沿海國(guó)家海上執(zhí)法體制研究及對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法體制建設(shè)的啟示

任玲

（海洋出版社 北京 100081）

1 引言

海洋是人類可持續(xù)發(fā)展的巨大潛力所在。自1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正式生效以來(lái)，世界各國(guó)越來(lái)越重視海洋綜合管理和海上執(zhí)法工作。世界主要沿海國(guó)家通過(guò)海上執(zhí)法體制改革以及發(fā)展強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量來(lái)應(yīng)對(duì)海洋時(shí)代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，其對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益，監(jiān)督管理海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海上搜救與應(yīng)急處置以及依法制裁海上持械搶劫、非法販運(yùn)、海上走私、恐怖主義等行為都有著至關(guān)重要的意義。

2 主要沿海國(guó)家海上執(zhí)法體制和模式

世界主要沿海國(guó)家的海上執(zhí)法體制形式多樣，主要分為5種模式：①集中統(tǒng)一海上執(zhí)法模式。成立專門的海上執(zhí)法力量負(fù)責(zé)海岸警衛(wèi)任務(wù)，比如美國(guó)、日本、韓國(guó)、菲律賓等。②相對(duì)集中海上執(zhí)法模式。成立專門的海上執(zhí)法力量，會(huì)同海軍和其他海上執(zhí)法力量負(fù)責(zé)海岸警衛(wèi)任務(wù)，比如法國(guó)、加拿大、越南等。③聯(lián)合分散海上執(zhí)法模式。由分散的執(zhí)法力量共同承擔(dān)海岸警衛(wèi)任務(wù)，比如英國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、印度尼西亞。④海岸警衛(wèi)隊(duì)屬于海軍模式。有專門的海上執(zhí)法力量負(fù)責(zé)海岸警衛(wèi)任務(wù)，但歸海軍或國(guó)防部管理，比如挪威、智利、荷蘭、印度等。⑤海軍承擔(dān)海岸警衛(wèi)模式。沒(méi)有專門的海上執(zhí)法力量，由海軍承擔(dān)海岸警衛(wèi)任務(wù)，比如葡萄牙、巴西、馬來(lái)西亞等。現(xiàn)將海上執(zhí)法模式及有關(guān)國(guó)家情況做如下比較研究。

2．1 集中統(tǒng)一執(zhí)法模式

以美國(guó)為代表，成立了專門的海上執(zhí)法力量負(fù)責(zé)海岸警衛(wèi)任務(wù)，平時(shí)由政府部門領(lǐng)導(dǎo)，戰(zhàn)時(shí)劃入軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)。海上執(zhí)法力量人員組成比較復(fù)雜，有現(xiàn)役、文職、預(yù)備役和自愿輔助人員。這些國(guó)家海上執(zhí)法力量比較強(qiáng)大，它的艦艇和飛機(jī)比許多國(guó)家的海軍都要先進(jìn)，比如美國(guó)、日本、韓國(guó)。海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇在政治上比軍艦更易于接受，在和平時(shí)期，它可以“走出去”，維護(hù)海洋利益。有些國(guó)家（比如菲律賓）已經(jīng)成立類似的海岸警衛(wèi)隊(duì)，從軍隊(duì)中劃分出來(lái)，但實(shí)力相對(duì)較弱。

2．1．1 美國(guó)

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)主要海上執(zhí)法職責(zé)，美國(guó)法典第14編第89法令界定了海岸警衛(wèi)隊(duì)的權(quán)力和管轄權(quán)?！秶?guó)土安全法》《海關(guān)法》等法律規(guī)定了海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能和執(zhí)法依據(jù)。其他涉及海上執(zhí)法的機(jī)構(gòu)包括國(guó)家海洋與大氣局、內(nèi)政部（美國(guó)魚(yú)類與野生生物管理局，國(guó)家公園管理局，海洋能源管理局，安全與環(huán)境執(zhí)法局）和環(huán)保署。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著最主要的海上執(zhí)法任務(wù)，也是目前世界上規(guī)模最大、設(shè)置最完善的海上執(zhí)法隊(duì)伍，為美國(guó)五大軍種之一，是美國(guó)唯一擁有執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立軍種。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)先后隸屬于財(cái)政部、運(yùn)輸部，“9·11”事件后隸屬于新成立的國(guó)土安全部，在兩次世界大戰(zhàn)期間，海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬于美國(guó)海軍。美國(guó)海岸警衛(wèi)人員主要由現(xiàn)役、文職、后備役和自愿輔助隊(duì)等4部分人員組成，主要職責(zé)是保護(hù)美國(guó)在其內(nèi)陸水域、港口和碼頭、海岸線、領(lǐng)海以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的公共安全秩序、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及國(guó)家安全利益，保護(hù)美國(guó)在國(guó)際水域及其他美國(guó)認(rèn)為重要的海域的利益。2002年美國(guó)《國(guó)土安全法》為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)規(guī)定了11項(xiàng)職能：維護(hù)海上人員與財(cái)產(chǎn)安全；搜索與救護(hù)；管理導(dǎo)航設(shè)施；保護(hù)海洋生物資源（漁業(yè)執(zhí)法）；保護(hù)海洋環(huán)境；破冰作業(yè)；維護(hù)港口、水道與海洋安全；打擊毒品走私；打擊人員偷渡；海洋防務(wù)；其他執(zhí)法任務(wù)。

2．1．2 日本

日本海上保安廳承擔(dān)全部海上執(zhí)法工作。出于政治原因，日本主要由海上保安廳而不是海上自衛(wèi)隊(duì)維護(hù)其海洋權(quán)益?！逗Ｉ媳０矎d法》《海上保安廳組織細(xì)則》明確了海上保安廳的隸屬關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、性質(zhì)與任務(wù)，賦予其統(tǒng)一的海上執(zhí)法主體資格，并賦予警察機(jī)關(guān)的搜查、逮捕、起訴及執(zhí)行與任務(wù)相關(guān)法律的職權(quán)，為其處置海上違法行為提供了有力的保障。

海上保安廳的主要職能包括維護(hù)海上治安，防止走私和偷渡、打擊海盜；防止不明船只侵入，還有在爭(zhēng)議領(lǐng)土地區(qū)活動(dòng)；保護(hù)核原料船只等特殊工作；維護(hù)海上交通安全；海上防災(zāi)救災(zāi)和海洋環(huán)境保護(hù)。在維護(hù)海上治安方面，主要負(fù)責(zé)海上警備工作，將日本周邊海域劃分為特別警備巡邏區(qū)、海峽巡邏區(qū)及周邊海域巡邏區(qū)3類。分別在釣魚(yú)島、竹島（獨(dú)島）、北方四島設(shè)立特別警備區(qū)，主要針對(duì)中國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯。此外，日本海上保安廳還負(fù)責(zé)打擊海上毒品、武器走私以及偷渡活動(dòng)，維護(hù)正常的漁業(yè)秩序。防止外國(guó)船舶在日本領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行非法活動(dòng)，維護(hù)海上法律秩序。

2．1．3 韓國(guó)

韓國(guó)海洋警察廳是韓國(guó)海上安全及治安的機(jī)構(gòu)，成立于1952年，隸屬于內(nèi)務(wù)部，1991年升格為海洋警察廳，1996年劃歸新成立的韓國(guó)海洋水產(chǎn)部。2005年升格為副部級(jí)單位，由國(guó)土海洋部代管，總部搬遷至仁川。2013年劃歸重新組建的海洋水產(chǎn)部，2014年其主要職能劃歸新成立的國(guó)土海洋處。主要職責(zé)包括：海上搜救、海上交通安全管理、維護(hù)海上治安、海洋環(huán)境保護(hù)和污染防治、打擊海上非法偷渡和海上犯罪活動(dòng)；維護(hù)海洋權(quán)益，對(duì)一些有爭(zhēng)議的海域加強(qiáng)巡航，對(duì)外國(guó)漁船的監(jiān)視。

2．1．4 菲律賓

菲律賓海上執(zhí)法工作主要由菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)與水產(chǎn)資源局也擔(dān)負(fù)漁業(yè)領(lǐng)域的部分執(zhí)法工作。菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)成立于1967年，屬菲律賓武裝部隊(duì)系列，是菲律賓三大武裝力量之一，承擔(dān)著海上執(zhí)法、海上搜救、維護(hù)海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境與資源的任務(wù)。菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)原來(lái)由海軍管理，后來(lái)為了樹(shù)立非軍方執(zhí)法隊(duì)伍形象，1998年改由菲律賓交通與通訊部管理，使海岸警衛(wèi)隊(duì)變成了非軍事性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，為此，海岸警衛(wèi)隊(duì)可以從其他政府部門接受船舶、裝備、技術(shù)與服務(wù)，可以與其他政府部門開(kāi)展合作和獲得其他所需援助，這是歸海軍管理時(shí)無(wú)法做到的。

2．2 相對(duì)集中的海上執(zhí)法模式

這些國(guó)家成立了專門的海岸警衛(wèi)隊(duì)，由有關(guān)政府部門負(fù)責(zé)管理（其中越南是由國(guó)防部管理），但是只承擔(dān)部分海上執(zhí)法職責(zé)，海軍及其他海上執(zhí)法力量也承擔(dān)重要海上執(zhí)法職責(zé)。執(zhí)法人員有現(xiàn)役、文職人員和警察。

2．2．1 法國(guó)

法國(guó)海上執(zhí)法統(tǒng)一由海區(qū)長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。海區(qū)長(zhǎng)官是政府授權(quán)的海上執(zhí)法者，直接對(duì)總理和其他部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。海區(qū)長(zhǎng)官具備海上警察權(quán)，其職責(zé)是：確保國(guó)家的主權(quán)和海上利益不受妨礙；負(fù)責(zé)國(guó)家和國(guó)際法規(guī)在法國(guó)管轄水域內(nèi)的執(zhí)行；負(fù)責(zé)人員和貨物安全；負(fù)責(zé)海上環(huán)境的保護(hù)；協(xié)調(diào)打擊各種非法活動(dòng)，確保公共秩序得到維持。在具體執(zhí)法時(shí)，法國(guó)則是由海軍和各部門共同承擔(dān)海上執(zhí)法工作。海區(qū)長(zhǎng)官的職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有的涉海政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)公海和沿海的各單位執(zhí)法，必要時(shí)可以動(dòng)用武裝力量，海區(qū)長(zhǎng)官同時(shí)統(tǒng)領(lǐng)海軍。

2009年，法國(guó)部際間海洋委員會(huì)確定了法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能，總理授權(quán)海洋國(guó)務(wù)秘書(shū)總局執(zhí)行相關(guān)政策決定。成立海岸警衛(wèi)隊(duì)，目的不是取代現(xiàn)有機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家涉?；顒?dòng)的組織與管理，而旨在加強(qiáng)部門間合作與協(xié)調(diào)。海岸警衛(wèi)隊(duì)由包括海軍司令在內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)確定海岸警衛(wèi)隊(duì)的總體政策與方案，制定宗旨并向總理提出建議，應(yīng)海洋國(guó)務(wù)秘書(shū)總局的要求召開(kāi)會(huì)議討論涉海問(wèn)題。同年，根據(jù)其工作程序，海洋國(guó)務(wù)秘書(shū)總局在巴黎建立了海岸警衛(wèi)隊(duì)業(yè)務(wù)中心，由海軍作戰(zhàn)指揮部領(lǐng)導(dǎo)，跟蹤監(jiān)測(cè)海上形勢(shì)，發(fā)布海洋信息，提供測(cè)繪服務(wù)，開(kāi)展海上形勢(shì)分析。

法國(guó)海軍是擔(dān)負(fù)海上執(zhí)法任務(wù)的主要部門，在開(kāi)展海上行動(dòng)時(shí)，所有海軍部門，包括艦艇和飛機(jī)都有責(zé)任參與；法國(guó)海關(guān)負(fù)責(zé)在領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍內(nèi)的日常監(jiān)管移民、貨物和各類非法交易等；法國(guó)海事局負(fù)責(zé)搜救、海上交通監(jiān)測(cè)、漁業(yè)活動(dòng)監(jiān)測(cè)；海上憲兵隊(duì)隸屬國(guó)防部，通常職責(zé)是應(yīng)對(duì)陸上犯罪、維護(hù)公共秩序，但同時(shí)也參與海上行動(dòng)；民事安全局隸屬內(nèi)政部，負(fù)責(zé)為陸上人口提供綜合服務(wù)，同時(shí)參與保障海上活動(dòng)人身安全和應(yīng)對(duì)海洋污染；國(guó)家海上搜救協(xié)會(huì)是政府支持的私人志愿性質(zhì)的救生船協(xié)會(huì)。

2．2．2 加拿大

加拿大海上執(zhí)法體制屬于高層協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的模式，高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是加拿大部際間海洋安全工作組，各有關(guān)涉海部門承擔(dān)相關(guān)任務(wù)，其中加拿大漁業(yè)與海洋部下屬的加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)主要發(fā)揮海上執(zhí)法平臺(tái)作用，并代表有關(guān)部門監(jiān)視海上活動(dòng)和提供裝備、技術(shù)支撐與服務(wù)。加拿大皇家騎警和海軍也承擔(dān)一部分海上執(zhí)法任務(wù)。

加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)是完全的非軍事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管除海軍以外的政府船只，負(fù)責(zé)漁業(yè)執(zhí)法和維護(hù)北極主權(quán)等任務(wù)，并為其他海上執(zhí)法和海洋安保工作中提供業(yè)務(wù)支撐，即為其他相關(guān)執(zhí)法部門提供船舶與飛機(jī)、人員和服務(wù)支撐，也可以為軍事行動(dòng)提供支撐。加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)包括：海洋漁政執(zhí)法；海上航行安全服務(wù)；破冰與維護(hù)北極主權(quán)；海上通信與交通服務(wù)；在沿岸、近海、河口和港口水域開(kāi)展交通管理，保護(hù)海洋環(huán)境和提高船舶運(yùn)輸效率；搜索救護(hù)與應(yīng)對(duì)環(huán)境應(yīng)急事件；制訂因船舶事故引起的油污應(yīng)急計(jì)劃，進(jìn)行油污應(yīng)急處理；海洋安保與船舶管理；維護(hù)加拿大安全與主權(quán)。加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)組建于1962年，1995年并入加拿大漁業(yè)與海洋部，但具有相當(dāng)大的自治權(quán)與獨(dú)立性。

皇家加拿大騎警擁有包括海上執(zhí)法在內(nèi)的加拿大聯(lián)邦政府相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法權(quán)力，設(shè)有海洋與港口司，主要負(fù)責(zé)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和打擊包括人員偷渡與貨物走私在內(nèi)的非法活動(dòng)，維護(hù)海上安全?；始壹幽么篁T警主要通過(guò)以下機(jī)制開(kāi)展海上執(zhí)法工作：①國(guó)家港口執(zhí)法隊(duì)；②海洋安全業(yè)務(wù)中心；③海洋安全執(zhí)法隊(duì)；④國(guó)家水上安全合作計(jì)劃。

加拿大海軍主要任務(wù)是維護(hù)加拿大的海上國(guó)防安全，同時(shí)肩負(fù)部分海上執(zhí)法任務(wù)，是加拿大海上執(zhí)法隊(duì)伍中的組成部分，在海上執(zhí)法方面的主要職能是：①通過(guò)執(zhí)法，維護(hù)加拿大海洋權(quán)益；②保護(hù)海洋環(huán)境和保護(hù)加拿大漁業(yè)與能源資源；③通過(guò)北大西洋公約組織、聯(lián)合國(guó)以及其他聯(lián)盟性行動(dòng)，維護(hù)加拿大的海洋權(quán)益。

2．2．3 越南

越南負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的隊(duì)伍較多，隸屬于不同領(lǐng)域或部門，但主要執(zhí)法力量是越南海岸警衛(wèi)隊(duì)、海軍和漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)。1998年，越南通過(guò)《越南海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，正式成立海岸警衛(wèi)隊(duì)，屬越南武裝部隊(duì)系列，待遇和制度與部隊(duì)相同，歸國(guó)防部管理。越南海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家海上安全與秩序，負(fù)責(zé)在越南近海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)展海上執(zhí)法。越南海軍也肩負(fù)海洋巡航執(zhí)法任務(wù)，負(fù)責(zé)國(guó)家、島嶼、領(lǐng)海和主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架權(quán)的維權(quán)任務(wù)。

2012年，為了強(qiáng)化保護(hù)越南的漁業(yè)權(quán)和領(lǐng)海主權(quán)，越南成立漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)，隸屬越南農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部漁業(yè)局，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行海域巡邏、檢查、監(jiān)控，處理漁業(yè)事務(wù)等任務(wù)，有權(quán)對(duì)在“越南海域”進(jìn)行捕撈作業(yè)的本國(guó)和外國(guó)個(gè)人與船只采取罰款或禁止捕撈等措施，并可以要求各部門提供有利于執(zhí)法工作的必要信息。同時(shí)，漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)將肩負(fù)預(yù)防海上災(zāi)難和參與相關(guān)搜救工作。越南漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)將設(shè)管理部和4個(gè)地區(qū)處。

2．3 聯(lián)合分散海上執(zhí)法模式

以英國(guó)為代表，沒(méi)有設(shè)立專門的海上執(zhí)法力量。海上執(zhí)法工作由多部門分工負(fù)責(zé)，海軍參與海上執(zhí)法工作，民間組織也參與海上執(zhí)法工作。但是，這些國(guó)家都設(shè)立了高層海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海上執(zhí)法力量。海上執(zhí)法力量的人員組成更為復(fù)雜、有現(xiàn)役、警察、文職人員和民間自愿者。

2．3．1 英國(guó)

英國(guó)海上執(zhí)法部門包括交通部、海事和海岸警衛(wèi)署、蘇格蘭運(yùn)輸局、英格蘭環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部、威爾士鄉(xiāng)村事務(wù)部、北愛(ài)爾蘭農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展部等。海上執(zhí)法船只中多數(shù)船員由海軍指揮，搜索和救援直升機(jī)由英國(guó)皇家空軍操作，其他資產(chǎn)由有關(guān)政府部門、民間合同商，甚至皇家救生艇協(xié)會(huì)（由兼職志愿者管理的慈善組織）掌管。英國(guó)皇家海軍有逮捕權(quán)，但多數(shù)執(zhí)法任務(wù)是在海軍在場(chǎng)的情況下由民間機(jī)構(gòu)完成的，海軍在必要時(shí)提供協(xié)助。

英國(guó)交通部和蘇格蘭運(yùn)輸局執(zhí)行英國(guó)政府的海事政策，負(fù)責(zé)船運(yùn)和港口交通管理、海洋污染防治、海上人身安全及漁船登記等。英格蘭的環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部、威爾士的鄉(xiāng)村事務(wù)部、蘇格蘭的環(huán)境和鄉(xiāng)村事務(wù)部、北愛(ài)爾蘭的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展部負(fù)責(zé)漁業(yè)資源管理。海關(guān)和移民局負(fù)責(zé)緝私和緝毒。海事和海岸警衛(wèi)署設(shè)有18個(gè)分部，主要由海事辦公室和皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)兩部分，24小時(shí)為船舶航行安全提供救助服務(wù)。英格蘭環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)管理英格蘭和威爾士（12海里以外）的海洋漁業(yè)事務(wù)，蘇格蘭以外英國(guó)12～200海里漁業(yè)執(zhí)法活動(dòng)，主要由皇家海軍漁業(yè)保護(hù)大隊(duì)負(fù)責(zé)，下設(shè)海洋漁業(yè)局和環(huán)境漁業(yè)水產(chǎn)中心。威爾士鄉(xiāng)村事務(wù)部下設(shè)的海洋漁業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士6 海里以外的沿海漁業(yè)的管理和養(yǎng)護(hù)。蘇格蘭環(huán)境和鄉(xiāng)村事務(wù)部下設(shè)的蘇格蘭漁業(yè)保護(hù)局管理海洋漁業(yè)事務(wù)。

2009年，英國(guó)出臺(tái)了《海洋與海岸帶使用法案》，明確由新成立的“海洋管理組織”（2010年4月1日成立）統(tǒng)一負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)海上執(zhí)法工作。海上執(zhí)法人員主要為海洋管理組織任命的人員，威爾士部長(zhǎng)任命的人員，皇家軍隊(duì)委任的人員以及其他軍事人員，形成了由海洋管理組織領(lǐng)導(dǎo)下的中央的綜合性執(zhí)法隊(duì)伍和地方的綜合性執(zhí)法隊(duì)伍為主，輔之以軍事人員共同執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)制。英國(guó)海洋管理組織主要負(fù)責(zé)重點(diǎn)海洋管理領(lǐng)域的執(zhí)法和漁業(yè)執(zhí)法，運(yùn)輸部海事與海岸警衛(wèi)局（下設(shè)皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)）負(fù)責(zé)船舶與人員安全和船舶航運(yùn)污染方面的執(zhí)法，海關(guān)和邊防局等其他相關(guān)部門分別肩負(fù)海關(guān)和邊防執(zhí)法任務(wù)，英國(guó)海軍代表英國(guó)海洋管理組織肩負(fù)保護(hù)英國(guó)漁業(yè)的責(zé)任，并為英國(guó)海洋管理組織等部門提供海上執(zhí)法所需部分裝備和人員支撐。

2．3．2 澳大利亞

澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府與各州政府的海洋區(qū)域管轄分工是：自領(lǐng)海基線起向海3海里由沿海各州和領(lǐng)地管理，自3 海里以外至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為聯(lián)邦政府管轄水域。澳大利亞海上執(zhí)法力量分散，涉及部門多。2005年3月，由澳大利亞海關(guān)與邊境保衛(wèi)局和澳大利亞國(guó)防部隊(duì)聯(lián)合組建邊境保衛(wèi)指揮部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)澳大利亞海洋權(quán)益維護(hù)與執(zhí)法工作。

澳大利亞邊境保衛(wèi)指揮部是一個(gè)由多部門聯(lián)合組成的特混隊(duì)伍，對(duì)內(nèi)政部和國(guó)防部負(fù)責(zé)，人員由下列單位派出：澳大利亞海關(guān)與邊境保衛(wèi)局；國(guó)防部；澳大利亞漁業(yè)管理局；澳大利亞檢疫與檢驗(yàn)局。邊境保衛(wèi)指揮部執(zhí)法對(duì)象包括：非法開(kāi)發(fā)自然資源；在海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行的非法活動(dòng)；人員的海上非法入境；非法進(jìn)出口；海上恐怖主義活動(dòng)；海盜、海上武裝搶劫或其他暴力活動(dòng)；危害生物安全的活動(dòng)；海洋污染活動(dòng)。

2．3．3 俄羅斯

2001年，俄羅斯成立了聯(lián)邦政府海洋委員會(huì)，是俄羅斯聯(lián)邦政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一俄羅斯聯(lián)邦海洋工作。俄羅斯海上執(zhí)法形成了以俄羅斯海岸警衛(wèi)隊(duì)為主的部門分工負(fù)責(zé)機(jī)制。主要海上執(zhí)法隊(duì)伍包括：俄羅斯海岸警衛(wèi)隊(duì)，組建于2005年，隸屬于俄羅斯聯(lián)邦邊防局（邊防局直接接受聯(lián)邦安全局領(lǐng)導(dǎo)），是俄羅斯主要的海上執(zhí)法力量。俄羅斯海岸警衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)是：保衛(wèi)俄羅斯的國(guó)邊界、內(nèi)海、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架及其水生物資源；調(diào)查和打擊企圖穿越聯(lián)邦邊境的恐怖分子，打擊非法通過(guò)俄邊境運(yùn)送武器、爆炸物、放射物質(zhì)、毒藥和其他可用于恐怖活動(dòng)的物品的犯罪行為；保障領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的國(guó)家海運(yùn)活動(dòng)安全。

2．3．4 印度尼西亞

1999年，印度尼西亞出臺(tái)《地區(qū)自治法》，將地方和地區(qū)政府范圍內(nèi)的海岸帶管轄權(quán)從中央下放到地方和地區(qū)，從低潮線到4 海里的海域，由地方政府管理，4海里到12海里的海域，由沿海省政府管理（12海里以外到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)由中央政府管轄）。

印度尼西亞設(shè)有海上執(zhí)法高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)海洋安全協(xié)調(diào)委員會(huì)，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍，但在相關(guān)法規(guī)中已提出成立印度尼西亞海洋與海岸警衛(wèi)隊(duì)，以統(tǒng)一和強(qiáng)化海上執(zhí)法工作，目前這項(xiàng)工作正在推進(jìn)之中。目前，印度尼西亞負(fù)責(zé)海上執(zhí)法任務(wù)的主要部門有：海洋與漁業(yè)部、運(yùn)輸部、海關(guān)、警察和海軍。其中，前四者執(zhí)法隊(duì)伍均由本部門人員組成，但須接受特別的海上執(zhí)法訓(xùn)練，并擁有一定的武裝。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的執(zhí)法活動(dòng)主要由海軍和空軍負(fù)責(zé)，執(zhí)法領(lǐng)域包括漁業(yè)、能源和礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)。

2．4 海岸警衛(wèi)隊(duì)屬于海軍模式

荷蘭、挪威、智利等國(guó)家提供了第四種模式的海上執(zhí)法模式，由海軍或國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)海岸警衛(wèi)隊(duì)，但又與海軍或軍隊(duì)其他部門不同。海上執(zhí)法人員有現(xiàn)役、文職人員等。

2．4．1 荷蘭

荷蘭海域分國(guó)家管轄和地方政府管轄兩部分，其中距海岸線1km 內(nèi)歸地方政府管理，1km外由國(guó)家管理。荷蘭于1987年成立了海上警衛(wèi)隊(duì)，由基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部、國(guó)防部、司法部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)自然與食品質(zhì)量部、經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、內(nèi)務(wù)與王國(guó)關(guān)系部等7個(gè)部門共建。經(jīng)費(fèi)、人員與裝備由各共建單位提供，海岸警衛(wèi)隊(duì)沒(méi)有自己的船舶和飛機(jī)，其執(zhí)行任務(wù)的船舶和飛機(jī)由共建單位派出，但船舷和機(jī)身上噴有海岸警衛(wèi)隊(duì)字樣。各共建部門根據(jù)職能分工承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)，主要涉及海洋公益服務(wù)、搜索救護(hù)、應(yīng)急反應(yīng)和污染控制等，其中：基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部的共建部門是航空與貨運(yùn)部門和北海管理部門；國(guó)防部是國(guó)防司、荷蘭皇家海軍和荷蘭武警部隊(duì)；司法部是公共檢察署；財(cái)政部是海關(guān)；農(nóng)業(yè)、自然與食品質(zhì)量部是漁業(yè)督察局。荷蘭政府指定荷蘭海軍負(fù)責(zé)擔(dān)負(fù)對(duì)荷蘭海岸警衛(wèi)隊(duì)的業(yè)務(wù)指揮任務(wù)，但海岸警衛(wèi)隊(duì)不屬于海軍正式建制。

荷蘭海岸警衛(wèi)隊(duì)與各部簽署業(yè)務(wù)協(xié)議。各部根據(jù)協(xié)議，為海岸警衛(wèi)隊(duì)提供物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)和人員。針對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)的工作，每年制訂兩項(xiàng)計(jì)劃，其中一項(xiàng)是為各部門提供服務(wù)的計(jì)劃，由基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部起草；另一項(xiàng)是執(zhí)法工作計(jì)劃，由北海執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組起草。這些計(jì)劃均明確規(guī)定海岸警衛(wèi)隊(duì)每年應(yīng)預(yù)期達(dá)到的工作指標(biāo)。

2．4．2 印度

1978年，印度發(fā)布《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，創(chuàng)建了海岸警衛(wèi)隊(duì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海上執(zhí)法。印度海岸警衛(wèi)隊(duì)屬軍隊(duì)系列，受印度國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)，使命是維護(hù)印度在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的海洋權(quán)益。印度海岸警衛(wèi)隊(duì)與印度海軍、漁業(yè)部、海關(guān)和中央與地方警察部隊(duì)有著密切的合作關(guān)系。

印度海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能為：維護(hù)國(guó)防安全；保衛(wèi)人工島、海上裝卸設(shè)施和其他設(shè)施的安全；保護(hù)漁民和海員，為他們提供所需援助；維護(hù)海岸安全；在領(lǐng)海和國(guó)際海域執(zhí)法；保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境，防止海洋污染；打擊走私，擔(dān)負(fù)其他海關(guān)涉海任務(wù)；搜集和提供科學(xué)資料。

2．4．3 智利

智利海上執(zhí)法工作由海洋領(lǐng)土與海洋商業(yè)總局負(fù)責(zé)，該局也稱為智利海岸警衛(wèi)隊(duì)。海洋領(lǐng)土與海洋商業(yè)總局成立于1848 年，隸屬于智利海軍，任務(wù)是對(duì)智利遼闊海域進(jìn)行控制與監(jiān)視，維護(hù)智利的海洋權(quán)益，主要是維護(hù)安全、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境權(quán)益。具體職責(zé)包括：執(zhí)行國(guó)家海洋管理法規(guī)和國(guó)際協(xié)定；實(shí)施海上救援、保護(hù)海上人命安全；保護(hù)智利管轄海域的環(huán)境；保護(hù)海洋資源及其合理開(kāi)發(fā)利用；維護(hù)海洋秩序等。

2．5 海軍承擔(dān)海岸警衛(wèi)模式

2．5．1 葡萄牙

葡萄牙的海上執(zhí)法體制是一種由海軍進(jìn)行海上執(zhí)法的單一化體制。為了推進(jìn)海洋事務(wù)，國(guó)防部設(shè)有海洋事務(wù)國(guó)務(wù)秘書(shū)，并于2002 年建立了海洋監(jiān)管系統(tǒng)，由國(guó)防部長(zhǎng)任主席，下設(shè)4 個(gè)主要機(jī)構(gòu)：國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)；國(guó)家海洋管理局；海洋監(jiān)管系統(tǒng)海軍分部；國(guó)家海洋監(jiān)管委員會(huì)。

海洋監(jiān)管系統(tǒng)是由多個(gè)政府部門共建的協(xié)調(diào)機(jī)制，成員單位包括葡萄牙海軍、葡萄牙國(guó)家共和警衛(wèi)隊(duì)、葡萄牙空軍、領(lǐng)土與移民局、內(nèi)政部、國(guó)家緊急醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)以及執(zhí)法警察等。負(fù)責(zé)海洋監(jiān)管系統(tǒng)協(xié)調(diào)工作的是海軍國(guó)家海洋管理局，由葡萄牙海軍參謀長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。海洋監(jiān)管系統(tǒng)可以調(diào)配的船只包括：海警巡邏船；救生員協(xié)會(huì)救生艇；港務(wù)船；國(guó)家共和衛(wèi)隊(duì)近?？刂票O(jiān)視船；葡萄牙海軍艦艇等。飛機(jī)主要包括葡萄牙空軍的飛機(jī)以及海軍、空軍和內(nèi)政部的直升機(jī)等。

葡萄牙海軍在執(zhí)法方面主要擔(dān)負(fù)港口的安全保衛(wèi)、護(hù)漁、水道測(cè)量和燈塔維護(hù)等任務(wù)，隨著對(duì)公共利益的不斷重視，海軍執(zhí)法業(yè)務(wù)范圍現(xiàn)在逐漸延伸到科學(xué)研究、漁業(yè)與環(huán)境保護(hù)、海難搜救、海域管理執(zhí)法及海洋環(huán)境調(diào)查等。

2．5．2 巴西

巴西海上執(zhí)法工作統(tǒng)一由巴西海軍負(fù)責(zé)。因此，巴西海軍除擔(dān)負(fù)各國(guó)海軍通常擔(dān)負(fù)的維護(hù)國(guó)家海上國(guó)防安全任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)一般國(guó)家海岸警衛(wèi)隊(duì)肩負(fù)的海上執(zhí)法任務(wù)，包括：維護(hù)巴西海洋權(quán)益；實(shí)施國(guó)家海洋政策；保衛(wèi)巴西海洋油氣勘探與開(kāi)發(fā)設(shè)施；維護(hù)海上安全；海上搜索與救護(hù)；保護(hù)海洋環(huán)境。

3 對(duì)我國(guó)海洋管理與海上執(zhí)法的啟示

3．1 加快建立和完善我國(guó)海洋法律法規(guī)體系

應(yīng)當(dāng)加快制定統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)海洋事務(wù)的《海洋基本法》，解決當(dāng)前海洋管理和執(zhí)法工作中存在的管轄重疊、管轄空白、法律法規(guī)間銜接不暢等問(wèn)題，并為我國(guó)的海洋維權(quán)和國(guó)際合作提出法律依據(jù)。加快制定和修訂海上執(zhí)法的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確海上執(zhí)法主體及法律責(zé)任，避免因重組帶來(lái)的執(zhí)法沖突和責(zé)權(quán)不明等問(wèn)題。在海洋資源開(kāi)發(fā)方面，應(yīng)加強(qiáng)新型海洋資源（海上石油和天然氣、海洋能、海洋空間資源、海洋旅游資源、國(guó)際區(qū)域礦產(chǎn)資源等）的立法，海洋環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)加強(qiáng)污染物控制、污染損害賠償、生態(tài)補(bǔ)償、海洋物種保護(hù)等的立法。

3．2 改革和完善海洋管理體制，提升海洋部門的地位

當(dāng)前，我國(guó)在海上面臨的各種挑戰(zhàn)越來(lái)越多，但是我國(guó)的海洋管理體制仍然沿襲著長(zhǎng)期以來(lái)以分部門、分行業(yè)管理為主要特點(diǎn)的模式。國(guó)家海洋局雖然是實(shí)施專門海洋行政管理的綜合部門，但作為部委管理的國(guó)家局，其層級(jí)和機(jī)構(gòu)編制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益繁重的海洋管理工作的需要。應(yīng)在堅(jiān)持“大部制”改革方向的基礎(chǔ)上，改革和完善海洋管理體制，提升國(guó)家海洋行政主管部門的地位和作用，以更好地適應(yīng)日益繁重的海洋管理工作。

3．3 從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍

目前，我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，除國(guó)家海洋局管理的中國(guó)海警隊(duì)伍外，海上還有海事執(zhí)法隊(duì)伍，地方仍然存在海監(jiān)和漁政執(zhí)法隊(duì)伍。建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍是國(guó)際大形勢(shì)所要求的，也是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境的客觀需要，這樣也避免了多部門執(zhí)法而產(chǎn)生的職能交錯(cuò)、效率低下的弊端。