適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)土地利用和管理研究
——以湖南省為例

沈 彥，麻戰(zhàn)洪，曾 毅

（湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙410007）

適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)土地利用和管理研究
——以湖南省為例

沈 彥，麻戰(zhàn)洪，曾 毅

（湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙410007）

在理論總結(jié)和政策解讀的基礎(chǔ)上，以湖南省為例，研究了新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)土地利用與管理的相關(guān)內(nèi)容，分析了湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用和管理存在的問題及原因，并針對國土空間實際情況，將湖南省劃分為長株潭城市群區(qū)、洞庭湖區(qū)、湘中南區(qū)和大湘西區(qū)四大版塊，分別提出了各區(qū)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地資源利用模式，最后從統(tǒng)籌謀劃城鎮(zhèn)發(fā)展格局、強化差別化土地政策調(diào)控、提高城鎮(zhèn)空間綜合承載能力、釋放農(nóng)村土地改革紅利、完善土地財稅和融資制度、全面推進(jìn)國土綜合整治等方面提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)土地合理利用與高效管理的對策。

新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)土地利用與管理；湖南

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展成就顯著，城鄉(xiāng)面貌日新月異，但快速城鎮(zhèn)化背后潛藏的發(fā)展方式粗放、基本公共服務(wù)水平低、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題日益凸顯。2012年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。從國土資源管理的角度來看，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程最重要的就是推動土地資源的集約利用和高效配置，在保障城鎮(zhèn)化發(fā)展合理用地需求的同時，促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。

湖南省城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高帶來的土地利用問題越來越突出。放眼全國，湖南的城鎮(zhèn)化率還處于“跟跑者”的位置，城鎮(zhèn)化的潛力還沒有得到充分發(fā)掘，對于處于我國中部的湖南省來說，新型城鎮(zhèn)化無疑是后發(fā)趕超的最佳跳板和富民強省的最佳路徑。在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何科學(xué)、合理利用土地資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，提升土地利用效率，健全和完善土地合理利用方式與途徑，改革創(chuàng)新土地利用管理制度，是湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展亟待探討的關(guān)鍵問題，對有效促進(jìn)全省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

1 城鎮(zhèn)化與土地利用的關(guān)系

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展進(jìn)步的必經(jīng)之路[1]，城鎮(zhèn)化過程必然要占用大量土地，而土地是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展雖然提高了城市土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，但若缺乏科學(xué)、合理控制土地供給的途徑，會造成生態(tài)和社會效益的負(fù)面影響。

1.1 城鎮(zhèn)化對土地利用的影響

城鎮(zhèn)化過程會導(dǎo)致土地利用功能分區(qū)的變化，而這種變化會直接影響土地利用方向和結(jié)構(gòu)。市區(qū)的再城市化將占用郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，但是其職能不會消失，從而改變郊區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)和方向。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中必然會導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和土地利用類型的多樣化，而人口的增加以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使得城市區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境日益惡化。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴發(fā)展，致使城市內(nèi)部無法滿足工業(yè)用地的需求，因此也會間接地改變郊區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)。

1.2 土地利用對城鎮(zhèn)化旳影響

城鎮(zhèn)土地的合理利用和擴(kuò)展，能使城市的土地得到有效利用，對城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起促進(jìn)作用，城市土地的承載力也相應(yīng)提高。還可以協(xié)調(diào)城市內(nèi)部各用地單位的用地比例，從而確定城市用地合理的等級規(guī)模，提高城市經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)效益，提升城鎮(zhèn)土地的整體功能。

2 湖南省城鄉(xiāng)土地利用和管理現(xiàn)狀分析

2.1 土地利用現(xiàn)狀

2.1.1 土地利用結(jié)構(gòu) 按土地利用總體規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)地籍變更數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年湖南省土地資源總規(guī)模2 118.36萬hm2。其中：農(nóng)用地1 822.84萬hm2，占土地總規(guī)模的86.05%；建設(shè)用地157.85萬hm2，占土地總規(guī)模的7.45%；未利用地137.66萬hm2，占土地總規(guī)模的6.50%。

2.1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間分布 湖南省城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及獨立工礦用地主要集中分布在由京廣鐵路、京珠高速公路、107國道及湘江共同構(gòu)成的湘東經(jīng)濟(jì)走廊一帶，另外隨著洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的建設(shè)，小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，建制鎮(zhèn)用地比例也比較大；農(nóng)村居民點則集中分布于湘江沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的河谷平原和盆地區(qū)以及環(huán)洞庭湖平原區(qū)，這些地區(qū)地勢平坦、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，農(nóng)村居民點相對密集。

2.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用變化特點

伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地利用相應(yīng)發(fā)生了巨大變化，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了充足的空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)發(fā)展、民生改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了堅實的保障。

2.2.1 優(yōu)質(zhì)耕地流失較為嚴(yán)重，耕地結(jié)構(gòu)發(fā)生較大改變 一是耕地流失規(guī)模較大。2004～2013年，全省土地利用雖實現(xiàn)了耕地占補平衡，但總體來看，因生態(tài)退耕、災(zāi)毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，全省近10年的耕地面積凈減少2.21萬hm2，平均每年流失耕地超過2 000 hm2。二是耕地格局發(fā)生變化。從耕地流失區(qū)域來看，不同地區(qū)的耕地流失情況差異較大。10年中，耕地占用和補充的區(qū)域差異導(dǎo)致全省耕地格局發(fā)生略微變化，長株潭、湘中南地區(qū)的耕地比例不斷下降，洞庭湖區(qū)及湘西地區(qū)的耕地比例不斷上升。三是耕地質(zhì)量有所下降。10年間建設(shè)占用的耕地大多數(shù)為排灌設(shè)施齊全、熟化程度好、生產(chǎn)能力高的水田，而補充的耕地中基礎(chǔ)設(shè)施配套相對不足，生產(chǎn)能力較低。此外，湘西、湘東南還有部分耕地處于生態(tài)脆弱區(qū)，全省坡度大于25°的耕地數(shù)量約4.16萬hm2，生產(chǎn)保障能力還不穩(wěn)定。

2.2.2 建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，結(jié)構(gòu)和效率有待優(yōu)化提升 近5年建設(shè)用地增長速度明顯快于前5年。從區(qū)域上看，長株潭地區(qū)的建設(shè)用地增長速度最快，洞庭湖地區(qū)的增速最慢，遠(yuǎn)低于全省平均水平，而近5年湘中南及湘西地區(qū)的建設(shè)用地增速有明顯提升趨勢。建設(shè)用地利用效率有待進(jìn)一步提高。近10年，全省人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模不降反升。農(nóng)村居民點用地規(guī)模仍在擴(kuò)大，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

2.2.3 未利用土地不斷減少，生態(tài)用地空間面臨挑戰(zhàn)2004～2013年間，全省未利用土地面積共減少約54.43萬hm2，其中水域面積減少了8.26萬hm2，自然保留地面積減少46.16萬hm2。由于未利用地具備氣候水土調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能，該地類的不斷減少，也給全省生態(tài)安全建設(shè)帶來了較大挑戰(zhàn)。

2.3 現(xiàn)行土地利用管理制度概況

2.3.1 二元土地制度 現(xiàn)行的二元土地制度模式，即土地市場城鄉(xiāng)分割和政府主導(dǎo)的模式，雖然這種模式為全省高速工業(yè)化和快速城市化做出了重大貢獻(xiàn)，但也帶來了土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被侵犯以及土地利益矛盾加劇等問題[2]。

2.3.2 土地征收與征用制度 現(xiàn)行二元土地制度在土地管理上把城市土地和農(nóng)村集體土地截然分開，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國家可以對農(nóng)村土地實行征收或者征用并給予補償。征地補償額度過低和結(jié)構(gòu)失衡、補償程序和結(jié)果不合理、被征地農(nóng)民再就業(yè)困難等引發(fā)了一系列土地糾紛。

2.3.3 財稅分權(quán)制度 分稅制改革使地方政府成為獨立的財政實體，各地的積極性得到極大發(fā)揮。由于城市建設(shè)資金短缺，地方政府只能依靠一級土地市場的壟斷性地位獲取土地收益。于是，通過大規(guī)模圈地、新城開發(fā)等一系列過熱和超理性開發(fā)行為以及不合理的利用導(dǎo)向，造成大量土地閑置或粗放利用[3]。

2.3.4 土地稅收制度 湖南省現(xiàn)行土地稅收制度主要存在稅種體系不合理、稅種設(shè)置重復(fù)與缺失并存，稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理等問題，表現(xiàn)為對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)征稅過多，征收過高，土地保有期間稅負(fù)偏低等。

3 湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用和管理存在的問題及原因分析

3.1 城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布空間高度重合，耕地保護(hù)任務(wù)艱巨

由于優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域與城鎮(zhèn)化建設(shè)區(qū)域高度重合，建設(shè)占用對耕地質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間分布的影響不容忽視[4]。近10年，全省建設(shè)占用的耕地近1/2為水田和菜地，同期補充的耕地中水田和菜地不到1/3。湘東北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地區(qū)是全省優(yōu)質(zhì)耕地集中分布地區(qū)，而近幾年長株潭城市群及湘中南地區(qū)也是全省城鎮(zhèn)化建設(shè)重點發(fā)展區(qū)域，城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致耕地流失量較大。

其主要原因：一方面是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)急需大量建設(shè)用地的支撐，同時各地在發(fā)展的壓力下，違規(guī)農(nóng)轉(zhuǎn)建的情況屢有發(fā)生；另一方面是耕地保護(hù)沒有得到應(yīng)有的重視，城郊附近大量良田被征占，而復(fù)墾的耕地大多地力貧瘠，短期內(nèi)難以種植，隨著耕地后備資源的逐步減少，補充耕地上山、下灘時有發(fā)生。

3.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用較粗放，承載人口和產(chǎn)業(yè)的能力有待加強

近年來，湖南省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市空間利用呈現(xiàn)低密度、分散化的傾向，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張，等級結(jié)構(gòu)不合理，投資開發(fā)強度低。與此同時，集鎮(zhèn)和村莊也出現(xiàn)用地低效、閑置荒廢現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，目前湖南省農(nóng)村居民點中的空閑和閑置用地達(dá)10%～15%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的1/4～1/3。

主要原因：傳統(tǒng)的擴(kuò)張用地沖動還不同程度地存在，土地資源稀缺的意識十分淡薄。國土資源管理體制機(jī)制尚不完善，還不能完全適應(yīng)土地的節(jié)約集約利用。隨著農(nóng)村勞動力大量外出和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村“空心化”和住房閑置現(xiàn)象也較普遍。

3.3 城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)欠合理，土地利用效率需進(jìn)一步提高

目前，湖南省一些城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)、布局不合理，鋪張浪費和過度密集并存，城市問題顯現(xiàn)；其次，舊城區(qū)各類用地混雜交錯，住宅區(qū)過于密集，不僅使城市環(huán)境質(zhì)量下降，而且影響中心商務(wù)區(qū)功能的正常發(fā)揮；同時，傳統(tǒng)街區(qū)的保護(hù)也影響著城市的良性可持續(xù)發(fā)展。

主要原因：地方政府依賴土地財政的經(jīng)濟(jì)增長模式尚未根本轉(zhuǎn)變，“項目引導(dǎo)規(guī)劃”的情況依然存在。此外，舊城改造既費時又費錢，同時還需要解決居民就業(yè)、社會保障等問題。

3.4 過多依賴土地財政和土地金融推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險不容忽視

近年來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)資金的1/2來自土地出讓收人。這種過度依賴土地出讓收益和土地抵押等方式籌措資金來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式，存在財政金融風(fēng)險，也加劇了土地的供需矛盾。

主要原因：現(xiàn)行土地管理制度不夠完善，難以抑制土地閑置等現(xiàn)象。另外，由征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不到位、安置方式單一、社會保障不足等引發(fā)的社會矛盾相應(yīng)增多，社會風(fēng)險也會加劇。

3.5 現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度制約城鄉(xiāng)要素流動，農(nóng)民利益受到損害

目前，集體土地不能流轉(zhuǎn)，集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不夠清晰。這種制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)城鄉(xiāng)要素流動的需要，進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)存在很大困難。

主要原因：在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村集體土地權(quán)能不夠完整，轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利受到限制，土地要素難以在城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間有序地自由流動，市場機(jī)制難以在國有土地和集體土地配置中發(fā)揮應(yīng)有作用。

4 適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地利用模式

結(jié)合湖南省地形地貌以及土地資源特點，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，針對國土空間實際情況，將全省劃分為長株潭城市群區(qū)、洞庭湖區(qū)、湘中南區(qū)和大湘西區(qū)4大版塊，分別提出各區(qū)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地資源利用模式。

4.1 長株潭城市群區(qū)——建立以土地節(jié)約、集約和生態(tài)保護(hù)為前提的“兩型”利用模式

該區(qū)包括長沙、株洲、湘潭，是全國“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)之一。按照“兩型”社會建設(shè)的要求，以國家綜合性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地為依托，以交通為先導(dǎo)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、升級，保障“兩型”產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。適度控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，以城鎮(zhèn)土地內(nèi)涵挖潛為主，有效整合空間資源。嚴(yán)格保護(hù)耕地，可利用經(jīng)濟(jì)手段，通過耕地易地置換、耕地指標(biāo)易地轉(zhuǎn)讓等方式，實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量的平衡。全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強污染土地綜合治理，建設(shè)湘江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，構(gòu)建“一心一帶，山丘河湖交織，生物多樣”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。積極發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)、創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，提高城市郊區(qū)農(nóng)用地利用效益。

4.2 洞庭湖區(qū)——建立以生態(tài)和經(jīng)濟(jì)安全為主導(dǎo)的土地綜合利用模式

該區(qū)包括岳陽、常德、益陽，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)國家戰(zhàn)略，加強洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合治理，嚴(yán)格保護(hù)洞庭湖區(qū)濕地，恢復(fù)其洪水調(diào)蓄能力及其他生態(tài)功能，改善土地生態(tài)環(huán)境。大力開展農(nóng)村居民點整理，挖掘耕地補充潛力，加大耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)力度。積極建設(shè)中心小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品加工、石化、造紙、卷煙等產(chǎn)業(yè)用地需求，完善公路交通網(wǎng)絡(luò)，改善農(nóng)村交通條件，保障水利設(shè)施用地，提高區(qū)域整體發(fā)展能力。

4.3 湘中南區(qū)——建立以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主題的土地立體開發(fā)利用模式

該區(qū)包括婁底、衡陽、郴州、永州，積極承接“珠三角”地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，合理調(diào)劑用地指標(biāo)，提高招商引資項目用地綜合效益。重點保障精品鋼材、有色冶煉及深加工、礦產(chǎn)資源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)用地。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，向低丘緩坡拓展城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地空間，適度開發(fā)耕地后備資源，改良中低產(chǎn)田，提高土地綜合生產(chǎn)能力。

4.4 大湘西區(qū)——建立以人為本的扶貧開發(fā)土地利用模式

該區(qū)包括湘西自治州和邵陽、張家界、懷化，結(jié)合實施武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，保證旅游和生態(tài)用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)用地，嚴(yán)格禁止對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)供地。合理安排中心城市、交通干線建設(shè)用地和綠色農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)用地，適度開發(fā)未利用地，提高土地集約利用水平。

5 推進(jìn)城鄉(xiāng)土地合理利用與高效管理的對策

圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、基本公共服務(wù)供給、資源保障、生態(tài)環(huán)境變化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大任務(wù)，通過優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展布局，著力解決城鎮(zhèn)化過程中面臨的人口、土地、融資、生態(tài)等難題，以加強資源管理惠民生為主線，用資源生態(tài)極限倒逼城市擴(kuò)張方式轉(zhuǎn)變，用資源環(huán)境指標(biāo)引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理流動，用資源有償使用支撐城市社會發(fā)展，以差別化的土地政策促進(jìn)大、中、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.1 統(tǒng)籌謀劃城鎮(zhèn)發(fā)展格局

以城市資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃；以差別化的資源配置政策和空間管制措施為抓手，統(tǒng)籌城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)的布局，統(tǒng)籌城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)和功能布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，提升國土空間的經(jīng)濟(jì)密度和集聚程度。

5.2 強化差別化土地政策調(diào)控

以促進(jìn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，實行區(qū)域和產(chǎn)業(yè)差別化土地政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

5.3 提高城鎮(zhèn)空間綜合承載能力

以資源節(jié)約集約利用為重點，統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃與交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，強化規(guī)劃、計劃、標(biāo)準(zhǔn)管理，創(chuàng)新土地政策，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，以土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整降低自然資源消耗，使城鎮(zhèn)由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升發(fā)展轉(zhuǎn)變。

5.4 釋放農(nóng)村土地改革紅利

著眼促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化，通過農(nóng)村土地制度改革，探索集體土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)財產(chǎn)價值的有效途徑，探索集體土地財產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民身份相分離的有效途徑，實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)動態(tài)公平分配，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的雙重用地難題[5-6]。

5.5 完善土地財稅和融資制度

以建立可持續(xù)的公共財政和融資機(jī)制為重點，深化土地有償使用制度改革，由增量土地融資機(jī)制向存量土地籌資機(jī)制轉(zhuǎn)變，增強土地稅收的調(diào)控作用，提升保有成本，穩(wěn)定土地財政收入，提高土地收益對城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力[3]。

5.6 全面推進(jìn)國土綜合整治

以人地和諧為目標(biāo)，以國土整治為平臺，實施農(nóng)村土地政策和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，強化生態(tài)修復(fù)和環(huán)境監(jiān)控，提升國土承載能力，提高人居環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

[1] 李世平.土地發(fā)展權(quán)淺說[J].國土資源科技管理，2002，20（2）：15.

[2]許經(jīng)勇.新型城鎮(zhèn)化有賴于戶籍、土地制度改革同步推進(jìn)[J].學(xué)習(xí)論壇，2013，29（7）：35-38.

[3]張立彥.中國政府土地收益制度研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.139-142.

[4]李武艷.浙江省城市化對耕地影響的時空特征研究[J].中國土地科學(xué)，2011，25（5）：50-55.

[5]張遠(yuǎn)索.新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)籌構(gòu)建[J].中國土地科學(xué)，2013，27（11）：39-44.

[6]葉劍平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地利用[J].現(xiàn)代城市研究，2009，（2）：17-19.

（責(zé)任編輯：成 平）

Urban and Rural Land Use and Management toward New-style Urbanization Development

SHEN Yan，MA Zhan-hong，ZENG Yi
（Hunan Planning Institute of land and Resources,Changsha 410007,PRC）

On the basis of the theoretical summary and policy interpretation,taking Hunan as example,studied the land utilization and managementunder the background of new urbanization,analyzed the existing problems and pointed out the reasons.According to different space of national land,the paper divided Hunan into four areas,w hich were Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city group,Dongting lake area, Central-southern Hunan area and Western Hunan area,and put forw ard land utilizationmodel toward new-type urbanization respectively.In order to promote the rational utilization and efficient supervise of the urban-rural land,relevant countermeasures should be taken like overall planning urban developmentpattern,strengthening the differentiation of land policy,improving the comprehensive carrying capacity of urban space and releasing the rural land reforMbonus,improving the land tax and financing systeMand promoting the comprehensive improvement.

new-typeurbanization;urban and rural land useandmanagement;Hunan

F301.2

A

1006-060X（2015）04-0125-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.04.039

2015-03-13

沈 彥（1980-），男，湖南資興市人，工程師，主要從事土地資源評價、規(guī)劃研究。