作的資金制度

開展溢油應(yīng)急工作需要資金支持。溢油一旦發(fā)生，需要采用先進技術(shù)，及時控制溢油的范圍，最大可能地減少溢油造成的海洋環(huán)境污染。之后還要對溢油損害程度進行評估，以決定“誰污染、誰負責”。波恩協(xié)議建立了溢油基金制度，為溢油應(yīng)急的順利開展提供資金保障。

北海溢油基金首先來源于各締約方每年支付的費用。北海波恩協(xié)議規(guī)定，各締約方支付波恩協(xié)議年度支出的2．5%。依據(jù)聯(lián)合國大會通過的國民生產(chǎn)總值規(guī)模，協(xié)議的支出平衡按比例分配給各締約國（歐盟除外），任何締約方不得超過支出平衡的20%。

締約方協(xié)助主導(dǎo)方處理溢油的過程中，主導(dǎo)方基本支付所有費用。溢油發(fā)生時，海洋環(huán)境污染的締約方可以請求其他締約方協(xié)助處理溢油事故。協(xié)助意向確定后，主導(dǎo)國和協(xié)助方要簽訂合同，合同標明所有合作事宜和安排（包括費用支付），以明確合同雙方權(quán)利義務(wù)和索賠程序。除非另有規(guī)定，主導(dǎo)方對協(xié)助方的費用支付應(yīng)當參照協(xié)助方的法律和實踐。當然，主導(dǎo)方可以隨時取消溢油協(xié)助的請求，但是應(yīng)當支付協(xié)助方之前協(xié)助其處理油污的費用。如果溢油合作是締約方主動參與，則由該締約方支付本國費用。該主導(dǎo)方支付的規(guī)定不剝奪協(xié)助方參照其他的國家或國際規(guī)定處理油污（威脅）時獲得第三方賠償?shù)臋?quán)利。

最后，在對海洋污染做出評估后，北海遵循污染者支付原則。環(huán)境法中的污染者支付原則是指污染環(huán)境者應(yīng)當承擔責任，支付賠償費用，這一原則獲得經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和歐盟的許多國家支持，并成為區(qū)域規(guī)則。北海溢油應(yīng)急合作中，也遵循“誰污染、誰賠償”的原則。值得注意的是，除非另有規(guī)定，主導(dǎo)方支付給協(xié)助方的費用全部由污染者承擔。這一原則在船舶業(yè)、海上產(chǎn)業(yè)和污染賠償法規(guī)中得以體現(xiàn)，有效地解決了賠償問題。

5 溢油應(yīng)急合作中的具體措施

5．1 完善的管理組織

應(yīng)急合作涉及不同國家，管理和組織上比較復(fù)雜。如果處理不當，則可能造成溢油應(yīng)急工作的延誤，甚至引發(fā)國家之間的矛盾紛爭。波恩協(xié)議對于應(yīng)急合作中出現(xiàn)的組織和管理工作做出了非常詳細的說明和規(guī)定。具體包括：不同國籍的航空器、船舶、艦艇、車輛、人員和設(shè)備的跨境事宜；海關(guān)和救援車輛的稅費事宜；應(yīng)急團隊的工作條件、保險、民事責任傷亡或財產(chǎn)損失、住宿、膳食和醫(yī)療事宜；設(shè)備的檢修等事宜。相比較當今其他區(qū)域應(yīng)急合作制度，北海的溢油應(yīng)急合作中的管理組織層面規(guī)定已經(jīng)非常的具體和完善。這樣完善的組織管理規(guī)定，減少了溢油應(yīng)急合作中一些矛盾爭執(zhí)的發(fā)生，并且針對可能出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的意見，有效保證了溢油工作的明確分工和有效完成。

5．2 良好的通信方式

應(yīng)急合作中，國家之間的良好交流非常重要，它不僅決定信息及時傳遞，而且保證溢油應(yīng)急處理的實效性。

歐洲北海應(yīng)急合作中采用無線電通信，分為3個等級。管理控制中心和現(xiàn)場指揮中心最高指揮官之間通信是一級通信；現(xiàn)場指揮中心最高指揮官和各參與方指揮官之間通信是二級通信；各參與方指揮官和應(yīng)急團隊通信之間通信是三級通信。根據(jù)通信機構(gòu)的級別和保密要求不同，通信方式也有所不同。例如，歐洲北海的岸上管理控制中心和現(xiàn)場指揮中心最高指揮官溝通使用的是無線電子郵件、傳真、電傳或電報，其通信建立和維護由主導(dǎo)方負責。各參與方指揮官及其應(yīng)急團隊之間的通信應(yīng)在國內(nèi)特殊的（內(nèi)部）的頻率進行。

5．3 創(chuàng)新的溢油處置技術(shù)

溢油不僅會威脅海洋生物個體，也會影響近岸生態(tài)系統(tǒng)，所以溢油應(yīng)急工作的目標不僅是保護海上的生物、資源和海洋環(huán)境，還要減少進入近岸和河口的溢油量。岸上的淤泥灘和鹽沼是北海生態(tài)最敏感的部分，并且最難清理，所以北海應(yīng)急工作的一個重要任務(wù)就是千方百計地防止油污進入這些地方。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，北海沿岸國家在溢油技術(shù)方面不斷進步，保證了溢油工作的有效完成。同時波恩協(xié)議規(guī)定締約方采用的都是比較常見的操作方法和技術(shù)，可以實現(xiàn)預(yù)防和清理的統(tǒng)一標準，從而溢油應(yīng)急中各方能夠相互支持，積極溢油應(yīng)急響應(yīng)，共同保護海洋環(huán)境。

溢油風險評估可以確定應(yīng)急響應(yīng)是否必要、響應(yīng)的任務(wù)安排是否適當和溢油可能造成的威脅，這些都需要高新技術(shù)的支持。北?？梢酝ㄟ^分析溢油類型和溢油量的最新數(shù)據(jù)、溢油地點和天氣變化，預(yù)測溢油的運行路線，并針對該區(qū)域容易被溢油影響的敏感資源給出風險評估意見，并且隨著信息數(shù)據(jù)的更新，評估也將不斷地改進和完善。

溢油清理技術(shù)是減少溢油污染的重要響應(yīng)措施。溢油污染程度主要取決于原油類型、溢油位置以及溢油發(fā)生的時間。波恩協(xié)議按照溢油造成的污染范圍將溢油分為了海上溢油、岸上溢油和河口溢油3部分，所以北海的油污處理技術(shù)也分為了海上清理技術(shù)、岸上清理技術(shù)和河口清理技術(shù)3 部分。協(xié)議根據(jù)溢油發(fā)生的位置和范圍的不同、溢油產(chǎn)生的影響不同，并結(jié)合北海具體的生態(tài)環(huán)境狀況，對于上述3種清理技術(shù)做出了詳細的規(guī)定，保證了溢油技術(shù)的正確實施，最大可能地減少溢油造成的環(huán)境污染。如針對海上清理技術(shù)，波恩協(xié)議首先確定了技術(shù)采用的目標和原則（即海面除油；通過化學或機械手段分散油；允許自然除油和原位燃燒減少原油體積）；然后確定了可適用的具體海上溢油處理技術(shù)（機械回收、分散和自然消散等）；最后針對性地采用這些處理技術(shù)，以達到溢油污染最好解決的目標。同時協(xié)議充分考慮了溢油處理技術(shù)中可能存在的問題，規(guī)定締約方應(yīng)當積極改進現(xiàn)有的溢油處理技術(shù)，并密切關(guān)注可以替代現(xiàn)有技術(shù)的新的技術(shù)，同時要考慮到技術(shù)損害環(huán)境的可能性。因為溢油處理的根本目標在于保護海洋生態(tài)環(huán)境，所以北海溢油應(yīng)急合作的締約方采用溢油處理技術(shù)的首要前提是，保證處理技術(shù)本身絕對不可以比溢油事件造成更大的環(huán)境損害，而費用的支付是之后的考慮因素。

5．4 規(guī)范的演習和監(jiān)測

溢油應(yīng)急的一個重要組成部分是演習。北海各國通過演習可以互通有無，交流技術(shù)，加強合作?！恫ǘ鲄f(xié)議》規(guī)定：締約方的演習應(yīng)當遵循互通雙邊或多邊演習信息，尤其演習中特殊情況的處理和經(jīng)驗教訓(xùn)；努力開展經(jīng)常性的演習，以加強業(yè)務(wù)合作，開展污染防治；演習的中止應(yīng)當經(jīng)會議上締約方的一致同意。

北海演習主要分為3 類：警報演習、設(shè)備演習和操作演習，波恩協(xié)議對3 種演習的目標、具體操作程序以及可能存在的問題和解決方案都做出了詳細規(guī)定。例如，警報演習應(yīng)當在3月、6月、9月和12月進行。演習結(jié)束時，演習發(fā)起國應(yīng)當做一份簡報，以供締約方在演習后的會議上討論和交流，這樣將演習過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)急合作中可能出現(xiàn)的矛盾和問題，進行及時解決，從而在真正溢油應(yīng)急合作中，北海各國之間才能做到有效、無障礙合作，保證溢油的及時解決。波恩協(xié)議關(guān)于溢油應(yīng)急演習的詳盡規(guī)定和北海沿岸國的有效遵守施行，為實際溢油應(yīng)急合作積累了有效的實踐經(jīng)驗。

監(jiān)測是海洋污染的處理和預(yù)防工作的重要組成部分，可以幫助找到漏油和其他威脅。而當締約方發(fā)現(xiàn)海洋溢油威脅時，及時提醒其他締約方上述威脅的存在，以便及時解決溢油危險，保護海洋環(huán)境和國家利益。北海各國是通過航空和衛(wèi)星的空中監(jiān)測來監(jiān)測威脅北海海洋環(huán)境的溢油和其他有害物質(zhì)的溢漏。

《波恩協(xié)議》建立了北海空中監(jiān)測的合作框架：締約方自行開展的國內(nèi)飛行計劃；區(qū)域空中監(jiān)測合作；監(jiān)測信息和經(jīng)驗的交流；合作改進現(xiàn)有系統(tǒng)和開發(fā)新技術(shù)等。北?？罩斜O(jiān)測包括3種類型：締約方國內(nèi)的空中監(jiān)測、締約方區(qū)域合作的空中監(jiān)測以及規(guī)定性的空中監(jiān)測。波恩協(xié)議對于各種監(jiān)測進行了詳細規(guī)定，保證了空中監(jiān)測的可操作性。

同時，為了加強合作的力度和提高合作效率，波恩協(xié)議要求各締約方積極分享本國溢油應(yīng)急的研究和開發(fā)成果，建立定期會議制度，進行溢油經(jīng)驗的研討和交流，實現(xiàn)溢油資料和技術(shù)的資源共享。例如，每年開展的溢油鑒別互校樣分析和專家研討會，通過包括締約方實驗室，以及美洲、亞洲等各溢油實驗室的參與，很大程度上提高了溢油鑒別技術(shù)。

6 結(jié)束語

受油輪托雷·坎永號（Tanker Torrey Canyon）事件的沖擊，從1969《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》，到之后修訂的1983《處理北海油污和其他有害物質(zhì)合作協(xié)議》，歐洲北海區(qū)域溢油應(yīng)急合作機制已逐步建立起來。協(xié)議明確規(guī)定了締約方的權(quán)利和義務(wù)，尤其是主導(dǎo)方的責任，建立了兩級應(yīng)急指揮機構(gòu)，規(guī)范了溢油基金的來源及費用支付制度，以及包含技術(shù)、演習、監(jiān)測在內(nèi)的一系列具體措施。經(jīng)過40 多年的發(fā)展，北海溢油應(yīng)急合作實現(xiàn)了溢油應(yīng)急對象的擴展①《1969波恩協(xié)議》針對的是油污，《1983波恩協(xié)議》將適用對象擴展至有害物質(zhì)。、信息的交流和共享②主要方式包括：建立專家網(wǎng)絡(luò)、定期召開會議、出版書籍、制定應(yīng)急手冊等。、溢油處理技術(shù)的完善、應(yīng)急資源的整合以及公眾參與意識的增強。完善的溢油應(yīng)急合作機制，不僅有效地減小了油污損害風險、保護了北海海洋生態(tài)環(huán)境，同時促進了各國的交流與合作。

歐洲北海與南海海域有很多相似之處，這些經(jīng)驗對于我國和南海周邊 國家的溢油應(yīng)急合作具有一定的借鑒作用。南海周邊國家存在島礁主權(quán)和海域權(quán)益爭端，沖突事件時有發(fā)生，為建立多邊互信，相關(guān)國家積極推動南海低敏感領(lǐng)域合作。在此背景下，開展南海區(qū)域溢油應(yīng)急合作機制研究順應(yīng)了我國推進南海合作、建立南?；バ诺恼邔?dǎo)向，同時對保護南海海洋生態(tài)環(huán)境、緩解南海海洋權(quán)益爭端的僵局、開辟南海和平合作新路徑具有獨特的意義。

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